長江三角洲的行政區(qū)劃與區(qū)域治理研究

謝榮珍

（中共阜南縣委黨校，安徽 阜陽 236300）

長江三角洲的行政區(qū)劃與區(qū)域治理研究

謝榮珍

（中共阜南縣委黨校，安徽 阜陽 236300）

長三角的行政區(qū)劃與區(qū)域治理存在著諸多問題，主要有：行政區(qū)劃立法未能與時(shí)俱進(jìn)，使得區(qū)域治理很難創(chuàng)新；統(tǒng)一的合作規(guī)劃缺乏；行政區(qū)內(nèi)發(fā)展不均衡，使得長三角區(qū)域治理舉步維艱；在區(qū)域一體化上，行政區(qū)劃讓區(qū)域治理難度加大；多層次的行政區(qū)劃演變成“等級歧視的潛規(guī)則”，底層行政區(qū)很難留住區(qū)域治理人才。要解決以上問題，借鑒先進(jìn)國家經(jīng)驗(yàn)，加快提升長三角區(qū)域治理水平，積極協(xié)調(diào)好行政邊界與經(jīng)濟(jì)邊界，推動區(qū)域一體化進(jìn)程，還要注重長三角區(qū)域內(nèi)部多主體合作、多治理模式，改革長三角的行政區(qū)劃，提高治理效率。

長三角；行政區(qū)劃；區(qū)域治理；多主體合作；區(qū)域一體化

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.022

長江三角洲簡稱“長三角”，為長江流入東海之前的沖積平原，它在行政區(qū)劃上包括安徽省、江蘇省、浙江省和上海市，總區(qū)劃面積21.07萬平方公里，占總國土面積的2.19%；其中陸地面積約186802.8平方公里，水域面積有23937.2平方公里；長三角區(qū)域治理有著這樣的社會背景：區(qū)域經(jīng)濟(jì)的自然發(fā)展受到行政區(qū)劃等諸多因素的影響，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律要求，而進(jìn)行的規(guī)范、合理化的行為調(diào)整及關(guān)系構(gòu)建?！堕L江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，就是為適應(yīng)這種要求而產(chǎn)生的，2010年它由國務(wù)院批準(zhǔn)的，“全國綜合實(shí)力最強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)中心、亞太地區(qū)較為重要的國際門戶、全世界重要的先進(jìn)制造業(yè)基地、中國率先躋身全球級城市群”的地區(qū)，盡力在2018年成為“世界第一大都市圈”。

1 長三角的行政區(qū)劃給區(qū)域治理帶來的問題與原因分析

長三角的行政區(qū)劃的框架，是在生產(chǎn)力落后、交通通信條件低下、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上建立起來的。大半個(gè)世紀(jì)以來，尤其是改革開放30多年來的發(fā)展變化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，社會、經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，交通、通信能力的提高，對長三角的行政區(qū)劃提出了新的要求，使得長三角的行政區(qū)劃體制弊端日漸暴露，直接或間接地阻礙著我國的經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，給區(qū)域治理出了不少難題，主要有以下幾個(gè)方面。

1.1 行政區(qū)劃立法未能與時(shí)俱進(jìn)，使得區(qū)域治理很難創(chuàng)新

行政區(qū)劃一般是依照國家法律規(guī)定，依法治理。但是我國目前缺乏與時(shí)俱進(jìn)、切實(shí)可行的行政區(qū)劃專業(yè)性的法規(guī)，沒有對區(qū)劃設(shè)置的治理內(nèi)容、形式等做總體的規(guī)定。舊有的規(guī)定早已不適用于長三角區(qū)域發(fā)展的要求。比如《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》是在1985年制定的，歷時(shí)31年了，類似“空心村”“鬼城”的新情況、新問題，缺乏治理規(guī)定，讓治理者無所適從；而有的規(guī)定很模糊，難以把握，這些使得區(qū)域治理無法可依，縮手縮腳，不敢創(chuàng)新。

1.2 統(tǒng)一的合作規(guī)劃缺乏

由于長三角區(qū)域立法不能與時(shí)俱進(jìn)，而且中央政府在區(qū)域治理合作體系上的指導(dǎo)角色缺位，長三角區(qū)域內(nèi)部分領(lǐng)導(dǎo)不敢沖破重重阻力，去制定統(tǒng)一的合作規(guī)劃。近幾年，長三角區(qū)域內(nèi)，行政區(qū)間合作共識的意識雖然已經(jīng)初步形成，浙江、安徽和江蘇紛紛融入到大上海，共享長三角區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作收益，作為自身的發(fā)展戰(zhàn)略。從“三省一市”的城市發(fā)展規(guī)劃來看，把分散的城市聚合成整體是有共識的，但這種共識卻是無統(tǒng)一方案的共識，所以在這種共識下，往往是按照實(shí)際需要來進(jìn)行的，而不是從整個(gè)長三角區(qū)域發(fā)展的要求出發(fā)的。在目前的行政區(qū)劃體制下，這種新的城市聚集，將會形成新的“塊塊結(jié)構(gòu)”，和由此必然導(dǎo)致的新的“塊塊競爭”“塊塊封鎖”。

1.3 行政區(qū)內(nèi)發(fā)展不均衡，使得長三角區(qū)域治理舉步維艱

因?yàn)楦鞒鞘性诟鱾€(gè)行政區(qū)的地位不同，形成政府的政策傾斜度不一樣，政府的投資和扶持力度不同，導(dǎo)致了部分城市總體實(shí)力強(qiáng)于其他城市。還有，因?yàn)榈乩硪蛩睾秃筇斓陌l(fā)展，讓部分城市潛力漸漸發(fā)揮出來，這都引起長三角區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)非均衡性的發(fā)展。長三角城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、綜合實(shí)力、投資環(huán)境都存有不平衡性，綜合實(shí)力強(qiáng)的城市不愿意與實(shí)力差的城市合作，害怕“拖后腿”，影響領(lǐng)導(dǎo)政績，綜合實(shí)力差的城市，想?yún)⑴c合作治理，卻又無能為力。據(jù)調(diào)研，江蘇一個(gè)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年的GDP相當(dāng)于安徽省阜南縣的整個(gè)縣的GDP，阜南縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想跟江蘇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作治理，需要拿出相同或相近的錢數(shù)，阜南縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是根本拿不出來的。長三角區(qū)域的合作明顯受到了挑戰(zhàn)，更別談構(gòu)建合作機(jī)制，最終使得長三角區(qū)域整體治理舉步維艱。

1.4 行政區(qū)劃阻礙了區(qū)域一體化，使得區(qū)域治理難度加大

LAS方法以當(dāng)前設(shè)計(jì)點(diǎn)附近區(qū)域的樣本為序列樣本對Kriging近似進(jìn)行更新，因此隨著優(yōu)化迭代的進(jìn)行，Kriging近似的精度不斷提高。由圖6c可以看出，局部自適應(yīng)采樣窗口逐步逼近可靠性設(shè)計(jì)優(yōu)化最優(yōu)解，且最優(yōu)解附近的極限狀態(tài)約束邊界能夠被Kriging近似準(zhǔn)確擬合。

區(qū)域一體化是社會發(fā)展的必然趨勢和客觀規(guī)律。在區(qū)域一體化進(jìn)程中，區(qū)域治理的策略起著重要的作用，對區(qū)域的社會、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、合作發(fā)展產(chǎn)生了關(guān)鍵的影響，而長三角地區(qū)由于行政區(qū)劃的影響，現(xiàn)有22個(gè)城市，許多城市策略不統(tǒng)一，利益也不一致，各行其是，各自為政，區(qū)域之間的協(xié)調(diào)難度較大。長江三角洲的區(qū)域合作形式相對較為松散，無制度化的議事及決策機(jī)制，更沒有系統(tǒng)化的組織機(jī)構(gòu)，在很大程度上增加了區(qū)域政府間的合作成本，使得區(qū)域治理難度加大。行政區(qū)劃形成條塊分割，無法統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)的空間上的整體布局、組織產(chǎn)業(yè)間的分工協(xié)作，總靠大規(guī)模投資去拉動增長，解決低端技能者就業(yè)，因此引起各地重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，資源利用率低下，產(chǎn)能過剩及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)，市場需求與市場供給不合拍，從而有經(jīng)濟(jì)危機(jī)的危險(xiǎn)，使得區(qū)域治理難度加大。

1.5 多層次的行政區(qū)劃演變成“等級歧視的潛規(guī)則”，底層行政區(qū)很難留住區(qū)域治理人才

層次是行政區(qū)劃體系的基本框架，是區(qū)域治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)。長三角地區(qū)的行政區(qū)劃是三級制和四級制并存的，上海是三級制度，江蘇、浙江、安徽的管理層次是四級制的，即省、市、縣、鄉(xiāng)或鎮(zhèn)四級。等級歧視的潛規(guī)則，是指住在或者工作在上一級行政區(qū)的人看不起下級以下行政區(qū)里的人，特別看不起縣鄉(xiāng)里的人，這種現(xiàn)象已經(jīng)成為長三角地區(qū)一種普遍的現(xiàn)象。據(jù)調(diào)研：名校畢業(yè)的一位碩士甲和高中沒畢業(yè)的乙，工作能力碩士甲遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于乙，職務(wù)都是教師，職稱是副教授級別，性別相同，碩士甲到省委黨校工作，在省城，乙到縣委黨校工作，在縣級城市，如果把兩篇區(qū)域治理水平不同的文章投到同一本科院校學(xué)報(bào)編輯部，碩士甲的那篇水平高的沒被錄用，乙寫的水平低的文章反被錄用，原因就是碩士甲工作單位在低層次的行政區(qū)里，編輯部里的編輯首先看的是工作單位，一旦是基層單位，看都不看就把那篇文章“槍斃”了。發(fā)表文章是這樣，申請省級課題更是如此。同樣條件的那位甲雖然做區(qū)域治理課題能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于乙，但是，甲很難立項(xiàng)，而乙輕而易舉地就能立項(xiàng)。原因就是評審組人員一看表中的甲是基層單位工作人員，其他內(nèi)容連看都不看，直接否決掉。如果統(tǒng)計(jì)一下歷年的省級以上的課題立項(xiàng)人員，就能發(fā)現(xiàn)縣級以下工作人員立項(xiàng)率不到萬分之一，很多立項(xiàng)率為0。像這樣因?yàn)樾姓^(qū)劃而受到不公平的待遇的現(xiàn)象很普遍，盡管沒有明文規(guī)定，但已經(jīng)形成一種“潛規(guī)則”，就像種族歧視一樣，心存不滿的人才只能想方設(shè)法往高層次行政區(qū)里擠著找工作，山村教師留不住的原因在很大程度上與此類受歧視現(xiàn)象有關(guān)?！暗燃壠缫暋钡慕Y(jié)果是縣級以下區(qū)域治理人才流失嚴(yán)重，而縣級以下區(qū)域治理的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于縣級以上區(qū)域治理的問題。

2 長江三角洲的行政區(qū)劃與區(qū)域治理思路

針對上述問題，長三角的行政區(qū)劃與區(qū)域治理需要以下策略去解決。

2.1 借鑒先進(jìn)國家經(jīng)驗(yàn)，加快提升長三角區(qū)域治理水平

先進(jìn)國家積累了許多區(qū)域治理的成功經(jīng)驗(yàn)，那些經(jīng)驗(yàn)是值得長三角區(qū)域借鑒的。像美國大都市區(qū)的區(qū)域治理的成功經(jīng)驗(yàn)：20世紀(jì)90年代初，將近81%的美國人口居住在大都市區(qū)里。隨著人口大都市化，經(jīng)濟(jì)效率、生活水平、信息化程度及科技文化水平提高了，而城市許多問題也急需治理，如交通、就業(yè)、住房、治安等。另外，由于行政區(qū)劃的存在，大都市區(qū)內(nèi)部也產(chǎn)生了治理困境，如：相鄰的行政區(qū)間存在著共同利益，在產(chǎn)品生產(chǎn)、商業(yè)性投資以及聯(lián)邦及州的補(bǔ)貼金方面，存在著競爭關(guān)系。這種治理困境向大都市區(qū)的治理主體提出了改革要求，包括建立多中心治理主體、建立大都市區(qū)政府、網(wǎng)絡(luò)狀的協(xié)調(diào)體系等，希望在合作共治的機(jī)制下，推動跨行政區(qū)公共治理問題的解決。需要注意的是，一定要結(jié)合長三角區(qū)域的具體情況，吸取國外區(qū)域治理的精華部分。

2.2 積極協(xié)調(diào)好行政邊界與經(jīng)濟(jì)邊界，推動區(qū)域一體化進(jìn)程

2.3 注重長三角區(qū)域內(nèi)部多主體合作、多治理模式

在長三角區(qū)域里現(xiàn)有的治理模式較為單一，行政區(qū)的治理主體往往是政府，其他治理主體或者發(fā)育不良，無力參與合作共治，或者依附于某個(gè)政府機(jī)構(gòu)，便于自己權(quán)力和利益的最大化，造成了整個(gè)長三角區(qū)域不能有效實(shí)現(xiàn)多方平等協(xié)作共治的治理目標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)中，在推進(jìn)長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，“三省一市”的發(fā)展在諸多問題上，不僅需要合作才能解決資源共享，解決超出行政邊界的跨省市公共事務(wù)問題，也需要“三省一市”內(nèi)部多主體合作、多治理模式的協(xié)同作用，因?yàn)橹挥袕V泛聚集社會各方面的智慧力量，才能深入挖掘長三角經(jīng)濟(jì)的潛在效益及“三省一市”的區(qū)域治理問題。

在這種情況下，長三角區(qū)域的單一的治理模式已經(jīng)無法滿足建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)大市場的要求，更無法勝任其公共事務(wù)問題的挑戰(zhàn)。所以，針對這些要求和挑戰(zhàn)，必須注重長三角區(qū)域內(nèi)部多主體合作、多治理模式，例如“三省一市”的政治學(xué)會交流合作，其他社會組織合作商討長三角區(qū)域治理問題。

2.4 改革長三角的行政區(qū)劃，提高治理效率

針對長三角多層次的行政區(qū)劃出現(xiàn)的問題，要改革長三角的行政區(qū)劃，撤銷市級建制，重新劃分縣區(qū)范圍，恰當(dāng)縮小行政區(qū)面積較大及擁有城市數(shù)量較多的縣區(qū)，增加縣級建制數(shù)量，原來的市級城市只治理城市本身，成為和縣級平行的城市建制，剝離縣和市的隸屬關(guān)系，將其直接交給省級管理，合并行政區(qū)劃偏小的縣，建立治理范圍更廣的縣級建、鄉(xiāng)級建制，尤其突出縣級建制的作用，賦予縣級一定的立法、行政及人事等自主權(quán)，以便與合作伙伴共同治理時(shí)，擴(kuò)大自由裁量權(quán)，充分發(fā)揮其在區(qū)域合作治理上的主動性和積極性；在省、縣、鄉(xiāng)級管理體系內(nèi)部，要遵循“以市場為決定作用”“以民主法治為本位”“以交易成本為最小化”“以回應(yīng)民眾為主線”“以效率為目標(biāo)”等原則，處理好長三角內(nèi)政府和其他治理主體的關(guān)系，建立與現(xiàn)代治理要求相適應(yīng)的長三角區(qū)域治理體系，縮少治理成本，提高治理效率。

3 結(jié) 論

調(diào)研與論證的結(jié)果就是：只有突破行政區(qū)劃的障礙，建立城市聯(lián)盟，協(xié)調(diào)行使“三省一市”的跨界職能，促進(jìn)彼此之間的有效合作，進(jìn)而才能達(dá)到加快推進(jìn)長江三角洲區(qū)域一體化進(jìn)程的治理目的。

［1］《“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育手冊》編寫組.“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育手冊［M］.北京：人民出版社，2016.

［2］陳瑞蓮.歐盟國家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.理論參考，2008（9）.

［3］楊龍.地方政府合作在區(qū)域合作中的作用［J］.西北師大學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2009（5）.

［4］曹銀瑩，孫攀，劉夢潔.長江三角洲地區(qū)城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)競爭力研究［J］.中國市場，2016（11）.

謝榮珍（1977—），女，安徽阜南人，碩士，安徽省中共阜南縣委黨校，高講?？粕?，公共管理專業(yè)。研究方向：社會治理研究。