中國戶籍制度改革的困境及對策探析

霍亞楠　謝明榮

[摘 要]我國的戶籍制度形成計劃經(jīng)濟體制時期，在中國現(xiàn)代化進程中，具有維持治安，提供戶口信息，防止城市化過快發(fā)展等功能，但是，也存在著戶籍改革缺乏合力、登記管理手段落后和立法滯后等弊端。新一輪的戶籍制度改革對策要從統(tǒng)一思想、遵循改革基本原則、推動戶籍管理規(guī)范化和信息化和完善立法等方面著手。

[關(guān)鍵詞]戶籍制度；改革；困境；對策

[中圖分類號]D631.42 [文獻標(biāo)識碼]A

戶籍制度不僅是政府管理其管轄區(qū)內(nèi)人與戶之間的關(guān)系的必要手段，還是政府制定各種公共政策的參考依據(jù)。我國沿用至今的戶籍制度是在新中國成立之后，是伴隨著我國經(jīng)濟發(fā)展不斷建立與健全的。但是隨著我國經(jīng)濟市場化水平不斷提高，我國戶籍制度在經(jīng)濟，政治和社會等方面產(chǎn)生了許多困境。

1 中國戶籍制度的形成和演變

我國戶籍制度的起源于夏商時期，建國前我國不存在嚴(yán)格的戶籍管理制度，公民的遷移基本是自由的。

1951年7月，為了維護社會治安，掌握人口數(shù)量狀況，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國成立以來最早的一部戶籍法規(guī)，使城市戶口登記在全國內(nèi)的基本統(tǒng)一得以實現(xiàn)。

1958年1月9日，全國人大常務(wù)委員會通過并頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，這標(biāo)志著我國戶籍管理法制化的開端，是全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標(biāo)志，也是新中國戶籍制度史上重要的里程碑，并且一直沿用至今。

1977 年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出要控制市鎮(zhèn)人口增長，使其與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展水平相適應(yīng)，]從此提出了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題，并在此后制定了若干項政策，標(biāo)志著中國進入了嚴(yán)格控制戶籍時期。

1978年，我國進入了改革開放的新時期，國家也開始逐步調(diào)整放松對人口遷移的控制，并著手改革戶籍制度。2014年，國務(wù)院提出《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中最大的亮點就是確立城市與農(nóng)村相統(tǒng)一的居民戶籍登記制度。這意味著以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史，今后每一位中國公民的戶口均統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。

2 我國戶籍制度改革的現(xiàn)實困境

我國的戶籍制度曾在提供戶口信息，維持社會安定，防止城市化過快發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟與社會的快速轉(zhuǎn)型，這一制度與社會系統(tǒng)的運行極不不協(xié)調(diào)，逐漸成為建設(shè)社會主義和諧社會的一大障礙。因此，推進新一輪的戶籍制度改革也成為了一種必然舉措，但是，在戶籍制度改革還面臨以下困境：

2.1 對人口流動趨勢的認(rèn)識問題

隨著我國城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的人口流動已成為一種主要趨勢。但是這種流動趨勢主要是指農(nóng)村人口向城市的單向流動。改革開放以來，政府相關(guān)部門不斷地對戶籍政策作出相關(guān)調(diào)整，與戶籍相關(guān)的各項配套政策也隨之完善起來。這一定程度上導(dǎo)致了我國公民對于戶籍制度的價值取向上產(chǎn)生了一定的變化。例如：在經(jīng)濟十分發(fā)達的一些地區(qū)，比如，北京，上海，這些地區(qū)中有些人們在郊區(qū)的生活質(zhì)量與城市的人們相比較而言沒有較大差異，于是這些農(nóng)民想去城市生活的欲望并不是十分強烈。與之相反的是，現(xiàn)在城市生活與就業(yè)壓力不斷增大、交通越來越擁擠，城市環(huán)境越來越差，想去郊區(qū)生活的城市居民反而越來越多。所以，現(xiàn)在的人口流動也可能不只是過去的那種單向流動模式。因此，改革者在進行改革時也要考慮到人口遷移雙向流動的可能性。

2.2 戶籍改革缺乏合力且登記管理手段落后

戶籍制度改革缺乏合力。戶籍制度改革牽涉城鄉(xiāng)居民多方面利益，與多個政府職能部門相關(guān)。當(dāng)前的戶籍制度改革主要由公安部門推進，在公安部門采取改革措施的同時，其他相關(guān)職能部門卻沒有同步進行配套改革，不僅造成各項政策之間的不銜接，而且使得戶籍制度改革流于形式，無法收到實質(zhì)性的成效，廣大人民難以實際享受到戶籍制度改革的好處。

戶籍登記及管理手段落后。由于我國實行控制城鎮(zhèn)人口增長的政策等原因，不按規(guī)定申報和登記戶口的情況也越來越嚴(yán)重，有的地區(qū)擅自凍結(jié)戶口，有的地方不準(zhǔn)超生嬰兒申報出生，登記戶口，特別是農(nóng)村地區(qū)，不報，漏報戶口的現(xiàn)象十分嚴(yán)重；居民更改基本信息的管理不夠嚴(yán)格，流動人口登記和管理也不夠規(guī)范。

2.3 立法滯后

現(xiàn)行的《中華人民共和國戶口登記條例》是1958年實施的，《條例》曾在健全戶口登記，保障公民相關(guān)利益等方面發(fā)揮了積極作用。但是首先，這一條例限制公民的自由遷徙，這實際上限制了勞動力資源的合理流動，造成公民之間身份地位的不平等；其次，滯后的戶籍法規(guī)與不斷變化的實際相脫節(jié)，給居民在實際的工作與生活中造成諸多障礙，致使戶籍管理出現(xiàn)一定程度的失控；最后，隨著我國社會法制化程度的不斷提高，與戶籍工作相關(guān)聯(lián)的法律，例如《婚姻法》，《繼承法》，《出入境管理法》等相繼都進行了調(diào)整和改革，這就使《條例》在有關(guān)方面與這些法律發(fā)生矛盾或沖突，國家的立法部門需要盡快地對其進行修訂或重新立法。

2.4 與戶籍制度相配套的社會政策難以與其相一致

我國戶籍制度是社會分配體制的基礎(chǔ)，人們在享受醫(yī)療，教育，社會保障等資源項目上都與自身的戶籍性質(zhì)相掛鉤，使得戶口承擔(dān)了除基本職能以外的許多社會職能。所以，戶籍是社會資源分配不平等的重要原因之一，對其進行改革也變得更加艱難。相關(guān)部門要考慮到各方面因素，才能做出有關(guān)的改革措施，在時間上和實際操作中，戶籍改革與配套社會政策改革的進程不可能完全一致，一旦兩者出現(xiàn)矛盾或者不協(xié)調(diào)的地方，戶籍制度的改革措施就難以落到實處。我國有一些城市如：鄭州，首先試點改革戶籍制度，放寬了戶口遷移的條件，農(nóng)村居民逐漸遷移到城市，這就對城市公共資源如：交通，醫(yī)療，教育等造成一定的沖擊，城市承載力容納不了新涌入的人口，導(dǎo)致改革不得不戛然而止。

3 中國戶籍制度改革的對策分析

我國新一輪戶籍制度改革已拉開了序幕，其改革的總體方向是從強制性政府社會性管制制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閼艨诘怯浿贫?。要想實現(xiàn)這一長期目標(biāo)，必須先做好充分的準(zhǔn)備工作，同時對改革中可能出現(xiàn)的問題及時制定科學(xué)可行的對策，加快改革步伐。

3.1 統(tǒng)一思想

改革主體部門要樹立統(tǒng)一的指導(dǎo)思想：改革必須適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，有利于縮小城鄉(xiāng)差別和加快城市化進程，有利于合理調(diào)配勞動力資源，促進人口有序合理流動，有利于保障公民的合法權(quán)益。改革要以我國國情為出發(fā)點，吸收發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，改革既要加大力度，又要避免不必要的社會震蕩。與此同時，還要加大力度宣傳戶籍制度改革的政策以及其重要意義，讓居民認(rèn)識到戶籍制度改革是一項關(guān)系人民切身利益的重大改革，使其在思想上與改革保持一致性，調(diào)動他們的主動性與積極性，參與到改革過程中來。

3.2 遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，因地制宜，循序漸進的基本原則

我國幅員遼闊，地理環(huán)境差異大，經(jīng)濟政治發(fā)展不平衡，所以改革不能采取一刀切的辦法。國家層面可以先從全局出發(fā)，綜合考慮各方面因素，制定戶籍管理制度改革的總方案和總原則，通過制定相應(yīng)的法規(guī)，進行管理和指導(dǎo)?？梢允谟韪骷壍胤秸欢ǖ淖灾鳈?quán)，他們可以根據(jù)國家法規(guī)和政策，從本地區(qū)經(jīng)濟，社會，人口等綜合狀況出發(fā)，在認(rèn)真調(diào)查研究基礎(chǔ)上制定相應(yīng)計劃和實施方案，分地區(qū)、分步驟，先試點后逐步推進改革。改革條件比較充分的城市，可以根據(jù)自身情況加快改革步伐，條件還不成熟的城市，還要做好充分的準(zhǔn)備工作，為以后的改革步驟的實施打下基礎(chǔ)。鑒于戶籍制度改革內(nèi)容多，難度大，牽涉面廣，政策性強，改革中的每一個步驟都要積極穩(wěn)妥地推進。

3.3 推動戶籍管理規(guī)范化和信息化

加強管理機構(gòu)。全國要自上而下地設(shè)立和健全戶籍專職管理機構(gòu)，要提高戶籍管理的專職工作人員的素質(zhì)，對其定期進行理論知識與實踐的培訓(xùn)，調(diào)動戶籍管理人員和機構(gòu)的工作積極性，提高工作效率，同時，針對現(xiàn)實存在的一人多戶、錯誤戶口登記等問題，必須以法律手段嚴(yán)懲腐敗行為，才能以儆效尤，從源頭上遏制買賣戶口的行為，同時還必須加強對權(quán)力的監(jiān)督；

完善管理手段，提高管理技術(shù)。建立健全戶籍網(wǎng)絡(luò)化管理，有計劃地配置先進的技術(shù)設(shè)備，建立和完善現(xiàn)代化全國人口基本信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，這不僅能為戶籍制度改革提供準(zhǔn)確依據(jù)，還可以提高人口戶籍管理的科學(xué)化水平，有利于推動戶籍管理的規(guī)范化，信息化，實現(xiàn)戶籍制度的動態(tài)管理。

3.4 完善戶籍立法工作

應(yīng)該以國家根本大法——憲法的形式明確規(guī)定和保障公民的基本遷徙自由。因為，遷徙自由權(quán)是現(xiàn)代公民的一項基本人權(quán)，所以，應(yīng)以憲法形式重新確立下來，任何制度和法律都不能違反憲法。

以《中華人民共和國戶籍法》為根本基礎(chǔ)，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，科學(xué)系統(tǒng)的戶籍法規(guī)體系。有立法權(quán)的地方人大可以先根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟，政治實際情況，在其管轄范圍內(nèi)內(nèi)展開立法調(diào)研工作，廣泛聽取人民群眾的意見，嘗試編制地方性的法規(guī)和條例，來解決緊急問題，并對實施情況加以總結(jié)，以加強立法經(jīng)驗的積累。

3.5 大力推進相關(guān)配套制度改革

戶籍制度是具有中國特色的一項中觀層次的社會管理制度，是具有經(jīng)濟和政治功能的社會管制工具，具有鮮明的中國特色。所以，它與我國其他的社會制度有著關(guān)聯(lián)性，戶籍制度改革不單單僅改革其本身，必須以相應(yīng)的配套制度改革為支撐。循序漸進地削弱與戶籍制度關(guān)聯(lián)甚微的附加功能，有計劃地、合理地、緩慢地逐步剝離附著在戶籍制度之上的利益機制，加強其人口登記功能，這既有利于實現(xiàn)社會公平，又有助于加強政府的日常管理。另外，有關(guān)部門在制定相關(guān)新政策時要遵循戶籍改革的總體方向，盡量不與戶籍制度相關(guān)聯(lián)，這才是真正意義上的改革。

綜上所述，戶籍制度改革必須既遵循我國國情和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、因地制宜，又統(tǒng)籌兼顧、有序穩(wěn)步推進。在中國這樣一個地域廣闊、情況復(fù)雜、發(fā)展不平衡的大國，要做到改革進程與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和資源環(huán)境承受能力相適應(yīng)、與人民群眾自主定居意愿相契合。我國戶籍制度改革是一個緩慢而有又艱難的過程，需要充分調(diào)動各職能部門的積極性，還要人民群眾的大力配合，這樣才有助于改革的穩(wěn)步推進，有利于社會主義和諧社會的建設(shè)。

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