“超級央行”與中國金融監(jiān)管

譚保羅

金融領(lǐng)域需要的改革，一點都不是對“山頭”的重組?！俺壯胄小钡牟聹y只代表了市場對人民幣未來“大有作為”和中國金融系統(tǒng)必須保持穩(wěn)定的期待，但它未必適合中國的監(jiān)管實情。

2015年中的股災(zāi)之后，關(guān)于加強中央層面金融監(jiān)管機構(gòu)間信息共享和職能協(xié)調(diào)的呼聲不絕于耳。有觀點認為，股災(zāi)爆發(fā)的原因之一是幾大監(jiān)管機構(gòu)未形成監(jiān)管“合力”，而是任由海量資金在不同金融板塊間自由流動，最終導(dǎo)致杠桿崩潰。

2015年11月，國家主席習(xí)近平就《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》起草的有關(guān)情況，向中共十八屆五中全會作說明中提到，“加快建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，堅守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。”

在以上“說明”中，“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”四個字最受關(guān)注，一些觀點解讀認為，“一行三會”等監(jiān)管機構(gòu)有進行機構(gòu)調(diào)整的可能。但截至目前，這種解讀并未得到權(quán)威的確認，而僅是業(yè)界猜測。

從上世紀(jì)90年代到本世紀(jì)最初幾年，中國金融監(jiān)管體系經(jīng)過了一系列“大拆小式”機構(gòu)改革，原來“大央行”職能被“三會”（銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會）等機構(gòu)不斷“分食”。這種分業(yè)監(jiān)管模式既通過“部委競爭”推動了金融市場主體的大發(fā)展，也通過專業(yè)化監(jiān)管防止了系統(tǒng)性風(fēng)險爆發(fā)。

但隨著中國經(jīng)濟貨幣化程度日益加深，以及各個金融子板塊不斷融合的加速，特別是市場主體混業(yè)經(jīng)營的實際性存在，“各管一塊”的分業(yè)監(jiān)管模式，是否還適合中國的國情？考慮到股災(zāi)的教訓(xùn)和人民幣國際化的征途，中國是否需要一個統(tǒng)領(lǐng)其他監(jiān)管機構(gòu)的“超級央行”？這是各方正在思考的問題。

恢復(fù)與縮權(quán)

某種程度上說，中國改革開放以后的金融改革史，就是中國人民銀行的“職能恢復(fù)史”和“權(quán)力縮小史”。

改革開放以前，新中國并沒有建立起市場化的、現(xiàn)代意義上的金融體系。金融的本質(zhì)是信用，而市場化的、現(xiàn)代意義的金融體系，其首要特征就是民間信用成為貨幣交易的首要基礎(chǔ)。而建國之初，為加強中央管理的需要，國家甚至一度取消民間商業(yè)信用，取而代之的是政府信用來保證國內(nèi)的各種貨幣交易。

在組織形式上，最極端表現(xiàn)就是將原有的幾大商業(yè)銀行并入中央銀行或財政部。其后，隨著計劃經(jīng)濟不斷強化，中央銀行自己也索性并入財政部，最后實現(xiàn)了財政、金融“不分家”。1969年，人民銀行與財政部合署辦公。

而改革開放后，金融體系改革的第一步也正是財政、金融“要分家”。1978年，人民銀行與財政部正式分開辦公。1979年開始，四大行先后從人民銀行和財政部體系內(nèi)恢復(fù)、獨立或新設(shè)。

尤其值得一提的是，1984年，工商銀行從人民銀行分立出來，專門經(jīng)營原來由人民銀行承擔(dān)的儲蓄和工商信貸等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。至此，人民銀行剝離了本不該屬于它的商業(yè)銀行職能，而是專注于監(jiān)管，成為了名副其實的中央銀行，完成了人民銀行的“職能恢復(fù)史”。

接下來，則是人民銀行的“權(quán)力縮小史”。在中國證券市場發(fā)展的初期，人民銀行一直承擔(dān)著監(jiān)管職能，這個狀況直到1992年國務(wù)院決定成立中國證監(jiān)會為止。

1990年代末，因為亞洲金融危機的影響，中國加快了分業(yè)監(jiān)管的改革步伐。分業(yè)監(jiān)管的目的是讓監(jiān)管有明確分工，更加專業(yè)化，從而嚴(yán)防各個金融板塊的風(fēng)險。1998年，中國保監(jiān)會成立，人民銀行將保險公司的監(jiān)管權(quán)移交給保監(jiān)會。

2003年，中國銀監(jiān)會成立，人民銀行把對銀行業(yè)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管移交銀監(jiān)會，而自己保留貨幣政策制定、信用建設(shè)、反洗錢等監(jiān)管職能。銀監(jiān)會的成立，使得中國“一行三會”的金融監(jiān)管框架初步形成，人民銀行從“大央行”縮減成了“小央行”。

但另一方面，“大央行”的“印記”卻一直留在中國金融體系特別是資本市場之中，這在人才領(lǐng)域最為典型。一個值得注意的現(xiàn)象是，中國資本市場的“大佬”或機構(gòu)高層，相當(dāng)多的人士都曾在人民銀行總行、分支機構(gòu)任職或就讀于人民銀行研究生部。

積極來看，這個現(xiàn)象說明了人民銀行系統(tǒng)為中國的金融事業(yè)培育了大量的人才，功在千秋。但換個角度看，“人行系”金融精英大量進入資本市場，也一定程度影響著這個市場的利益格局以及人脈關(guān)系。尤其在法制不完善的情況下，更應(yīng)辯證地看待這個問題。

實際上，曾有一些觀點指出，在曾經(jīng)的“大一統(tǒng)式”的“超級央行”監(jiān)管下，由于央行系統(tǒng)的權(quán)力過大，所有金融領(lǐng)域都管，那么一些管理者可能出于個人逐利需要，下海成為市場玩家，這將使得“裁判”和“運動員”的界限變得模糊。

因此也有人認為，央行不斷將職能剝離，“一行”之外新設(shè)“三會”等監(jiān)管機構(gòu)，既是出于監(jiān)管專業(yè)化需要，也是出于讓監(jiān)管機構(gòu)互相制約，讓金融市場的利益更加多元化、市場運行更加透明化的需要。

協(xié)調(diào)問題

金融機構(gòu)分業(yè)監(jiān)管，特別是監(jiān)管機構(gòu)的“競爭”也是一把“雙刃劍”。

在市場主體的高速發(fā)展期，一個獨立的監(jiān)管部門的確能夠起到很好的主體監(jiān)管和風(fēng)險防范作用。比如，近年來，中國的保險公司如雨后春筍般成立，保險公司的資金來源中既有富人的“投資錢”，更有普通百姓的“養(yǎng)命錢”，那么審計專家項俊波擔(dān)任保監(jiān)會主席、從嚴(yán)監(jiān)管是最好不過的選擇。

同樣，中國大銀行由于強大的吸存能力，它們并不存在真正意義的風(fēng)險。但這些年陸續(xù)成立的城商行、農(nóng)商行和信用社則是問題所在，它們資本金單薄，吸存能力堪憂，更無法排除地方權(quán)勢階層對其存款的覬覦。那么，就必須要一個強大的、隸屬于中央政府的銀監(jiān)會專門對這些小型機構(gòu)進行“微觀”業(yè)務(wù)督導(dǎo)。

但是，中國金融體系經(jīng)過多年發(fā)展，早已過了機構(gòu)數(shù)量的迅速膨脹期，而是進入了經(jīng)濟貨幣化、資產(chǎn)證券化的加速期，資金跨金融板塊流動逐利成為了常態(tài)。在這種形勢下，分業(yè)監(jiān)管的弱點開始暴露。

舉個例子，在中國資本市場近期的一些收購案中，民營財團收購上市公司的資金已橫跨多個領(lǐng)域，而不是局限于一種金融機構(gòu)，比如來自于保險和銀行。一方面，民營財團控制的保險公司可以直接拿保險資金投資。另一方面，該財團還從銀行資管計劃拿到了資金。

這個投資涉及了三個監(jiān)管部門，分別是保監(jiān)會、銀監(jiān)會和證監(jiān)會。民營財團的資金操作中，每一環(huán)都有存在問題的風(fēng)險，而且各個環(huán)節(jié)之間也相互聯(lián)系、相互影響。因此，三家監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)就顯得極為重要。資金是否可以在股市 “全身而退”，還是個未知數(shù)。那么，唯有幾大監(jiān)管機構(gòu)信息共享、高效協(xié)調(diào)才能進行預(yù)警式監(jiān)管，而防患于未然。

此外，監(jiān)管機構(gòu)也是“利益主體”，因此不可否認，每一個監(jiān)管機構(gòu)都有著做大自己地盤、做活所管轄市場的意圖。那么，在這種情況下，更應(yīng)該考慮機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，將金融市場的穩(wěn)定和投資者利益作為最高價值，而不是“部門利益”或者“分割市場”的利益作為出發(fā)點。

在2015年的股災(zāi)之后，不少觀點都將部門協(xié)調(diào)不力看做了股災(zāi)爆發(fā)的原因之一。股災(zāi)的直接原因是杠桿的崩潰，換言之，是資金突然抽走—因為杠桿，所以是加倍抽逃。那么，對資金來源、流向的監(jiān)管則變得很重要。

支撐起股災(zāi)前“牛市”的杠桿資金主要是三部分，分別是銀行和信托公司的資管計劃、券商配資以及一些不規(guī)范小型民間金融機構(gòu)和網(wǎng)貸機構(gòu)的資金。換言之，這里至少涉及了兩個部門，銀行和信托公司歸銀監(jiān)會管，券商歸證監(jiān)會管，而第三類中，不少機構(gòu)都屬于“沒人管”。

因此，倘若對資金的監(jiān)管無法做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)、信息無法共享和匯總，那么監(jiān)管部門便很難做到提前預(yù)警。而且，一旦某個部門的監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)“短板”，那么各路資金的“踩踏式”逃離便不可避免。因此，股災(zāi)之后，“大央行”統(tǒng)領(lǐng)各部門進行監(jiān)管的呼聲重新出現(xiàn)。

回到根本

“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管框架建立之后便從未動搖，但推動四大機構(gòu)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的努力也一直沒有停止過。

歷史上，金融監(jiān)管機構(gòu)間最成功的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”工作發(fā)生在1993年至1995年。這段時間，朱镕基曾以政治局常委、國務(wù)院副總理的身份兼任中國人民銀行行長。此時只有“一行一會”，即證監(jiān)會成立，而保監(jiān)會和銀監(jiān)會尚未成立。

由朱镕基兼任央行行長，央行對整體金融工作的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”顯然是最有成效的。彼時，中國的財政金融體系進行了一場堪稱“革命”的改革，即改變了財政向銀行透支的現(xiàn)狀，也可以說是將“財政”和“銀行”正式進行分離，讓中國真正建立起自己的現(xiàn)代商業(yè)銀行體系有了可能。

在朱镕基擔(dān)任央行行長期間，即1995年3月的八屆全國人大審議通過了《中國人民銀行法》，它是建國以來管理和規(guī)范金融業(yè)的第一部大法。朱镕基卸任行長后，人民銀行牽頭的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”工作依然在繼續(xù)。2003年，修訂后的《中國人民銀行法》中明確要求“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制”。2007年，第三次全國金融工作會議更將完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制作為專題進行了研究。

隨著金融危機的爆發(fā)，“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”更顯必要。2008年以來，國務(wù)院建立了一行三會金融工作“旬會制度”。此外，2012年的第四次全國金融工作會議以及“十二五”規(guī)劃綱要同樣再次明確了“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制”。

2013年，“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”有了更大進展。國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于同意建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》，同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，人民銀行行長擔(dān)任聯(lián)席會議召集人，成員單位包括銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局。

另外，2013年，中國人民銀行行長周小川也當(dāng)選為了全國政協(xié)副主席，從“正部級”晉級“副國級”。對比“三會”的負責(zé)人，其行政級別更高。此前，人民銀行在機構(gòu)設(shè)置上，政治地位也高于“三會”。人民銀行屬于國務(wù)院組成部門，而“三會”只是國務(wù)院直屬事業(yè)單位。

周小川行政級別晉級，其擔(dān)任央行行長超過10年，且過了省部級正常退休年齡，加上國務(wù)院的“部際聯(lián)席會議制度”批復(fù)，“大央行”的猜測愈發(fā)流行。一種說法是，央行可能將像最高法、最高檢察院那樣成為獨立于國務(wù)院的副國級機關(guān)，統(tǒng)領(lǐng)三會。

顯然，這種說法只是猜測。國務(wù)院在當(dāng)時的批復(fù)中明確提到，“聯(lián)席會議不刻制印章，不正式行文”。同時，批復(fù)中還明確表示，“不改變現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，不替代、不削弱有關(guān)部門現(xiàn)行職責(zé)分工，不替代國務(wù)院決策，重大事項按程序報國務(wù)院”。

此后，“大央行”的猜測經(jīng)股災(zāi)發(fā)酵，再次成為業(yè)界熱點。進入2016年以來，中國所面臨的國際金融形勢風(fēng)云突變，人民幣國際化和匯率波動問題日益占據(jù)國家金融領(lǐng)域重要日程，因此“大央行”再受關(guān)注。

某種程度上講，“超級央行”的猜測只代表了市場對人民幣未來“大有作為”和中國金融系統(tǒng)必須保持穩(wěn)定的期待，但它未必適合中國的監(jiān)管實情。實際上，股災(zāi)爆發(fā)的深層原因并非分業(yè)監(jiān)管本身的弊端所致，而是某些部門的監(jiān)管本身，并沒有跟上這個金融板塊利益主體的膨脹。

金融領(lǐng)域需要的改革，一點都不是對“山頭”的重組，而是要用“鐵腕”來規(guī)制利益集團的無限擴張以及其對市場施加的不正常影響，讓這個市場真正實現(xiàn)市場化—不論是股市，銀行還是信托、保險，都應(yīng)如此。