項(xiàng)目業(yè)主視角下水庫移民信訪原因分析與對(duì)策

張燕萍

摘 要：移民是制約水電發(fā)展的關(guān)鍵因素，而水庫移民維穩(wěn)是一項(xiàng)長期、艱巨和復(fù)雜的工作，它不僅關(guān)系水電建設(shè)的成敗，更關(guān)系一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。本文從項(xiàng)目業(yè)主的視角，通過溪洛渡水電站十年來大量移民信訪情況匯總分析，歸納出水庫移民信訪的主要問題，分析產(chǎn)生信訪的原因，提出解決水庫移民穩(wěn)定信訪問題的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：移民；信訪；原因；對(duì)策

中圖分類號(hào)： D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）16-68-2

1 溪洛渡水電站庫區(qū)移民信訪維穩(wěn)的現(xiàn)狀

溪洛渡水電站建設(shè)征地淹沒影響（含安置區(qū)）涉及四川省涼山州和云南省昭通市、玉溪、普洱等4個(gè)市（州）12個(gè)縣（區(qū)），共搬遷安置移民6.2萬人。移民搬遷安置工作分三個(gè)階段，第一階段自2003年開始啟動(dòng)， 2004年4月完成了施工區(qū)移民8272人的搬遷，第二階段2007年6月至2007年9月完成了圍堰區(qū)移民1451人的搬遷，第三階段從2007年到2013年4月全面完成了庫區(qū)移民52871人的搬遷。

十年期間，由于國家的移民管理體制發(fā)生變化、云南四川兩省政策不斷調(diào)整、各類補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)隨物價(jià)上調(diào)、專業(yè)復(fù)建項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)提高、規(guī)模擴(kuò)大等因素，移民工作一直在時(shí)間緊、任務(wù)重，各種利欲驅(qū)動(dòng)、各方利益博弈、新舊矛盾交織，不斷解決問題，又不斷涌現(xiàn)新的矛盾中艱難前行。

溪洛渡水電站移民信訪工作伴隨著整個(gè)移民搬遷安置過程。截止目前有三個(gè)高峰期，第一個(gè)高峰期是2007～2008年，因永善外遷孟連移民返遷造成的一系列群訪事件。第二個(gè)高峰在2011年10月，永善啟動(dòng)木仰、農(nóng)場返遷移民安置點(diǎn)宅基地劃分，激起永善施工區(qū)自行安置移民的心理失衡，在建設(shè)施工營地大規(guī)模群訪。12月雷波施工區(qū)南田鄉(xiāng)金沙村擴(kuò)遷移民137人要求盡快明確安置方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不斷上訪；第三次高峰期始于2012年底至今大規(guī)模搬遷安置，一些涉及到移民利益的問題和矛盾凸顯，上訪的人數(shù)和頻率開始增加。特別是蓄水之后，移民對(duì)一些遺留問題和政策外的問題解決的訴求更加迫切，上訪的方式更加激烈，集體訪、越級(jí)訪更加頻繁。僅2014年上半年5個(gè)主要縣區(qū)移民來信來訪累計(jì)達(dá)375次1926人。

2 水庫移民信訪的主要訴求問題分類

水庫移民是指因水利水電樞紐工程建設(shè)產(chǎn)生的非自愿移民[1]。移民工作涉及面廣，存在不同地域、不同安置方式以及移民自身情況的個(gè)體差異，所以信訪訴求也是多種多樣。特別是集體訪和群體性阻工，往往是各種利益關(guān)系、各種問題交織引起。主要有四個(gè)方面：

2.1 涉及個(gè)人補(bǔ)償補(bǔ)助類訴求

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低也是庫區(qū)移民普遍反映的問題：

一是移民個(gè)人期望值與執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在差距，特別集中在房屋、果園、線外財(cái)產(chǎn)、索道索橋等項(xiàng)目的補(bǔ)償。

二是庫區(qū)交通條件差，材料運(yùn)輸距離遠(yuǎn)，人工成本高等因素拉高了建房成本，提高房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是移民反映最為強(qiáng)烈的訴求。

三是庫區(qū)個(gè)別縣為確保蓄水，及時(shí)完成移民自建房，實(shí)行了政府統(tǒng)規(guī)幫建，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高，建設(shè)單價(jià)遠(yuǎn)超移民自建房標(biāo)準(zhǔn)，需移民自行承擔(dān)超出補(bǔ)償部分的費(fèi)用，造成移民意見較大。

2.2 涉及集體財(cái)產(chǎn)分配類的訴求

根據(jù)《土地管理法》及《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，土地補(bǔ)償費(fèi)及生產(chǎn)安置費(fèi)以村民小組為單位首先用于本組移民的生產(chǎn)安置，在完成移民生產(chǎn)安置后的結(jié)余資金可交由該組集體討論，形成分配方案報(bào)經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)后使用。在這一過程中，涉及各村組的土地使用權(quán)爭議及土地轉(zhuǎn)包等糾紛較多，補(bǔ)償是“對(duì)地補(bǔ)”，分配又是”按人補(bǔ)”，土地?fù)碛辛枯^大而家庭人口少的移民戶普遍希望兌付自己所承包土地的兩補(bǔ)費(fèi)，而不愿將其統(tǒng)籌用于生產(chǎn)安置，所以在界定生產(chǎn)安置人口及分配土地結(jié)余“兩費(fèi)”時(shí)，矛盾突出。

2.3 涉及專業(yè)復(fù)建項(xiàng)目建設(shè)過程的訴求

一是安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施與功能不夠完善。由于工期緊庫區(qū)部分集鎮(zhèn)、安置點(diǎn)建設(shè)進(jìn)度滯后，移民雖然已經(jīng)建房并搬遷入住，但水、電、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施并不完善，造成移民用水、用電、排污等極大不便。

二是統(tǒng)建房房屋質(zhì)量問題。部分移民房屋建設(shè)采用統(tǒng)規(guī)幫建的方式，雖然是移民與幫建單位簽訂的合同，但幫建單位是由地方政府統(tǒng)一招標(biāo)確定，是變相的統(tǒng)建。由于施工單位偷工減料，加上群眾對(duì)房屋建設(shè)要求高，質(zhì)量糾紛問題經(jīng)常引發(fā)群體上訪。

三是地方隨意改變集鎮(zhèn)選址，擴(kuò)大規(guī)模，提高標(biāo)準(zhǔn)。政府希望通過移民安置“搭便車”，集鎮(zhèn)選址從滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)，不充分征求移民意見，有的甚至綁架民意，造成許多移民不得已放棄集鎮(zhèn)安置而改為自行安置，加大移民安置的難度，造成新的矛盾和糾紛。

四是庫區(qū)復(fù)建公路壓覆蓋問題。庫區(qū)復(fù)建公路在施工中由于設(shè)計(jì)深度不夠?qū)е略O(shè)計(jì)變更或者施工組織不到位，亂堆亂棄，存在對(duì)沿線土地和房屋造成壓覆、損毀的問題。由于壓覆蓋面積較大，缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定和賠償標(biāo)準(zhǔn)，老百姓對(duì)賠償要求較高，施工單位存在推卸責(zé)任的心態(tài)，所以造成整個(gè)庫區(qū)復(fù)建公路施工常常因老百姓阻工而停工。

2.4 涉及地方基層干部權(quán)力尋租的訴求

在實(shí)際土地征收過程中，政府先與移民（實(shí)際為移民代理人即村干部）就征地問題進(jìn)行談判，這個(gè)過程實(shí)際上是一種非市場化的交易[2]。移民與村干部掌握的信息不對(duì)稱，就滋長了權(quán)利尋租的空間。在具體操作的時(shí)候，表現(xiàn)為移民基層干部，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)干部，在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段將集體財(cái)產(chǎn)登記到個(gè)人名下，移民身份界定階段將不符合政策規(guī)定的家人及親人界定為移民，以及將他人戶口轉(zhuǎn)入庫區(qū)為其謀利等問題，這些徇私舞弊、弄虛作假的行為嚴(yán)重?fù)p害了移民切身利益，要求對(duì)此類問題進(jìn)行查處的訴求非常強(qiáng)烈。

3 水庫移民信訪的原因分析

任何事物或現(xiàn)象都是由一定的原因引起的，無因之果的現(xiàn)象是不可能存在的[3]。水庫移民信訪形成的原因主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

3.1 法律法規(guī)政策層面的問題

《憲法》、《土地法》對(duì)移民搬遷安置并沒有具體規(guī)定，而國務(wù)院471號(hào)令屬行政法規(guī)，內(nèi)容原則可操作性不強(qiáng)，大量移民的移民政策是國家能源局和省政府出臺(tái)，法律層次較低，法律、法規(guī)、政策和規(guī)范性文件構(gòu)成了復(fù)雜的法律體系，經(jīng)常發(fā)生相互沖突；移民搬遷政策先行，在溪洛渡水電站移民工作中，兩省在制定相關(guān)搬遷安置細(xì)則時(shí)，既沒有充分領(lǐng)會(huì)中央有關(guān)水電移民的政策，也沒有充分權(quán)衡、協(xié)調(diào)區(qū)域水電移民工作的關(guān)系，也使得某些條款“承上不適下”，導(dǎo)致執(zhí)行過程中的內(nèi)容規(guī)定與實(shí)際情況脫節(jié)，致使政策的科學(xué)性、合理性和權(quán)威性受到質(zhì)疑；國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，財(cái)產(chǎn)價(jià)值和重建成本變化大，政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，慢于市場變化[4]。例如溪洛渡水電站十年移民工作期間，也是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為迅速的十年，政策變化快，但移民體制注定，政策出臺(tái)需要法定程序，決策流程長，無法滿足實(shí)際移民工作的需要，特別是一些涉及移民個(gè)人利益的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，常常誤導(dǎo)移民，以為是長期大量上訪才導(dǎo)致政策的變更出臺(tái)。

3.2 移民安置規(guī)劃層面的問題

移民安置規(guī)劃是移民搬遷安置的重要支撐文件和依據(jù)，由于溪洛渡水電站是2005年核準(zhǔn)的，而471號(hào)令是2006年9月頒布，所以實(shí)施過程采取執(zhí)行新條例老程序，沒有安置規(guī)劃項(xiàng)目已經(jīng)開工建設(shè)，移民工程基本處于邊規(guī)劃邊設(shè)計(jì)邊實(shí)施的“三邊工程“狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)性；部分移民項(xiàng)目設(shè)計(jì)和地勘深度不夠，由于時(shí)間緊，任務(wù)重，沒有經(jīng)過充分的科學(xué)論證和征求移民意愿，實(shí)施過程中變更頻發(fā)，從而引發(fā)一系列穩(wěn)定問題。

3.3 實(shí)施管理層面的問題

移民工作的實(shí)施主體是縣級(jí)人民政府，實(shí)施過程中涉及農(nóng)業(yè)、國土、城建、交通等各部門，需要完善的指揮體系和管理體系。但由于移民人數(shù)占全縣人數(shù)不足1/10，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)移民工作沒有足夠的認(rèn)識(shí)，各部門各行其是，造成管理混亂，政令不暢通，導(dǎo)致移民工作實(shí)施工程中矛盾層出不窮；少數(shù)干部移民政策不熟悉，責(zé)任心不強(qiáng)，工作方法簡單粗暴，導(dǎo)致執(zhí)行政策過程出現(xiàn)偏差，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至曲解政策，誤導(dǎo)移民群眾，有的假公濟(jì)私，侵占移民利益，引起移民群眾的強(qiáng)烈不滿；基層組織軟弱無力，對(duì)移民通過正常途徑和合法渠道反映問題置若罔聞，從而反面激發(fā)了移民“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的越級(jí)上訪思維。

3.4 移民個(gè)人層面產(chǎn)生的問題

移民的社會(huì)情緒是產(chǎn)生移民信訪事件的社會(huì)心理因素。移民搬遷后存在的挫折心理（又稱相對(duì)剝奪感）是產(chǎn)生移民信訪的心理?xiàng)l件。[1]主要表現(xiàn)：

一是搬遷前后生產(chǎn)方式發(fā)生了變化，無法立即恢復(fù)生產(chǎn)，對(duì)預(yù)期收益產(chǎn)生擔(dān)憂，比如過去在永善是種植花椒、臍橙等，搬遷到峨山后改為種植西紅柿、黃瓜等蔬菜，從心理上抗拒搬遷。

二是對(duì)補(bǔ)償補(bǔ)助存在很高的期望，希望通過搬遷一次性致富，而現(xiàn)實(shí)與期望產(chǎn)生落差造成強(qiáng)烈心理失衡。另一方面對(duì)政策的不理解和片面理解也是導(dǎo)致移民上訪的又一誘因。由于受到文化水平和知識(shí)結(jié)構(gòu)的影響，移民對(duì)于政策的理解往往從字面上解讀，經(jīng)常斷章取義，極易聽信謠言和蠱惑，從而認(rèn)為政策不合理，期望通過上訪改變政策。再一方面，搬遷后社會(huì)關(guān)系重構(gòu)，移民生活無法盡快融入當(dāng)?shù)?，遇到生活困難，就會(huì)有很深的失落感和無助感，外遷移民上訪大多屬于這一類。

4 解決水庫移民穩(wěn)定信訪問題的對(duì)策和建議

4.1 移民政策法規(guī)體系的完善

在充分認(rèn)識(shí)我國所處的社會(huì)發(fā)展階段，認(rèn)真總結(jié)幾十年來水電移民工作的實(shí)踐，結(jié)合移民工作的規(guī)律，盡快建立健全全國統(tǒng)一的移民政策、法律法規(guī)和相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得水電移民工作全過程有法可依、有章可循，提高全社會(huì)對(duì)其重要性的認(rèn)識(shí)，從法律制度上為妥善處理移民問題提供保障。加強(qiáng)移民政策制定參與的廣泛性。移民安置政策（包括移民界定、安置方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等）的制定應(yīng)充分征求移民意見，并加強(qiáng)政策宣傳，保證移民的知情權(quán)，讓移民完全理解相關(guān)政策。加強(qiáng)政策的穩(wěn)定性和調(diào)整的及時(shí)性，這就要求政策出臺(tái)要有一定的預(yù)見性，盡量減少調(diào)整的頻次，加快調(diào)整的速度。過去一個(gè)政策的調(diào)整，從同意調(diào)整到實(shí)施基本要論證一年。

4.2 提高移民安置規(guī)劃的科學(xué)性

科學(xué)編制移民安置規(guī)劃是做好移民工作的核心。堅(jiān)持國家移民政策，以人為本，實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)，把移民利益放在首位，是科學(xué)編制移民安置規(guī)劃的關(guān)鍵。規(guī)劃設(shè)計(jì)的深度和質(zhì)量直接影響移民搬遷安置的順利實(shí)施和移民工作的效果，必須從三個(gè)方面做好工作：

一是認(rèn)真清查建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)，這是規(guī)劃設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，也是對(duì)移民進(jìn)行補(bǔ)償補(bǔ)助的基本依據(jù)，一定要做到“客觀公正、公開透明、全面準(zhǔn)確”。

二是科學(xué)制定移民安置規(guī)劃方案。在全面分析庫區(qū)、移民安置區(qū)基金社會(huì)情況和資源環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)，兼顧相關(guān)規(guī)劃，做到“因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活”，將促進(jìn)移民搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富為最終工作目標(biāo)。

三是廣泛征求移民群眾意見。讓移民參與規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，有效減少規(guī)劃設(shè)計(jì)脫離實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)，特別是涉及移民群眾切身利益的事項(xiàng)，必須做到公平、公正、公開，要建立移民申訴及反饋機(jī)制，對(duì)移民群眾提出異議的事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)檢查，不準(zhǔn)確的要及時(shí)修正，檢查無誤的要及時(shí)解釋。

4.3 提高基層移民管理工作的水平，創(chuàng)新社會(huì)管理方式

移民工作中很多問題的產(chǎn)生和復(fù)雜化主要是在操作層面，所以移民干部對(duì)政策的理解和解決移民訴求的方式方法非常重要。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組干部，對(duì)移民順利搬遷安置和構(gòu)建和諧庫區(qū)起到關(guān)鍵作用。

一是加強(qiáng)法制建設(shè)，在縣級(jí)移民部門設(shè)立專門的法律援助機(jī)構(gòu)，一方面可以宣傳解釋政策，幫助移民解決涉法問題，另一方面引導(dǎo)移民走法律程序來解決訴求，避免移民受不法分子蠱惑。

二是省市縣級(jí)移民部門定期組織各級(jí)移民干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民干部培訓(xùn)，除宣講相關(guān)政策法規(guī)，也可請(qǐng)有豐富一線工作經(jīng)驗(yàn)的移民干部，將移民訴求編成案例，進(jìn)行“現(xiàn)身說法”式授課，加強(qiáng)移民干部對(duì)問題的認(rèn)知、預(yù)判和解決能力。這樣工作中能做到政策理解透測、對(duì)移民訴求解答準(zhǔn)確、對(duì)問題處理恰當(dāng)，將矛盾和問題消化在基層，樹立政府的公信力。

三是創(chuàng)新社會(huì)管理。利用移民信息系統(tǒng)完善移民的檔案管理，在移民安置鄉(xiāng)鎮(zhèn)嘗試由綜治、司法、民政等部門成立矛盾糾紛排解小組開展大接訪，大排查，保障移民訴求渠道的暢通，營造良好發(fā)展環(huán)境和生產(chǎn)生活環(huán)境。

4.4 做好移民慈善事業(yè)和后期產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持，構(gòu)建和諧穩(wěn)定庫區(qū)

項(xiàng)目業(yè)主要積極履行社會(huì)責(zé)任，搭建共享水利發(fā)電的平臺(tái)，為促進(jìn)庫區(qū)和諧穩(wěn)定和移民安穩(wěn)致富作出更多貢獻(xiàn)。三峽集團(tuán)提出的“四個(gè)一”水電開發(fā)理念，（即建好一座電站，帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)，改善一片環(huán)境，致富一批移民）就是這一思想最好踐行實(shí)證。溪洛渡水電站建設(shè)期間和蓄水發(fā)電以后，項(xiàng)目業(yè)主創(chuàng)新移民工作模式，投入大量資金從事公益慈善事業(yè)，通過大病救助、貧困助學(xué)、民生保障、和諧庫區(qū)建設(shè)四大行動(dòng)，對(duì)移民思想上進(jìn)行安撫、生活上給予幫助，有效解決移民貧困戶的實(shí)際問題，加強(qiáng)社區(qū)村落的文化教育醫(yī)療事業(yè)改善，促進(jìn)移民與安置地居民的融合，為移民安居樂業(yè)奠定了良好基礎(chǔ)。下一步將嘗試搭建工程效益分享平臺(tái)，在電站收益中提取一定比例的資金，發(fā)展移民產(chǎn)業(yè)后期扶持項(xiàng)目，最終實(shí)現(xiàn)移民安穩(wěn)致富。這一系列暖心行動(dòng)，都對(duì)加強(qiáng)移民對(duì)政府和業(yè)主的信任，有效處理矛盾糾紛，化解群訪風(fēng)險(xiǎn)起到了積極作用。

參 考 文 獻(xiàn)

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