我國市政公用事業(yè)市場化的政府監(jiān)管分析探討

【摘要】市政公用事業(yè)作為城市設(shè)施的基本組成部分，對于社會(huì)公共利益產(chǎn)生著重大的影響，如今，公用事業(yè)市場化已是大勢所趨，然而，市場化僅僅代表著政府角色的改變，并不意味著政府放棄責(zé)任。為了加強(qiáng)政府監(jiān)管的效果，應(yīng)該不斷的完善相關(guān)法律法規(guī)，健全監(jiān)管機(jī)制，提升監(jiān)管執(zhí)行力并發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，從而確保我國市政公用事業(yè)的政府監(jiān)管能夠有效的進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】市政公用事業(yè)；市場化；監(jiān)管策略；監(jiān)管理念；機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型

市政公用事業(yè)政府監(jiān)管的具體含義：政府監(jiān)管部門按照相關(guān)規(guī)范和制度干預(yù)市政公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府監(jiān)管能夠有效的處理市政公用事業(yè)市場失靈的問題。改革開放以來，我國市政公用事業(yè)進(jìn)行了市場化改革，其投資主體更加的多元化，并逐漸向競爭化和經(jīng)營化轉(zhuǎn)變，改革開拓了更多的融資渠道，使城市建設(shè)中固定資產(chǎn)的投資數(shù)額越來越大，使市政公用事業(yè)的承載能力得到極大的提升，使市政公用事業(yè)產(chǎn)品的供給與需求之間的矛盾得以有效的緩解，使經(jīng)營效率大大的提高。然而，市場化改革也使很多問題浮出水面，如：政府監(jiān)管力度過度放松，一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益的提高，而忽視了公共利益以及社會(huì)公正，從而使社會(huì)效益和環(huán)境效益受到嚴(yán)重的損害。暴露出來的這些問題對我國政府監(jiān)管機(jī)制提出了更高的要求。

一、市政公用事業(yè)監(jiān)管的主要內(nèi)容

（一）市場準(zhǔn)入與退出的監(jiān)管

因?yàn)槭艿轿覈姓檬聵I(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)特點(diǎn)所限，必須掌握好對新企業(yè)的控制力度，以免重復(fù)建設(shè)以及惡性競爭的出現(xiàn)。而且，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)適度的引入新企業(yè)，形成良性競爭以發(fā)揮其積極作用。將市政公用行業(yè)由過去的壟斷逐步向競爭型轉(zhuǎn)變，并使有效競爭的局面得以長期保持。而且，因?yàn)槭姓檬聵I(yè)有一個(gè)特點(diǎn)，就是必須保證連續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)，這就導(dǎo)致其不能隨意退出，使服務(wù)中斷。因此，針對市場退出應(yīng)該有嚴(yán)格的規(guī)章制度來進(jìn)行管理。

（二）價(jià)格監(jiān)管

市政公用事業(yè)的價(jià)格不但極大的影響著企業(yè)的利潤，而且和大眾的切身利益息息相關(guān)。所以，價(jià)格監(jiān)管是政府監(jiān)管的關(guān)鍵性內(nèi)容。政府對市政公用事業(yè)的監(jiān)管主要有三大目標(biāo)，即促進(jìn)社會(huì)資源的公平分配，促使企業(yè)提高生產(chǎn)效率以及提高企業(yè)發(fā)展?jié)摿?。他們之間既是互相矛盾，又是互相統(tǒng)一的。如果價(jià)格政策合理的話，就可以鞭策企業(yè)不斷的提高生產(chǎn)效率，節(jié)約成本，從而使消費(fèi)者更加樂意去消費(fèi)。同時(shí)，政府也要確保企業(yè)能得到一定的經(jīng)濟(jì)利潤，只要企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府的要求，企業(yè)就可以獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益，最終使企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Φ靡跃S持和提高。

（三）市政產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管

政府對市政公用事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義，維護(hù)以及提高消費(fèi)者的利益是其最重要的目標(biāo)之一。若要實(shí)現(xiàn)這一目的，企業(yè)推出的市政產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格不能太高，最重要的是質(zhì)量要好。在競爭行業(yè)內(nèi)，市場競爭機(jī)制的作用之一就是會(huì)刺激企業(yè)不斷的鞭策自己提高產(chǎn)品以及服務(wù)水平，吸引消費(fèi)者的眼球，使市場的份額得以擴(kuò)大，從而使經(jīng)濟(jì)利潤得到顯著的提高。然而，就市政公用事業(yè)而言，因?yàn)樵谝欢▍^(qū)域內(nèi)，市政公用事業(yè)的企業(yè)較少，企業(yè)的壟斷力量是相當(dāng)大的，對于不同企業(yè)推出的產(chǎn)品以及服務(wù)，消費(fèi)者缺乏有效的對比，這就導(dǎo)致消費(fèi)者在接受和購買市政產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)處于被動(dòng)的地位。所以，為了保障消費(fèi)者的利益，政府不僅要注重對市政產(chǎn)品價(jià)格的監(jiān)管，還應(yīng)該重視產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，通過采取必要的手段，強(qiáng)制企業(yè)保障其產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

（四）運(yùn)行安全監(jiān)管

城市得以如常的運(yùn)行離不開市政公用事業(yè)，市政公用產(chǎn)品和服務(wù)和市民的日常生活息息相關(guān)，這一特點(diǎn)決定了企業(yè)推出的市政產(chǎn)品和服務(wù)不可中斷且要保證絕對的安全。市政公用事業(yè)的發(fā)展情況關(guān)系著大眾的切身利益以及社會(huì)穩(wěn)定，所以，政府監(jiān)管的第一要?jiǎng)?wù)便是確保市政公用事業(yè)的安全運(yùn)行。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)建立安全生產(chǎn)規(guī)章制度，并確保其執(zhí)行，定期檢查落實(shí)效果。對于突發(fā)情況，政府與企業(yè)當(dāng)有預(yù)設(shè)方案，從而保障市政公用事業(yè)的安全運(yùn)行。

（五）網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管

市政公用事業(yè)具備極高的壟斷性，這一特性的體現(xiàn)主要在網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)方面。市政公用事業(yè)的供應(yīng)鏈特點(diǎn)是多環(huán)節(jié)且垂直的，網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)是其中必不可少的環(huán)節(jié)。為促進(jìn)良性競爭格局的形成，政府建立了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管制度，并付諸實(shí)施，從而有效的避免了企業(yè)的壟斷行為以及惡性競爭的出現(xiàn)，從而使網(wǎng)絡(luò)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域得以形成透明性的通道，大大的提升了市政公用事業(yè)的運(yùn)行效率。

（六）競爭秩序監(jiān)管

自從市場化改革以來，逐漸形成了這樣一種局面，即各種所有制企業(yè)共存，相同業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)眾多企業(yè)相互競爭的局面。因此對競爭秩序的監(jiān)管是重中之重。競爭秩序的監(jiān)管的主要內(nèi)容有以下三個(gè)方面：第一，避免惡性競爭，確保社會(huì)生產(chǎn)效率得以提高以及供應(yīng)保持相對穩(wěn)定；第二，對企業(yè)的惡性競爭行為進(jìn)行制約；第三，避免企業(yè)采取措施限制競爭。

二、市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程中政府監(jiān)管存在的問題

（一）政府監(jiān)管理念含混不清

在市場化改革中，我國的市政公用事業(yè)一味的學(xué)習(xí)西方理念，逐步放松監(jiān)管力度，這是對西方“放松監(jiān)管”理念的錯(cuò)誤理解，放松并不意味著放棄。將政府監(jiān)管與市場化改革放在對立的位置來考慮，將市場機(jī)制的引入認(rèn)為是政府想要逃避投資責(zé)任，從而不能充分的發(fā)揮出政府監(jiān)管的作用。我國存在個(gè)別地區(qū)的政府以轉(zhuǎn)變政府職能為由，逃避監(jiān)管責(zé)任，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在招商引資的過程中，目光短淺，盲目追求眼前利益，而不顧將來發(fā)展；第二，一味追求經(jīng)濟(jì)利益，招商而不對其進(jìn)行有效的監(jiān)管，對企業(yè)放任自流，從而使多元化的投資經(jīng)營的局面不能長久的維持下去。還有個(gè)別地區(qū)政府一味的注重引進(jìn)民營資本，而當(dāng)民營企業(yè)做出有損公共利益的行為的時(shí)候，政府監(jiān)管部門一味的容忍和放縱，抹黑政府的形象。

（二）政府監(jiān)管制度適用范圍窄、權(quán)威性不足、權(quán)責(zé)不夠明確

市場經(jīng)濟(jì)同時(shí)也是法制經(jīng)濟(jì)，政府監(jiān)管應(yīng)該在滿足市場經(jīng)濟(jì)要求的前提下，其行為要有法律作為依據(jù)。當(dāng)前，我國市政公用事業(yè)的主管部門制定了相關(guān)法規(guī)和制度，各地區(qū)政府也推出了一系列行業(yè)管理的方法。然而，起草頒布的法規(guī)出自行業(yè)的主管部門，其局限性是顯而易見的，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，即法規(guī)比較分散不夠集中、適用范圍較窄、權(quán)威性不足、權(quán)責(zé)劃分不夠明確等。在其實(shí)施的過程中，過于注重對本行業(yè)利益的保護(hù)，而忽視了社會(huì)整體利益。

（三）政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型不到位，政企同盟現(xiàn)象嚴(yán)重

我國當(dāng)前市政公用事業(yè)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下轉(zhuǎn)型而來。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，行業(yè)主管部門和企業(yè)的關(guān)系是政企合一的；市場化改革后，行業(yè)主管部門便直接成為了監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是，因?yàn)檗D(zhuǎn)型未真正完成，監(jiān)管的主體與客體追求的目標(biāo)基本一致，即以行業(yè)利益最大化為終極目標(biāo)。而且，因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)市場的缺失，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無需追求最高選票，所以，政企同盟便是在這樣的形勢下產(chǎn)生的。政企同盟的出現(xiàn)對于監(jiān)管效果會(huì)產(chǎn)生負(fù)面作用。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能保持中立，客觀公正的對待全部市場參與者；第二，在制定相關(guān)法規(guī)以及執(zhí)行的過程中，藐視新進(jìn)入企業(yè)的作用和力量，不顧甚至踐踏其合法權(quán)益；第三，因?yàn)楫?dāng)前我國尚不能打破政企同盟的局面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在胡亂行使其權(quán)利的同時(shí)，大大降低了市政企業(yè)的資源配置效率。

（四）政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)眾多，造成政出多門、權(quán)力分散

我國當(dāng)前市政公用事業(yè)政府監(jiān)管體制是多部門設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)行分散監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)眾多會(huì)產(chǎn)生很多不利的影響，如：職責(zé)含混不清、權(quán)責(zé)過于分散、政出多門等，這不但不能使監(jiān)管產(chǎn)生合力，反而會(huì)起到反面作用，如：監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)相互之間爭奪權(quán)力，問題出現(xiàn)時(shí)推卸責(zé)任等，從而給違規(guī)經(jīng)營企業(yè)制造機(jī)會(huì)。

（五）監(jiān)管行為存在方法簡單、手段落后問題

我國市政公用事業(yè)政府監(jiān)管中暴露出很多的問題亟待解決，比如：監(jiān)管過于簡單隨意、監(jiān)管措施落后、以懲罰代替監(jiān)管等。就公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格監(jiān)管而言，長期以來都是通過成本加成法來確定價(jià)格，極為簡易，然而其效果卻并不好。因?yàn)槌杀炯映煞ǖ氖褂貌焕谄髽I(yè)提升其生產(chǎn)效率以及節(jié)約成本，甚至?xí)l(fā)企業(yè)謊報(bào)生產(chǎn)成本，不顧消費(fèi)者的切身利益，肆意提高價(jià)格。因?yàn)檎O(jiān)管的方法過于陳舊，很多企業(yè)便滋生逃避監(jiān)管的想法，所以，在市政公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，企業(yè)違規(guī)經(jīng)營已是司空見慣，不但使監(jiān)管成本大大增加，而且監(jiān)管的效果很不理想。

三、完善市政公用事業(yè)政府監(jiān)管的具體方法

（一）政府轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，以追求社會(huì)福利最大化作為監(jiān)管的首要任務(wù)

改變以往“放松監(jiān)管”的做法，監(jiān)管要做到適度、規(guī)范以及有效。適度監(jiān)管一定要掌握好監(jiān)管的力度，注意同市場失靈的程度相符合。規(guī)范監(jiān)管的具體含義是實(shí)施監(jiān)管的前提要有法律作為依據(jù)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須是專門的、客觀公正的。有效監(jiān)管注重對監(jiān)管手段的實(shí)時(shí)更新，避免監(jiān)管失靈情況的出現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的。這三種監(jiān)管方法構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體，適度監(jiān)管為改革提供明確的方向，規(guī)范監(jiān)管為改革提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和強(qiáng)大的保障，有效監(jiān)管是改革進(jìn)行的終極目標(biāo)。追求社會(huì)福利的最大化應(yīng)當(dāng)是改革的最終目的。政府監(jiān)管是為了確保當(dāng)市場失靈的情況出現(xiàn)時(shí)，予以糾正，通過對市場運(yùn)行方式進(jìn)行模擬，制造出競爭的氛圍。監(jiān)管并非是放棄市場的功能，而是借助對市場的模擬，充分發(fā)揮出市場的作用。促進(jìn)社會(huì)公正是政府不容推卻的責(zé)任，市政公用事業(yè)與公共利益密不可分，是城市賴以生存和發(fā)展的前提，確保所有社會(huì)大眾都能夠享受到符合質(zhì)量要求的市政產(chǎn)品和服務(wù)是政府監(jiān)管的責(zé)任所在。

（二）設(shè)立獨(dú)立性的、公正的、專業(yè)性的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)

獨(dú)立性是監(jiān)管機(jī)構(gòu)不可缺少的特性，否則的話，便會(huì)弱化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，從而難以有效地對監(jiān)管客體實(shí)施權(quán)力制衡。而不能進(jìn)行權(quán)力制衡的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是沒有意義的。獨(dú)立性還意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)無需承擔(dān)政治壓力，有高度的自主權(quán)。公正性的含義是：監(jiān)管機(jī)構(gòu)屬于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，必須置身于利益糾紛之外，以保證其客觀公正的執(zhí)法，其一切行為都當(dāng)以公共利益為重，不能受任何利益的影響，最重要的是，不可以和監(jiān)管客體形成利益同盟。專業(yè)性的具體含義是：市政公用事業(yè)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須具備專業(yè)的技術(shù)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職工應(yīng)該擁有很強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力以及專業(yè)素養(yǎng)，唯有如此，才可實(shí)施監(jiān)管工作。不僅如此，還應(yīng)該具有經(jīng)濟(jì)核算的能力，掌握投資管理相關(guān)的知識以及法律法規(guī)。

（三）改進(jìn)市政公用事業(yè)政府監(jiān)管的策略

在我國市政公用事業(yè)政府監(jiān)管體制建立之初，合同監(jiān)管可以作為主要的監(jiān)管方式，在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)進(jìn)行談判并簽約，以此實(shí)施監(jiān)管。而在監(jiān)管體制逐漸成熟后，監(jiān)管方式可以適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行改變，比如激勵(lì)方式和協(xié)商方式，這兩種方式靈活度較高，更容易進(jìn)行監(jiān)管。激勵(lì)監(jiān)管的含義是：通過引入競爭機(jī)制或獎(jiǎng)懲機(jī)制，促使企業(yè)提高生產(chǎn)效率。協(xié)商監(jiān)管的含義是：監(jiān)管主體與客體之間就如何實(shí)施監(jiān)管，通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議。在此監(jiān)管模式中，監(jiān)管客體不再是被動(dòng)接受監(jiān)管，而是積極主動(dòng)的參與決策，建立監(jiān)管制度。

（四）構(gòu)建完善的監(jiān)督體系和監(jiān)管影響評估制度

構(gòu)建健全完善的監(jiān)督體系，主要包括法律、行政、中介組織以及社會(huì)大眾四項(xiàng)內(nèi)容，充分發(fā)揮出社會(huì)大眾參與公共治理的作用。構(gòu)建有效的監(jiān)管影響評估制度，即通過分析成本與效益之間的關(guān)系，對政府監(jiān)管的影響做出科學(xué)的評估。具體流程如下：第一，擬定出將要實(shí)施監(jiān)管的具體項(xiàng)目，并詳細(xì)描述其將要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)。第二，制定出不同的監(jiān)管方案，并分析估計(jì)其成本和效益。第三，做出科學(xué)正確的決策。實(shí)踐證明，這種分析方法非常有用，能夠促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)行決策之前，預(yù)先進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查和研究，大大的降低了決策的盲目性。

四、結(jié)語

總而言之，市政公用事業(yè)的市場化改革是完善市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，從而更快的實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)。市場化改革能夠全面提高市政公用事業(yè)活力以及運(yùn)行效率，因此，市場化改革是大勢所趨。市政公用事業(yè)市場化的改革，不但關(guān)系產(chǎn)權(quán)的變革，還會(huì)使生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生變化。陳腐的管理理念必須實(shí)時(shí)更新，管理模式以及管理體制也要與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行調(diào)整。在對市政公用事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的過程中，政府掌握好適度原則，不可越位，更不可缺位，必須根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的具體要求，結(jié)合中國具體國情，正確的定位，做好對市政公用事業(yè)的監(jiān)管。

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作者簡介：楊欣（1995-），女（土家族），重慶人，本科在讀，研究方向：公共事業(yè)管理。