鐵路投融資體制改革及融資模式創(chuàng)新工作

郭良

摘 要：文章分析了鐵路投融資體制中存在的投融資模式落后，投資主體單一，觀念、政策滯后，鐵路企業(yè)直接融資、再融資能力有限，投資壁壘過高，管理體制呆板使得非公資本難以進(jìn)入等問題。針對這些問題，總結(jié)并闡述了如何實施鐵路投融資體制改革和融資模式。

關(guān)鍵詞：鐵路投融資 存在問題 模式創(chuàng)新 措施

中圖分類號：F505

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）08-285-02

鐵路屬于我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，在我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的過程中，發(fā)揮著重要作用。鐵路進(jìn)行建設(shè)和運營需要投入大量的資金，但在運營模式上又具有較強(qiáng)的社會屬性，導(dǎo)致其在長期發(fā)展過程中不能進(jìn)行投入，并實現(xiàn)產(chǎn)出的均衡。這種情況下，需要對相應(yīng)的體制進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

一、鐵路投融資體制存在的問題

（一）投融資模式落后，投資主體單一

我國鐵路建設(shè)投資主要依靠國家建設(shè)資金以及財政預(yù)算內(nèi)的專項資金。鐵路局作為鐵路總公司出資代表人，對鐵路總公司進(jìn)行管理的過程中，一般是利用統(tǒng)一調(diào)度或者安全監(jiān)管等模式進(jìn)行。鐵路規(guī)劃建設(shè)過程中，由于對資金的需求，需要非公資本投入，但是非公資本的投入將會打破鐵道系統(tǒng)當(dāng)下的運作模式。因此，需要對鐵路投資體制進(jìn)行改革，投資模式需要轉(zhuǎn)變。

（二）觀念、政策滯后，鐵路企業(yè)直接融資、再融資能力有限

部分鐵路運輸合資企業(yè)雖然在法人治理結(jié)構(gòu)上相對完善，但是鐵路企業(yè)的產(chǎn)權(quán)一般是國家高度控股，這種情況有可能導(dǎo)致所有者缺位，或者存在著監(jiān)管不力的現(xiàn)象。日常運行過程中，鐵路由鐵路總公司統(tǒng)一調(diào)度，運輸所帶來的收入一般是鐵路總公司統(tǒng)一清算，鐵路收入清單很難看清，這些因素的存在均是導(dǎo)致鐵路運輸企業(yè)改革困難的原因，從而使融資困難。

（三）投資壁壘過高，管理體制呆板使得非公資本難以進(jìn)入

鐵路屬于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動脈，同時也是關(guān)乎國家安全以及領(lǐng)土完整的戰(zhàn)略性行業(yè)。當(dāng)今世界各國對鐵路均有相應(yīng)的管制措施。在我國，對鐵路系統(tǒng)進(jìn)行管制的過程中，其制度過于嚴(yán)格，這也是造成我國鐵路投資改革緩慢的原因。伴隨著我國在投資和融資方面政策的改革，特別是改革開放以后，一些民營企業(yè)逐漸發(fā)展壯大，這些企業(yè)具備著雄厚的經(jīng)濟(jì)實力，其有能力參與國際和國內(nèi)的一些大項目的投資。當(dāng)下，我國鐵路投資主體單一的局面還沒有得到根本解決。

（四）地域差距較大，鐵路投融資改革不宜“一刀切”

一些人口密集的城市，鐵路網(wǎng)十分發(fā)達(dá)，并且有能力實施市場化改造；處于經(jīng)濟(jì)起步階段的地區(qū)，需要逐漸的向著市場化方向推進(jìn)；一些人煙稀少的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還沒有改革的條件，這些地區(qū)的鐵路建設(shè)應(yīng)維持現(xiàn)狀。

（五）融資觀念不新，市場融資渠道單一，金融供給體系不完善

當(dāng)今我國相關(guān)政府認(rèn)為，“應(yīng)當(dāng)全部由政府無償提供的公益性設(shè)施”因為鐵路領(lǐng)域受到國家的監(jiān)管，除了我國財政撥款等，還需要對鐵路系統(tǒng)金融供給產(chǎn)品進(jìn)行開發(fā)。相關(guān)政策鼓勵民營外資等非國有經(jīng)濟(jì)單位進(jìn)行鐵路建設(shè)，因為這種導(dǎo)向?qū)儆诩冋咝再|(zhì)的，缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)向，操作起來相對困難。

二、推進(jìn)鐵路投融資體制創(chuàng)新的措施

（一）構(gòu)建投資主體多元化格局

1.政府投資應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。當(dāng)下，將鐵路總公司作為主導(dǎo)的負(fù)債融資模式并不能作為市場行為或者企業(yè)行為，但在運行過程中，還本付息需要鐵路運輸企業(yè)承擔(dān)，導(dǎo)致政府和企業(yè)之間存在著界限不清的情況。對國外的一些經(jīng)驗進(jìn)行分析，鐵路發(fā)展和改革復(fù)蘇階段，不能缺乏政府的扶持以及公共財政的相關(guān)投入。以德國改革為例，被列入計劃的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般是政府為其提供相應(yīng)的無息撥款。因此，要想使我國鐵路得到快速發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在擴(kuò)大民營經(jīng)濟(jì)投資的基礎(chǔ)上，將政府投入作為主體，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。這主要是因為：（1）當(dāng)下，我國還沒有形成民間資本向鐵路進(jìn)行大規(guī)模投資的趨勢，如果讓民營企業(yè)向鐵路進(jìn)行大規(guī)模投資還面臨著一定的阻力。（2）鐵路屬于國家的動脈，對于公益性鐵路項目，需要政府主導(dǎo)投資，一些相對較好的項目也需要政府做出相應(yīng)的投資，從而使國家對社會資本的帶動以及引導(dǎo)作用得到充分發(fā)揮。（3）鐵路獨有的性質(zhì)和體制等，需要國家主導(dǎo)投資，在此基礎(chǔ)上吸引社會資本參與發(fā)展。

從以上內(nèi)容得出，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)重視法律以及制度層面的保障制度，國家應(yīng)當(dāng)對鐵路的改革和發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的改革。同時，我國鐵路總公司出臺相關(guān)法律和法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)在稅務(wù)上保持平等，還要保障在市場準(zhǔn)入上相對平等，從而使鐵路投資市場向著相對規(guī)范化和有序化的方向發(fā)展。

對于將在建設(shè)的鐵路項目或者已經(jīng)投入運營的鐵路，在投資上應(yīng)當(dāng)結(jié)合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對其進(jìn)行劃分，將其分為公益性和經(jīng)營性兩種類別，通常情況下，政府利用的是財政投入的方式，從而對債務(wù)問題進(jìn)行解決，或者為運輸提供相應(yīng)的補(bǔ)貼，使中央政府以及地方政府的主導(dǎo)作用得到充分發(fā)揮。

2.積極鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路。當(dāng)下，鐵路融資一般是銀行貸款或者發(fā)行債券的方式，在融資渠道上相對單一，這就導(dǎo)致鐵路建設(shè)需求難得到滿足。要保障鐵路建設(shè)資金充足，就要對當(dāng)下的融資模式進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)行市場渠道的開發(fā)，鼓勵社會資金的投入。此外，國家發(fā)改委對地方政府和城際鐵路開發(fā)模式高度重視，并鼓勵民營企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)投資，倡導(dǎo)企業(yè)參與到控股城際鐵路建設(shè)當(dāng)中。部分地方政府認(rèn)為，國家對地方政府搭建鐵路建設(shè)投融資平臺，是吸引民營企業(yè)投資的重要措施。對民營企業(yè)向鐵路建設(shè)進(jìn)行投資，需要實施以下措施：

（1）遵循平等準(zhǔn)入和公平待遇原則，從而營造出相對平等的市場，明確企業(yè)投資過程中不允許的部分，同時保障投資過程中放寬部分。還需要完善關(guān)于鐵道民間融資的實施意見和配套措施，并針對運輸資源分配以及收入的清算等方面，建設(shè)相關(guān)規(guī)章制度，同時為投資建立相應(yīng)的通道和平臺，以方便各個企業(yè)對鐵路建設(shè)的投資。此外，還需要對鐵路運營投融資分配方式進(jìn)行科學(xué)完善，對投資過程中所面臨的風(fēng)險進(jìn)行控制，針對重大事項建立相應(yīng)的責(zé)任制度。在鐵路運營過程中，對建設(shè)項目進(jìn)行科學(xué)審查，并做出有力監(jiān)督，從而保護(hù)投資者的利益。對鐵路價格運行機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步完善，并且完善特殊運價政策。提高運行成本核算的透明度，將成本作為依據(jù)，結(jié)合行業(yè)的特點，進(jìn)行運價的設(shè)置。

（2）對民間資本進(jìn)行鼓勵，需要設(shè)立相應(yīng)的鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，或者發(fā)行股票債券等，并且與土地和物業(yè)等進(jìn)行聯(lián)合。通過這樣的方式對民間企業(yè)進(jìn)行吸引。其中的產(chǎn)業(yè)投資基金屬于一種按照相關(guān)規(guī)定和投資方向進(jìn)行投資的利益共享，并且對風(fēng)險共同承擔(dān)，具體的操作方式是，為投資者提供基金，委托專業(yè)人員對基金進(jìn)行管理。為鐵路產(chǎn)業(yè)設(shè)立相應(yīng)的基金，可以將各方投資進(jìn)行匯聚，從而形成一種大規(guī)模權(quán)益性投資資金。

（二）明確鐵路建設(shè)的投資主體

對鐵路投融資進(jìn)行改革，不能僅僅依靠政府投入和政府擔(dān)保，應(yīng)當(dāng)將這一局面逐漸向著政府引導(dǎo)，不同經(jīng)濟(jì)成分和境內(nèi)外企業(yè)法人多元化投資形式，對支撐鐵路跨越式發(fā)展資金來源進(jìn)行大力開發(fā)。這首先要對政企所擔(dān)任的全責(zé)做出明確，保障企業(yè)投資的主體地位，而政府在鐵路中的地位應(yīng)當(dāng)是為新建的普遍服務(wù)提供相應(yīng)的補(bǔ)償，對公益鐵路項目加大投資力度。與此同時，政府可以采用注入資本金以及貸款貼息等方式對社會資本作出大力吸引，使其積極參與到鐵路項目建設(shè)中去，從而使鐵路投融資向著多元化方向發(fā)展，形成多種類型的投融資渠道。

站在具體的角度進(jìn)行分析，可以將鐵路融資分成兩個重要組成部分，然后對投資的主體區(qū)分開來。第一種是將國家利益作為主要目的，建設(shè)國家政治、經(jīng)濟(jì)以及國防服務(wù)所需要的鐵路，這一類型的鐵路主要體現(xiàn)在社會效益上，并不是將盈利作為主要目的，例如國土開發(fā)鐵路、國際通道鐵路等等，對于這類型的鐵路主要由政府鐵路公司進(jìn)行投資，其中包括青藏鐵路等。另外一種是主要將鐵路運輸企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益為主的，這種類型的鐵路主要是以盈利為準(zhǔn)，但也兼有一定的社會公益，在運行過程中將鐵路公司作為主體，例如蘇黃模式等。

（三）規(guī)范市場化運營

以某鐵路為例，其從成立開始就建立了相應(yīng)的項目法人責(zé)任制，并且組建了合資鐵路公司，還確立了公司制鐵路投融資形式。但是在運行過程中，只是在形式上組建公司制企業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要在企業(yè)內(nèi)部建立相應(yīng)的公司制治理結(jié)構(gòu)，從而使股東之間形成有效的制衡關(guān)系，形成科學(xué)合理股權(quán)結(jié)構(gòu)。形成良好的控股結(jié)構(gòu)，可以改變政府在鐵路投融資的主導(dǎo)地位，對于公司實施重大決策均起著至關(guān)重要的作用，并且為今后公司的規(guī)范化運作奠定了堅實的基礎(chǔ)。采用這種方式，進(jìn)一步使我國鐵路投融資改革的方向得到明確。在運行過程中，將政府單一投融資的局面進(jìn)行改變。需要注意的是，堅持政企分開，使政府在經(jīng)濟(jì)上的管理職能做出改變。

結(jié)束語

總之，進(jìn)行鐵路投融資制度改革和創(chuàng)新過程中，保障政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，發(fā)展多元化融資渠道，主要措施為構(gòu)建投資主體多元化格局，深化鐵路經(jīng)營管理體制機(jī)制創(chuàng)新，通過這樣的方式，為鐵路建設(shè)和運營提供充足的資金，并且使鐵路的建設(shè)和運營得到保障。

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（作者單位：龍巖市鐵路建設(shè)開發(fā)有限公司 福建龍巖 364000）

（責(zé)編：玉山）