事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題與改進(jìn)措施

劉赫男　翁偉

摘 要：文章從建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)遵循的基本原則為出發(fā)點(diǎn)，指出事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，提出改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 內(nèi)部控制 原則

中圖分類號(hào)：F234 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）08-128-02

一、遵循原則

內(nèi)部控制在我國最早應(yīng)用于企業(yè)，事業(yè)單位起步較晚。繼2012年財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)，簡稱《單位內(nèi)控規(guī)范》）發(fā)布實(shí)施，2016年初財(cái)政部又下發(fā)了“關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)”的指導(dǎo)意見，且各省相繼推出內(nèi)部控制應(yīng)用指引（試行）。

內(nèi)部控制是保障事業(yè)單位權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是事業(yè)單位目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長效保障機(jī)制。（1）全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位權(quán)利運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，全面建立、有效實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍。應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部控制的思想、制衡機(jī)制和控制措施落實(shí)到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)全過程控制，且對(duì)單位所有相關(guān)人員包括對(duì)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)全員控制。（2）重要性原則。在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)；要對(duì)本單位的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)采取更為嚴(yán)格的控制措施；要對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)采取更為嚴(yán)格的控制措施。（3）制衡性原則。應(yīng)當(dāng)將單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)范圍和性質(zhì)、管理架構(gòu)、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)等嵌入內(nèi)部控制的各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)，確保不同部門、崗位之間權(quán)責(zé)分明，相互制約、監(jiān)督，同時(shí)兼顧運(yùn)行效率。（4）適應(yīng)性原則。建立符合國家法規(guī)和與本單位性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)水平相適應(yīng)的內(nèi)控原則，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與所處內(nèi)外環(huán)境相適應(yīng)，根據(jù)新的變化和要求及時(shí)完善制度、改進(jìn)措施和調(diào)整程序。

二、存在問題

事業(yè)單位是國家以社會(huì)公益為目的設(shè)立的社會(huì)服務(wù)組織，是國家政策的直接貫徹者和執(zhí)行者，承擔(dān)著行政機(jī)關(guān)和公共服務(wù)等多項(xiàng)職能，事業(yè)單位運(yùn)行的如何直接影響著國有資金、資產(chǎn)、資源利用和使用效益。當(dāng)前事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)還相對(duì)滯后，內(nèi)部控制存在著許多問題，如權(quán)力濫用、程序不執(zhí)行、授權(quán)審批不明確、長期一崗的權(quán)力運(yùn)行等現(xiàn)象。

（一）單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不足

任何現(xiàn)實(shí)的組織都存在于一定的控制環(huán)境中，它是一種氛圍，能夠反映組織內(nèi)部人員特別是管理層對(duì)內(nèi)部控制的態(tài)度，是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。目前，許多事業(yè)單位負(fù)責(zé)人重效益，輕管理，缺乏對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)和了解，內(nèi)部控制指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)工作意義不足。對(duì)國家頒發(fā)的法律、法規(guī)置若罔聞，你發(fā)你的，我做我的，認(rèn)為有各部門制度和流程即是內(nèi)部控制，制度形同虛設(shè)。直到國家審計(jì)、上級(jí)主管部門檢查到本單位，才知曉內(nèi)部控制的重要性，主觀上內(nèi)部控制建設(shè)不到位。一些差額單位負(fù)責(zé)人沒有建立明確、合理的內(nèi)控支出標(biāo)準(zhǔn)及審批程序，“三公”經(jīng)費(fèi)控制不嚴(yán)，以收定支，國有資金使用浪費(fèi)現(xiàn)象頗多。一些有總會(huì)計(jì)師監(jiān)管的事業(yè)單位，總會(huì)計(jì)師名義上協(xié)管負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)際無權(quán)參與單位的決策和業(yè)務(wù)管理活動(dòng)，更談不上發(fā)揮財(cái)務(wù)內(nèi)控監(jiān)督作用。

（二）內(nèi)部控制管理體系的可行性有待完善

行之有效的制度規(guī)范是內(nèi)部控制的核心，應(yīng)涵蓋組織、分工、標(biāo)準(zhǔn)、守則等，但很多事業(yè)單位沒有制訂可行的控制規(guī)范，即使有也不完整，或是照搬照抄企業(yè)的內(nèi)部控制制度。目前，很多事業(yè)單位沒有將內(nèi)部控制有效實(shí)施情況納入單位內(nèi)部相關(guān)部門及人員的考核評(píng)價(jià)體系。首先，缺乏基本的內(nèi)部控制制度體系，如：分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗等，內(nèi)部控制流于形式；其次，流程控制體系不完善、授權(quán)審批金額界限不明，有些單位控制流程過于簡單，缺乏事前、事中控制，局限事后稽核程序和環(huán)節(jié)，現(xiàn)實(shí)中越權(quán)審批、過度授權(quán)、一支筆的情況比比皆是；再者，財(cái)務(wù)控制體系不完善，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作管理薄弱，財(cái)務(wù)人員缺乏，一人多崗，一崗多責(zé)的現(xiàn)象普遍存在，嚴(yán)重違反不相容崗位分離的原則，存在隱患漏洞。

（三）國有資金、資產(chǎn)內(nèi)部控制管理弱化

毋庸置疑，無論是全額還是差額的事業(yè)單位的資金都屬國有資金，對(duì)國有資金的分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓等關(guān)鍵點(diǎn)和領(lǐng)域管理問題導(dǎo)向不明，缺乏內(nèi)部控制的針對(duì)性和有效性。一是現(xiàn)行的事業(yè)單位部門預(yù)算彈性大，沒有真正在單位內(nèi)部按部門、項(xiàng)目細(xì)化預(yù)算，只是財(cái)務(wù)部門依據(jù)上年預(yù)算的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)部門的部分規(guī)劃上報(bào)預(yù)算任務(wù)，事后不斷調(diào)整預(yù)算，沒有落實(shí)各部門的責(zé)任預(yù)算約束，主觀意識(shí)較強(qiáng)。二是收支核算管理粗線條，有些單位以收定支、多收多支，變相套取、違規(guī)轉(zhuǎn)借國有資金，多用下屬單位的名義處理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，違反收支兩條線的規(guī)定；費(fèi)用支出控制不嚴(yán)，人情控制，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和科研經(jīng)費(fèi)擠占挪用現(xiàn)象較普遍。三是資產(chǎn)管理混亂，國有資產(chǎn)損失浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。一些差額的事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度執(zhí)行不到位，實(shí)物資產(chǎn)管理中，多以財(cái)務(wù)賬目為基準(zhǔn)進(jìn)行賬目核對(duì)，重?cái)?shù)字，輕實(shí)質(zhì)，存在賬賬、賬實(shí)、賬卡不符現(xiàn)象，更有甚者使用部門沒有資產(chǎn)卡，資產(chǎn)的清查、盤點(diǎn)、處置無內(nèi)部控制。

（四）內(nèi)部控制和監(jiān)督機(jī)制治理缺位

內(nèi)部控制本身就是一種監(jiān)督機(jī)制，但監(jiān)督的執(zhí)行力需要具有監(jiān)督職能的內(nèi)部和外部力量相互促進(jìn)，形成監(jiān)管合力，優(yōu)化監(jiān)督效果。內(nèi)部審計(jì)是事業(yè)單位執(zhí)行內(nèi)部控制制度中的主要環(huán)節(jié)，它既是內(nèi)部控制工作的一部分，也是檢驗(yàn)內(nèi)部控制制度執(zhí)行有效性的重要保障，內(nèi)部審計(jì)的職能不僅是要發(fā)現(xiàn)問題，而且要針對(duì)問題提出整改措施。現(xiàn)實(shí)中一些事業(yè)單位雖然設(shè)立了內(nèi)審部門，配備了專職人員，但由于本單位的內(nèi)部控制制度不健全、不完善，單憑內(nèi)審部門一己之力難以充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的服務(wù)、確認(rèn)職能和實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用。從新一輪國家、省級(jí)巡視工作反映出的問題多與內(nèi)部控制相關(guān)聯(lián)，多數(shù)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主體責(zé)任不明確，履行不到位，內(nèi)控制度失控現(xiàn)象嚴(yán)重。反映出事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行長期無外部監(jiān)管，即使有監(jiān)管也是蜻蜓點(diǎn)水，不疼不癢。

三、改進(jìn)措施

《事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，為全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。事業(yè)單位要落實(shí)內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)采取以下措施：

（一）單位負(fù)責(zé)人應(yīng)高度重視，營造良好內(nèi)控環(huán)境

內(nèi)部控制是組織內(nèi)全員參與、分工協(xié)作的動(dòng)態(tài)過程，事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范能否順利推行和實(shí)施，關(guān)鍵在于單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的重視程度和履行主體責(zé)任的意識(shí)、執(zhí)行國家法律、法規(guī)是否擲地有聲，切實(shí)擔(dān)負(fù)起履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任和政策、決策的布置落實(shí)。增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任主體意識(shí)，把制約內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化內(nèi)部控制，作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要工作，帶頭率先垂范。按照《單位內(nèi)控規(guī)范》并結(jié)合各省出臺(tái)的內(nèi)控指引，成立內(nèi)部控制分工明確、制衡有序的層級(jí)，要求單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)總責(zé)的是單位負(fù)責(zé)人加強(qiáng)對(duì)員工進(jìn)行國家內(nèi)控指導(dǎo)意見的宣傳和學(xué)習(xí)，使內(nèi)控意見深入人心，充分意識(shí)到執(zhí)行《單位內(nèi)控規(guī)范》的必要性和緊迫性，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）建立健全內(nèi)控管理體系，科學(xué)運(yùn)用內(nèi)控機(jī)制

事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身的特點(diǎn)建立健全內(nèi)控管理體系。一是在單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，全面梳理業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析風(fēng)險(xiǎn)隱患，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。二是運(yùn)用內(nèi)部控制基本方法和原則，確定單位和業(yè)務(wù)層面管理內(nèi)容，使不相容崗位相互分離、界定內(nèi)部授權(quán)審批等多項(xiàng)控制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系全面、有效實(shí)施。三是已經(jīng)建立并實(shí)施內(nèi)部控制的單位，應(yīng)當(dāng)按照指導(dǎo)意見和《單位內(nèi)控規(guī)范》要求，對(duì)本單位內(nèi)部控制制度的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)、對(duì)照檢查，并針對(duì)存在的問題進(jìn)行整改落實(shí)，提高執(zhí)行力，完善監(jiān)督措施。

（三）堅(jiān)持全面預(yù)算管理導(dǎo)向，完善財(cái)務(wù)內(nèi)部控制

事業(yè)單位針對(duì)內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，細(xì)化權(quán)力運(yùn)行流程，合理配置權(quán)責(zé)。首先，強(qiáng)化預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)，合理設(shè)置預(yù)算業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)或崗位，明確職責(zé)權(quán)限、授權(quán)審批程序，建立部門間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制和制度。其次，嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加，強(qiáng)化有預(yù)算才能有支出，對(duì)部門支出預(yù)算細(xì)化分解到具體支出項(xiàng)目和部門，使部門預(yù)算與責(zé)任預(yù)算有機(jī)結(jié)合，嚴(yán)格責(zé)任預(yù)算的考評(píng)機(jī)制。再次，建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)議，研究改進(jìn)措施，提升預(yù)算有效性。最后，完善財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)控制度，對(duì)收支、貨幣等高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)必須經(jīng)過嚴(yán)格的稽核程序，不斷優(yōu)化和改進(jìn)財(cái)務(wù)核算流程。

（四）健全內(nèi)部聯(lián)合監(jiān)評(píng)機(jī)制，堅(jiān)持內(nèi)外共同治理

監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)，是內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的重要保障，監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)由內(nèi)部審計(jì)部門或內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組履行各自職能。一是單位應(yīng)當(dāng)建立健全日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)制度，檢查內(nèi)部控制實(shí)施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，使內(nèi)部監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)與干部考核、追責(zé)問責(zé)相結(jié)合，強(qiáng)化執(zhí)行自我監(jiān)督和約束的自覺性。二是內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度，對(duì)業(yè)務(wù)層面的預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目及合同管理初期應(yīng)適當(dāng)增加檢查頻率，穩(wěn)定后，每年至少應(yīng)當(dāng)開展一次全面性監(jiān)督檢查，發(fā)生重大調(diào)整或變化時(shí)，要據(jù)具體情況對(duì)內(nèi)部控制開展各項(xiàng)專項(xiàng)監(jiān)督檢查。三是充分發(fā)揮政府審計(jì)、財(cái)政部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、上級(jí)主管部門和市場第三方的各自作用，共同推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)和有效實(shí)施。運(yùn)用透明的市場競爭和激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)第三方參與單位內(nèi)部控制建設(shè)和發(fā)揮外部監(jiān)督作用，形成單位內(nèi)部控制建設(shè)的合力，內(nèi)部與外部共同治理。

總之，在財(cái)政統(tǒng)籌規(guī)劃、指導(dǎo)下，充分利用信息化手段，采用綜合管理模式，落實(shí)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，為促進(jìn)公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平的提高，提供有力支撐。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：佳木斯大學(xué)附屬第一醫(yī)院 黑龍江佳木斯 154003）

[作者簡介：劉赫男（1970—）女，黑龍江佳木斯人，本科，研究員級(jí)高級(jí)會(huì)計(jì)師，高級(jí)審計(jì)師，研究方向：醫(yī)院財(cái)務(wù)與審計(jì)管理。]

（責(zé)編：玉山）