北京城市副中心建設(shè)促京津冀成中國經(jīng)濟第三極

本刊記者　原松華

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北京城市副中心建設(shè)促京津冀成中國經(jīng)濟第三極

本刊記者原松華

“構(gòu)建藍綠交織、清新明亮、水城共融、多組團集約緊湊發(fā)展的生態(tài)城市布局，著力打造國際一流和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)?！?月27日，中共中央政治局會議研究部署了建設(shè)北京城市副中心和進一步推動京津冀協(xié)同發(fā)展的有關(guān)工作。北京城市副中心建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，不僅是調(diào)整北京空間格局、治理大城市病、拓展發(fā)展新空間的需要，也是推動京津冀協(xié)同發(fā)展、探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)模式的需要。

“城市副中心建設(shè)已經(jīng)不是北京市自己的事，而是國家戰(zhàn)略的重要組成部分?！?月3日，由中國社科院金融所、北京改革和發(fā)展研究會舉辦的“京津冀協(xié)同發(fā)展與北京城市副中心建設(shè)研討會”上，中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長、北京社會主義學(xué)院副院長陳劍表示，十八屆五中全會通過的關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議提出了三大國家戰(zhàn)略，即“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展?，F(xiàn)在把北京城市副中心建設(shè)納入推動整個京津冀協(xié)同發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，意味著通州的副中心建設(shè)對京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

從“行政副中心”到“城市副中心”的改變

2015年4月30日，中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下稱《規(guī)劃綱要》），提出規(guī)劃建設(shè)北京市行政副中心。今年5月27日，政治局會議將建設(shè)北京市“行政副中心”改為建設(shè)北京“城市副中心”，這一提法的調(diào)整意味著什么？

圖/中新社

在陳劍看來，北京城市副中心所承擔(dān)的職責(zé)，不僅是北京市的行政、經(jīng)濟、文化等核心職能，而且還將構(gòu)成京津冀協(xié)同發(fā)展的核心，其在各方面的輻射和帶動作用都將被強化。行政副中心主要是把行政功能搬過來，城市副中心則是把幾乎所有的城市功能都搬過來。中央政治局新的提法顯示，不僅是行政中心搬過來，然后建點配套，而是非首都功能全面搬遷，讓通州成為北京的第二個中心，并且成為京津冀協(xié)同發(fā)展的中心結(jié)點。

中央政治局會議提出了北京城市副中心的五大發(fā)展理念，突出改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展、文化傳承和宜居社區(qū)。北京市委在6月1日上午召開的學(xué)習(xí)會議上提出，要“以創(chuàng)造歷史、追求文化的精神高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計建設(shè)，充分體現(xiàn)歷史文化底蘊”，“規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心，是疏解非首都功能，推動京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史性工程”。

在改革創(chuàng)新上，北京城市副中心的規(guī)劃建設(shè)有很多創(chuàng)新之舉。以市政管線建設(shè)為例，城市副中心將由直埋向綜合管廊建設(shè)轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌利用地下空間資源，杜絕“馬路拉鏈”現(xiàn)象，降低對城市日常交通和景觀的干擾，綜合管廊覆蓋率將達到80%，這是一個很高的標(biāo)準(zhǔn)。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，要完善交通體系，使通州在加強與中心城聯(lián)系的同時，加強與整個東部地區(qū)，如順義、大興等地區(qū)的聯(lián)系

陳劍介紹，通州還要與河北省廊坊市的“北三縣”（三河、大廠、香河）實現(xiàn)規(guī)劃一張圖。他說，這或許意味著“北三縣”最終要劃歸副中心，這樣才能適應(yīng)北京城市副中心建設(shè)的要求，適應(yīng)未來北京新城的發(fā)展需要。

對于非首都功能的疏解，北京市發(fā)改委曾提出過“幾個一批”的概念，包括疏解一批制造業(yè)、一批城區(qū)批發(fā)市場、一批教育功能、一批醫(yī)療衛(wèi)生功能，一批行政事業(yè)單位也在疏解。其中，疏解一批教育功能主要是疏解一些院校，疏解一批醫(yī)療衛(wèi)生功能是指中心城區(qū)不再新增綜合性醫(yī)院等，盡可能通過在京津冀地區(qū)設(shè)立分院等措施來推動這方面的疏解。

疏解的路徑有幾種，其一是北京市區(qū)向東到通州，然后到廊坊的“北三縣”，再到天津。其二為中關(guān)村的研發(fā)到CBD的金融，到亦莊的高端制造，到廊坊的產(chǎn)業(yè)配套，再到天津港。其三是北京市區(qū)向南到第二機場，再到河北固安，最后到京開高速沿線的其它區(qū)域。

按照現(xiàn)在的一些規(guī)劃和實施內(nèi)容，到今年年底，通州將調(diào)整退出2000余家企業(yè)，新城155平方公里以及京哈高速以北、臺湖地區(qū)的工業(yè)大院、加工企業(yè)和低端種植養(yǎng)殖小區(qū)全部退出。為此，通州區(qū)制定實施了“1+14”配套政策體系，穩(wěn)步推進，目前已關(guān)停786家企業(yè)，331家污染企業(yè)停產(chǎn)，取締無證無照經(jīng)營1644戶。到2017年底，通州將完成全部工業(yè)大院、“小散亂污”企業(yè)、低端種植養(yǎng)殖小區(qū)的清退；同時還將清理完成全區(qū)范圍內(nèi)危險化學(xué)品生產(chǎn)和存在安全隱患的經(jīng)銷存儲企業(yè)，以及生產(chǎn)加工類無照經(jīng)營、異地經(jīng)營、超范圍經(jīng)營、違法經(jīng)營的企業(yè)，為北京城市副中心建設(shè)創(chuàng)造條件。

“北京與首都概念或許已經(jīng)分離”，陳劍說，一個“新北京”的建設(shè)正在醞釀之中，這一概念與某些國家的設(shè)置有類似之處，比如美國首都華盛頓、澳大利亞首都堪培拉，都是在特定區(qū)域內(nèi)設(shè)置的，由中央政府特殊管轄的區(qū)域或許也將在中國成為現(xiàn)實。

北京城市副中心建設(shè)是“千年大計，國家大事”

北京市發(fā)改委體改處處長陳克祥介紹，目前北京市正圍繞“三個統(tǒng)籌”來抓城市副中心建設(shè)。第一是圍繞“全面”統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。在2016年底前，要完成北京城市副中心總體城市設(shè)計和重點地區(qū)詳細(xì)城市設(shè)計，還有通州區(qū)總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃，加強新城的統(tǒng)籌發(fā)展，以更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施、更高效率的城市管理系統(tǒng)、更高水平的公共服務(wù)，大力提升新城綜合承載服務(wù)能力。第二是圍繞“均衡”統(tǒng)籌空間布局。規(guī)劃將把大尺度的生態(tài)空間和水生態(tài)擺在突出優(yōu)先的位置，大力推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時帶動公共服務(wù)資源轉(zhuǎn)移，也要注重創(chuàng)業(yè)就業(yè)與居住功能的均衡發(fā)展，增強對中心城區(qū)疏解功能的吸引力。第三是高標(biāo)準(zhǔn)、高要求，圍繞“最高”統(tǒng)籌工作環(huán)節(jié)，要以最先進的理念、最高的標(biāo)準(zhǔn)、最好的質(zhì)量，將綠色生態(tài)原則作為最突出的特點，統(tǒng)籌城市副中心規(guī)劃、建設(shè)、管理等各個環(huán)節(jié)。中央對北京城市副中心的建設(shè)提出了“千年大計，國家大事”的要求，通州區(qū)還存在一定短板，主要是在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等方面與中心城區(qū)比，相對薄弱，還需要大幅度提升城市的綜合生產(chǎn)能力。近期準(zhǔn)備在四大領(lǐng)域推進300多項重大工程，堅持大尺度的生態(tài)空間，基礎(chǔ)設(shè)施、水生態(tài)航道先行，也要加快教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)的配置。

中國社會科學(xué)院牛鳳瑞教授則表示，“行政副中心”的城市功能比較單一，優(yōu)點是環(huán)境、建設(shè)壓力小，但是它有局限性，即承擔(dān)或疏解中心城區(qū)的功能會大大減弱。作為一個城市副中心，它的內(nèi)涵更廣，權(quán)重、地位提升了，通州建設(shè)北京城市副中心，意味著北京市的城市中心向東南方向位移，將拉近北京的城市中心與天津產(chǎn)業(yè)中心、人口中心的聯(lián)系，也將進一步融入河北人口和產(chǎn)業(yè)中心腹地。

在牛鳳瑞看來，城市副中心建設(shè)要以制度創(chuàng)新來滿足城市建設(shè)用地。北京城市副中心規(guī)劃面積是155平方公里，大概占通州轄區(qū)面積的六分之一，涉及五六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要占用相應(yīng)的農(nóng)村用地。近郊征地拆遷的核心問題就是土地升值收益的合理分配。此外，建設(shè)城市副中心要承載人口與產(chǎn)業(yè)的功能，即加快城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括環(huán)境治理和生態(tài)保護等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要通過PPP方式，讓社會資本參與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但現(xiàn)在還缺乏相應(yīng)的政策細(xì)則和法律制度設(shè)置。他還提醒，不要讓房價變動干擾城市副中心建設(shè)應(yīng)有的軌跡。“自從行政副中心、城市副中心提出以后，房地產(chǎn)政策老是變。”

京津冀將形成中國經(jīng)濟的第三增長極

“北京是一座典型的單中心城市，經(jīng)濟活動、人口、產(chǎn)業(yè)功能高度集中在中心城區(qū)。這種單中心帶來了一系列問題?！敝袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱認(rèn)為，北京的空間結(jié)構(gòu)存在問題。目前的《京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》還沒有從根本上打破單中心思維，還是把北京作為一個核心區(qū)。未來從長遠發(fā)展看，應(yīng)該由單中心向多中心的網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)發(fā)展。

在他看來，北京城市副中心建設(shè)應(yīng)該是“1+4”，即北京通州加上四個綜合性的經(jīng)濟副中心——石家莊、唐山、保定、廊坊，通過“1+4”來分擔(dān)北京的非首都功能。

他還建議，構(gòu)筑一批帶動京津冀協(xié)同發(fā)展的區(qū)域性增長極，即形成“多極”，兩個主中心、四個副中心以外的其他地級市，都可以作為區(qū)域性的中心城市，包括邯鄲、張家口、秦皇島等。

魏后凱認(rèn)為，首先，京津冀發(fā)展思路要增加一條主線，即沿海主線。從河北到天津有一大批港口，包括天津港、曹妃甸港、黃驊港等，這里的濱海新區(qū)、曹妃甸新區(qū)、渤海新區(qū)等一系列新區(qū)，都對應(yīng)著一個港口，同時也是制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)的集聚帶?？梢酝ㄟ^北京到天津、到濱海新區(qū)，北京到保定、石家莊以及往南，從北京到唐山、秦皇島等主線，形成一種多中心、網(wǎng)絡(luò)狀的空間結(jié)構(gòu)，來化解城市病，促進京津冀協(xié)同發(fā)展。

其次，有序地疏解北京的非首都功能要控制增量、疏解存量，進行全方位疏散。制造業(yè)、物流業(yè)等產(chǎn)業(yè)，尤其是制造業(yè)，應(yīng)該向唐山、河北南部疏散。北京市還有其他一些功能，應(yīng)該向全國其他地方疏散。

魏后凱強調(diào)，要把政府調(diào)控跟市場的決定性作用有機結(jié)合起來。要搞好規(guī)范，發(fā)揮政府的作用，但是千萬不能破壞市場機制的決定性作用。

此外，要優(yōu)化生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間，壓縮生產(chǎn)空間，增加居住、生活空間，大幅度提高生態(tài)空間，使得生產(chǎn)、生活、生態(tài)有機協(xié)調(diào)，形成合理的空間結(jié)構(gòu)。

魏后凱最后建議，學(xué)習(xí)荷蘭等國際城市的經(jīng)驗，城市要聚焦，不要搞過多的功能。

今后，北京將作為政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，天津?qū)⒊蔀槿珖冗M制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)，河北則是全國商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)管理支撐區(qū)。

“河北為什么叫產(chǎn)業(yè)升級示范區(qū)？”北京市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究中心主任、北京市委專家講師團講師張一平表示，河北省幾個主要產(chǎn)業(yè)的總規(guī)模、總產(chǎn)能都是全國第一或第二。比如，鋼材生產(chǎn)全國第一，水泥生產(chǎn)全國第一，玻璃生產(chǎn)全國第一，陶瓷生產(chǎn)全國第二，但是它的品種如何，技術(shù)進步如何，產(chǎn)業(yè)升級如何？要通過技術(shù)進步，生產(chǎn)出國民經(jīng)濟所真正需要的產(chǎn)品。

“中央對京津冀的整體定位非常重要，是以首都為核心的世界級城市群。”在張一平看來，今天建設(shè)的城市副中心，未來將是中國北方地區(qū)一個具有現(xiàn)代化功能的城市群，而不僅僅是一個衛(wèi)星城。他說，將在北京重點發(fā)展的八大產(chǎn)業(yè)都是從中科院等大院大所落地到北京的，代表著國家在世界上的競爭力，要把這些產(chǎn)業(yè)打造成真正有支撐力的新興產(chǎn)業(yè)，包括新一代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、新能源智能汽車、通用航空與衛(wèi)星應(yīng)用、集成電路、智能制造、云計算與大數(shù)據(jù)、自主可控信息系統(tǒng)、新一代健康服務(wù)等。

同時，《規(guī)劃綱要》中確定了“三步走”的要求，由三個時點構(gòu)成：第一個時點是到2017年，有序疏解北京非首都核心功能取得明顯進展，其標(biāo)志之一是北京市四套班子搬遷，標(biāo)志之二是“三個率先”重點領(lǐng)域取得突破性成效，即交通一體化、生態(tài)環(huán)境治理一體化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。第二個時點是2020年，即“十三五”規(guī)劃完成時，北京的常住人口規(guī)模要控制在2300萬，目前是2170萬，按照這個目標(biāo)，每年只允許新增人口24.7萬，其中還包括每年自然出生人口15萬人。第三個時點是2030年，將形成中國經(jīng)濟的第三增長極。

京津冀協(xié)同發(fā)展為什么在今天成為國家戰(zhàn)略？在牛鳳瑞看來，它是一個歷史發(fā)展階段的結(jié)果。京津冀協(xié)同發(fā)展是中國國內(nèi)省際之間一種特殊的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。京津冀屬于同一個地域單元、同一個文化圈，歷史上就是一個經(jīng)濟文化區(qū)，存在著密切的聯(lián)系，只是在解放以后，行政區(qū)劃的壁壘把它人為地割裂了。所以，功能疏解僅是直接目標(biāo)，長期目標(biāo)是要解決省域之間的發(fā)展壁壘，也就是要解決政府配置資源過度不平衡問題，破解京津冀的發(fā)展落差，實現(xiàn)“1+2＞3”。核心問題在哪兒？“在于要由授權(quán)經(jīng)濟、審批經(jīng)濟向真正的社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變”，牛鳳瑞說。