“土十條”的新意味

本刊記者　杜悅英

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“土十條”的新意味

本刊記者杜悅英

6月16日正式開幕運(yùn)營的上海迪士尼樂園，正在成為國內(nèi)眾多旅行者的新寵。然而，爆棚的人群中卻鮮有人知，在建設(shè)期間，這里進(jìn)行了國內(nèi)主題樂園建設(shè)領(lǐng)域的首度大規(guī)模環(huán)境評估和治理，其間各項(xiàng)檢測逾10萬次，場地形成工程最終挖掘修復(fù)4萬多平方米。

上海迪士尼的案例，可視為土壤環(huán)境質(zhì)量越來越受到社會各界廣泛關(guān)注的佐證之一。在公眾的矚目與期盼中，2016年5月底，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（亦稱“土十條”）由國務(wù)院正式印發(fā)。

“‘土十條’內(nèi)容豐富，與以前的相關(guān)政策相比，傳遞出諸多新信號，它將激勵(lì)相關(guān)企業(yè)參與土壤污染治理與修復(fù)，規(guī)范管理從業(yè)單位和人員，推動(dòng)土壤治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和成熟”，中國環(huán)境科學(xué)研究院環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)評估國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（環(huán)境安全研究中心）薛南冬研究員在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時(shí)，對“土十條”做出上述評價(jià)。

“土十條”出臺的更深一層意義則在于，它與“大氣十條”（即2013年9月印發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》）和“水十條”（即2015 年4月印發(fā)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》）組合為治理大氣、水、土壤三個(gè)主要環(huán)境要素的完整政策矩陣；環(huán)保部亦調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，近日公布了新設(shè)置的大氣環(huán)境管理司、水環(huán)境管理司、土壤環(huán)境管理司的職能。

三個(gè)“十條”加上“三司”，意味著“環(huán)境保護(hù)的立法框架、行政管理機(jī)構(gòu)、部門協(xié)作機(jī)制以及社會參與，正在共同推動(dòng)我國環(huán)境治理體系能力現(xiàn)代化建設(shè)”，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長谷樹忠研究員對《中國發(fā)展觀察》表示。

治土新政

圖/中新社

“當(dāng)前，我國土壤環(huán)境總體狀況堪憂，部分地區(qū)污染較為嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會的突出短板之一”，“土十條”如此開宗明義。

“各種污染物進(jìn)入土壤環(huán)境后會對土壤生態(tài)系統(tǒng)造成深刻影響”，中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心陳保冬研究員向《中國發(fā)展觀察》介紹。與大氣污染、水污染相比，土壤污染最難治理。一方面，污染物往往具有致毒作用，會直接影響土壤生物活性，改變土壤生物系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響土壤生態(tài)功能；另一方面，土壤生物通過一系列代謝途徑消納、轉(zhuǎn)化或富集污染物，影響污染物的環(huán)境行為和歸趨?！疤貏e是被污染的耕地、工礦業(yè)廢棄地等環(huán)境問題尤為突出，治理迫在眉睫”，他說。

在此背景下出臺的“土十條”新政，亮點(diǎn)頗多。薛南冬研究員列舉說，“土十條”要求全面掌握土壤污染狀況及變化趨勢，這是土壤污染治理的基礎(chǔ)，因而進(jìn)一步開展土壤污染調(diào)查勢在必行?！巴潦畻l”將法治工作放在第二條的優(yōu)先位置，依法防治土壤污染成為必然。而以耕地及建設(shè)用地中的污染地塊為重點(diǎn)，對農(nóng)用地、建設(shè)用地分別實(shí)施不同的管理措施，體現(xiàn)出分類管理、突出重點(diǎn)的治理思路。

此外，“土十條”還強(qiáng)調(diào)土壤質(zhì)量維護(hù)要注重污染風(fēng)險(xiǎn)的管控及土地的保護(hù)；開展土壤污染修復(fù)，加強(qiáng)技術(shù)研究和創(chuàng)新迫在眉睫。土壤污染防治應(yīng)有多元主體共同參加，需要政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、公眾及社會監(jiān)督。

“‘土十條’作為我國土壤污染防治的頂層設(shè)計(jì)文件，為土壤污染防治指明了方向，指導(dǎo)和規(guī)范我國土壤污染防治和土壤修復(fù)行為。它的實(shí)施將有力推動(dòng)我國土壤污染治理和國家生態(tài)環(huán)境治理體系的建設(shè)”，薛南冬研究員說。

行業(yè)之惑

《中國發(fā)展觀察》了解到，由國內(nèi)多家開展土壤環(huán)境污染修復(fù)相關(guān)業(yè)務(wù)的科研院所和環(huán)保企業(yè)等聯(lián)合成立的“中國土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟”，即將聯(lián)合發(fā)布一份題為《中國土壤修復(fù)技術(shù)與市場發(fā)展研究》的報(bào)告，這份報(bào)告目前正在三稿修訂中。報(bào)告稱，我國農(nóng)田污染以重金屬污染為主，主要分布在南方湘、贛、鄂、川、桂、粵等省區(qū)，污染區(qū)域主要為工礦企業(yè)周邊農(nóng)區(qū)、污水灌區(qū)、大中城市郊區(qū)和南方酸性水稻土區(qū)等。

2001-2008年，我國共有98000家企業(yè)關(guān)?；虬徇w，且大部分為化工、農(nóng)藥、鋼鐵等大量排放危險(xiǎn)廢棄物的企業(yè)，很可能為高風(fēng)險(xiǎn)污染場地。綜合國內(nèi)企業(yè)數(shù)量、搬遷污染調(diào)查及國外情況對比，報(bào)告測算出我國的污染場地?cái)?shù)量在100 萬-200萬塊。

這份報(bào)告還提到，目前我國廢棄礦山的復(fù)墾率僅達(dá)10%，需要環(huán)境恢復(fù)與治理的廢棄礦山面積約150萬公頃，其中，重金屬礦區(qū)占30%，超過700處，湖南、廣東、廣西、四川、陜西、安徽、河北等地需治理的廢棄礦山占總數(shù)的41%。

據(jù)估算，2016-2020年，我國土壤修復(fù)市場空間約849億元。華北、華東、華中和華南是未來“十三五”期間我國土壤修復(fù)的主要市場。

污染盤面的清點(diǎn)，加之政策的利好，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的未來“看上去很美”。但在一些業(yè)內(nèi)人士眼中，情況并非這么簡單。

“土壤污染修復(fù)的市場確實(shí)很大，但關(guān)鍵還要看‘土十條’下一步如何落實(shí)。包括政府如何引導(dǎo)、市場如何放開、資金來源如何解決、企業(yè)從事相關(guān)業(yè)務(wù)的資質(zhì)如何統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化”，河北環(huán)保治理運(yùn)營協(xié)會技術(shù)委員會副主任、河北歐美環(huán)境工程有限公司總經(jīng)理袁峰對《中國發(fā)展觀察》表示。

袁峰說，國內(nèi)現(xiàn)在對從事土壤污染修復(fù)的企業(yè)尚無統(tǒng)一的、法定的從業(yè)資質(zhì)認(rèn)證；土壤修復(fù)市場被少數(shù)具有政府背景的企業(yè)壟斷，市場沒有充分放開。這些原因造成一些中小民營環(huán)保企業(yè)即便想開展相關(guān)業(yè)務(wù)，卻常常連“入場”的資格都沒有。

他還呼吁“土十條”在政策細(xì)化過程中更進(jìn)一步規(guī)范責(zé)任主體，明確污染治理方案的推行部門，制定一套原則和程序，各個(gè)部門都要遵循，各司其職、有序協(xié)調(diào)。

重慶德潤新邦環(huán)境修復(fù)有限公司總經(jīng)理林培權(quán)，則對目前土壤污染修復(fù)中常見的“非規(guī)范修復(fù)”憂心忡忡。他告訴《中國發(fā)展觀察》，業(yè)內(nèi)存在企業(yè)低價(jià)競標(biāo)、壓縮工期的現(xiàn)象，許多污染場地未被規(guī)范地修復(fù)，修復(fù)不到位或修復(fù)過度。他建議，針對不同污染物或行業(yè)，分別制定統(tǒng)一的土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化細(xì)則，從而切實(shí)保證修復(fù)質(zhì)量。此外，他支持“原位修復(fù)”的治理理念，認(rèn)為這樣可以避免修復(fù)過程中因污染物運(yùn)輸?shù)仍驇淼亩挝廴尽?/p>

土壤污染治理的資金來源，學(xué)者和企業(yè)人士尤為關(guān)注。前述報(bào)告對國內(nèi)2007-2015年間、項(xiàng)目總資金達(dá)89.78億元的316個(gè)土壤修復(fù)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，目前我國土壤修復(fù)資金來源主要包括政府財(cái)政資金（項(xiàng)目數(shù)量占比63%）、自籌資金（項(xiàng)目數(shù)量占比14%）、財(cái)政與自籌資金組合（項(xiàng)目數(shù)量占比21%）、其他來源資金（GEF贈款、搬遷補(bǔ)償資金和未明確實(shí)際來源的多渠道籌措，項(xiàng)目數(shù)量占比2%）?？傮w看來，我國目前尚缺乏高效的污染土壤修復(fù)商業(yè)模式和資金投入機(jī)制。

谷樹忠研究員表示，以目前國內(nèi)的土壤污染情況來看，土壤污染防治所需要的資金量往往較大。在以往，許多民間資本因投資見效慢，對土壤污染修復(fù)市場的興趣不大?！巴潦畻l”提出通過政府和社會資本合作（PPP）模式，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，帶動(dòng)更多社會資本參與土壤污染防治?！斑@是一個(gè)很好的解決方案”，他說。

未來之路

“土十條”有一張具體的“任務(wù)時(shí)間表”，近到今年年內(nèi)，遠(yuǎn)至2030年，各需達(dá)到什么治理目標(biāo)，由哪些部門來負(fù)責(zé)，非常明確。

接下來有哪些事情是“當(dāng)務(wù)之急”？在谷樹忠研究員看來，進(jìn)一步開展更加詳細(xì)的土壤污染本底調(diào)查，對土壤污染情況分類、分級，進(jìn)一步明確具體的污染源、污染者，依然是必須要做的事。其次，土壤污染的差異化治理非常重要。此外，治理后的地塊如何有效再利用，應(yīng)當(dāng)打破各權(quán)力部門的局限，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一認(rèn)識。

薛南冬研究員認(rèn)為，“土十條”提出的諸多措施（如開展土壤污染狀況詳查、建立建設(shè)用地調(diào)查評估制度、嚴(yán)格管控受污染土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、開展土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范、研發(fā)土壤污染防治專用設(shè)備和產(chǎn)品等）的落實(shí)，將有力推動(dòng)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查、評估、治理修復(fù)和土壤污染防治咨詢服務(wù)、裝備藥劑生產(chǎn)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)相關(guān)技術(shù)的研發(fā)。

此外，需要推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。我國現(xiàn)有法律只是對防治土壤污染的原則性規(guī)定，涉及土壤污染防治的法律條文也分散在多項(xiàng)法律法規(guī)中，因此需要一部專門法律有效地整合相關(guān)法律法規(guī)，以形成預(yù)防、管控、追究與損害擔(dān)責(zé)的完整邏輯過程、協(xié)同推進(jìn)土壤污染防治的制度合力。

在陳保冬研究員看來，加強(qiáng)對污染土壤修復(fù)原理與技術(shù)的基礎(chǔ)研究至關(guān)重要。傳統(tǒng)的污染土壤修復(fù)主要以客土、土壤淋洗、施加穩(wěn)定劑等物理化學(xué)方法為主；此外也有一些新型的環(huán)境功能材料應(yīng)用于污染土壤修復(fù)。但是，傳統(tǒng)物理化學(xué)修復(fù)技術(shù)對于治理嚴(yán)重污染土壤雖然時(shí)間短、見效快，但往往伴隨著高能耗、高費(fèi)用、二次污染等風(fēng)險(xiǎn)。近年發(fā)展起來的利用特定植物或微生物修復(fù)污染土壤的生物修復(fù)方法（或生物法與其他方法聯(lián)合作用）越來越受到研究者的關(guān)注。重金屬污染土壤中植物可在其自身的生長過程中吸收、累積和轉(zhuǎn)化重金屬，從而起到修復(fù)土壤的作用，而菌根真菌等土壤微生物，則可對宿主植物的“工作過程”起到助力作用，因此對污染土壤的修復(fù)具有潛在應(yīng)用價(jià)值。“長遠(yuǎn)來看，生物修復(fù)法是非常有潛力的土壤修復(fù)技術(shù)方向”，他表示。