對降低城市生活垃圾處理費收繳成本的探索

潘炳燕

摘要：開征城市生活垃圾處理費在我國多數(shù)城市已實行多年，但采取哪種收繳方式才能最大限度降低成本、增加效益也是多數(shù)城市仍在探索的重要課題。筆者根據(jù)工作實踐，加之深入調(diào)研、思考，并參閱在這方面走在前面的廣東省中山市及專家學者的有關(guān)資料、論文，對降低成本的城市生活垃圾處理費收繳方式進行進一步探研。

關(guān)鍵詞：生活垃圾處理費；收繳方式；降低成本

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴大，泉州市的垃圾量急劇增長，到2014年，泉州市區(qū)垃圾日均產(chǎn)生量已達1000噸。雖然財政逐年加大投入，但資金缺口仍然很大。因此，如何采取既能降低成本，又能增加效益的城市生活垃圾處理費收繳方式成了有關(guān)職能部門的探索課題。

一、探討降低成本課題應(yīng)著重把握的幾個原則

（一）問題導向原則

1. 垃圾處理資金需求大，政府負擔重。到2016年泉州市區(qū)規(guī)劃的垃圾處理人員、設(shè)施都運行后，年需支付的垃圾處理費約2.7億元，資金需求大。如何降低運行成本，減輕財政負擔，成了當前最急需解決的問題。

2. 收費方式不科學、成本高，效益差。如采用傳統(tǒng)的上門收費方式，要派出一批人員到各家各戶催繳收取，會產(chǎn)生一系列問題：一是要付收繳人員工資，增加成本；二是經(jīng)常會遇到雖然上門收繳，但找不到人，雖找到人，但收不到錢的情況，無效勞動；三是上門收繳必須“動車動炮”，派車加油調(diào)司機，同樣存在成本高的問題，且增加市區(qū)道路擁堵，污染環(huán)境，社會效益差；四是人工操作會增加財務(wù)管理的難度，政治效益差。

3. “污染者負擔不合理，社會公平難體現(xiàn)。”垃圾產(chǎn)生者不付垃圾處理費或付費不合理，把應(yīng)負擔的責任推給政府，實際上是把污染責任轉(zhuǎn)嫁給政府，其后果是不利于提高市民，特別是垃圾產(chǎn)生者的環(huán)境衛(wèi)生意識，過度消費，從而造成垃圾量劇增，資源浪費和環(huán)境惡化。

（二）合法有效原則

把握合法、有效原則，就是不管是對國家機關(guān)、事業(yè)單位、個體經(jīng)營者，還是對社會團體、市區(qū)居民和暫住人口收繳垃圾處理費，都要嚴格按照國家和政府的有關(guān)政策規(guī)定，做到依法依規(guī)，收得有據(jù)，交得明白。不能為了降低成本而自行提高收費標準，只有根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定，收繳的垃圾處理費才是合法的，有效的。

（三）便民、易操作原則

無論采取哪種收費方式，既要在降低成本，增加效益上動腦筋，也要為群眾著想，在方便群眾上下功夫，做到兩者并重，不可偏廢。不能單純?yōu)榱私档统杀径捎米屓罕娫黾勇闊┖拓摀姆绞健?/p>

（四）全面收費原則

除了公益方面的消防、園林綠化、市政工程、環(huán)衛(wèi)設(shè)施生產(chǎn)用水規(guī)定免征外，其余的如國家機關(guān)、企事業(yè)單位、個體經(jīng)營者、社會團體、市區(qū)居民和暫住人口等，都應(yīng)依照有關(guān)政策規(guī)定，履行繳費義務(wù)。對于享受最低生活保障標準的居民，即采取定額補助的辦法予以補貼。這樣，既能確保降低成本目標的實現(xiàn)，又能體現(xiàn)社會公平，還能增強居民整體的衛(wèi)生意識，產(chǎn)生良好的社會效益。

（五）?？顚Ｓ迷瓌t

不管采取哪種先進科學的收繳方式，降低成本的幅度有多大，收繳的生活垃圾處理費，都應(yīng)全部用于垃圾收集、中轉(zhuǎn)運輸和消納處理，用于環(huán)衛(wèi)設(shè)施的完善和改造升級，用于改善環(huán)衛(wèi)工人的工作條件和生活待遇。

二、探索中的幾種生活垃圾處理費收費方式形成的成本和效益比較與選擇

調(diào)研的情況表明，泉州市是全國較早實行生活垃圾收費制度的城市之一，幾年中進行了積極的多方面的探索，集中生活垃圾收費方式的成本和效益具體比較如下。

（一）定額+上門收繳

這種方法簡明易行、方便群眾。但存在的問題也很明顯，一方面是收費沒有和排放量掛鉤，因此不具有鼓勵垃圾源頭減量的作用；另一方面由于沒有一定的約束機制，無法保證收繳率；再一方面，上門收費勞民傷財成本高，收繳的現(xiàn)金既要增加管理人手，又可能存在漏洞，此法不可取。

（二）定額+委托收繳

其主要形式為“捆綁式”收費，如在原單位水費上加上一個確定的數(shù)額作為垃圾處理費。相對于前一種收費方法，其收繳方式更簡便、易操作，不但節(jié)約了成本，而且由于搭建了強制性的收費平臺，使得收費過程更加簡化，收繳率大大提高。但是存在的兩個問題依然很明顯，其一是收費沒有跟垃圾排放量聯(lián)系起來，對排放者的行為仍然沒有約束作用，所以對實現(xiàn)垃圾源頭減量和資源化沒有幫助，只降低了成本，但社會效益難以體現(xiàn)；而且直接按水消費量等比例收繳垃圾處理費不合理。

（三）計量+上門收繳

由于收費額度與生活垃圾排放量直接相關(guān)，必然使得居民盡量減少垃圾排放量，增加垃圾的回收利用程度，因此能體現(xiàn)公平、合理和環(huán)境可持續(xù)性。實踐證明它具有明顯的垃圾減量效果。但是與定額收費相比，除其過程相對復雜、運行成本高以外，還會引發(fā)兩個問題：一是非法自行處理及隨意排放垃圾；二是當自行處理或隨意堆放量較大時，垃圾處理設(shè)施不能按設(shè)計能力正常運行，環(huán)境衛(wèi)生難保持。因此如不妥善處理，減量化效果亦會落空，費用也難以收取，此法也不太可取。

（四）計量+委托收繳

其主要形式“搭車式”收費，即先行統(tǒng)計、核定垃圾量，將其換算成垃圾費后并入水費（或電費等）收取。這種方法同樣具有明顯的垃圾減量效果，且收繳率高。但是在實踐過程中，由于逐月、逐戶的計量、計費過程太過繁瑣，導致其管理難度及成本相對偏高，此外可能引發(fā)相關(guān)的環(huán)境污染問題，此法依然不可取。

（五）超量+上門收繳

這種方式在我國工業(yè)排污收費領(lǐng)域廣泛使用，但在生活垃圾收費上使用較少。由于規(guī)定了一個閾值，超過了這個閾值就要追加收繳費用，嚴格意義上來說就是一種罰款性收費，因而強化了減量化作用。但由于超量的標準難以確定，同樣成本較高，且收繳比較困難，選擇此法無法達到降低成本，減輕財政負擔的目的。

（六）超量+委托收繳

從理論上分析，這是一種環(huán)境效益好，且成本較低，收繳率高的方法。但其統(tǒng)計過程復雜，目前條件下的可操作性不強，此種方法仍不是最佳選擇。

三、一種成本低效益高的方式——水消費系數(shù)法

（一）水消費系數(shù)法的定義與內(nèi)容

研究表明，不同垃圾產(chǎn)生源的生活垃圾產(chǎn)生量均與其水消費量成正比。

水消費系數(shù)法即通過調(diào)查研究與統(tǒng)計分析，找出不同垃圾產(chǎn)生源（即不同水消費群體）的垃圾排放量與其水消費量之間的折算系數(shù)。然后，利用供水收費平臺收繳垃圾處理費—只需將各組的折算系數(shù)輸入水費收繳程序中，即可按收費標準分類收繳垃圾處理費。

水消費系數(shù)法是在匯集綜合了上述各種方法后的一種改進方法。從收繳方式看，它實質(zhì)上是“捆綁式”收費與“搭車式”收費的集成和優(yōu)化。從計量方式看，水消費系數(shù)實際上也是按量計費，只是這個“量”由用水消費量來換算，而無需逐一統(tǒng)計垃圾產(chǎn)生量，因而過程簡單、規(guī)范。

（二）水消費系數(shù)的測定

泉州市借鑒廣東省中山市的做法，并結(jié)合自身的實際，將垃圾產(chǎn)生源分為居民、商業(yè)、工業(yè)、國家機關(guān)及社會團體和農(nóng)貿(mào)市場五類，組織人員對各類垃圾源進行抽樣調(diào)查，分別抽取8～10個收集點，并對各收集點的垃圾量和用水量進行為期十天的統(tǒng)計，得出十天的垃圾總量和用水總量，把垃圾總量乘以垃圾排出重量不均勻系數(shù)再除以用水總量，得出各類垃圾源的垃圾排放系數(shù)k水（kg/噸），即每消耗1噸水對應(yīng)所產(chǎn)生的垃圾量，垃圾排放系數(shù)乘以垃圾處理費收費標準f（元/噸），便得出各類垃圾產(chǎn)生源的水消費系數(shù)k（元/噸）。

k=k水×f ÷1000

根據(jù)CJJ27-2005標準，垃圾排出重量不均勻系數(shù)為1.1～1.5，農(nóng)貿(mào)市場因?qū)嵉販y算時間臨近春節(jié)，為農(nóng)貿(mào)市場垃圾排放量較大的時間段，垃圾排出重量不均勻系數(shù)取0.7，其余各類取1.5。

1. 商業(yè)類水消費系數(shù)的測定

商業(yè)類抽取東街南俊巷至鐘樓段94間店面和華僑大廈、泉州酒店兩家賓館酒店進行為期10天的實地測算，10天共實秤垃圾總量28609公斤，總耗水量13272.5噸，垃圾排出重量不均勻系數(shù)取1.5，則每噸水對應(yīng)垃圾排放量為28609×1.5÷13272.5≈3.24，商業(yè)類垃圾處理費征收標準為200元/噸，計算出商業(yè)類每噸水征收垃圾處理費標準為0.65元。

2. 工業(yè)類水消費系數(shù)的測定

工業(yè)類抽取宏帆藝品有限公司、屹盛工藝、麗佳藝品有限公司，泉州開立包袋有限公司、雙興工藝、泉州瑞億包袋有限公司、綿繡工藝廠，青年工藝廠，東海匹克鞋業(yè)等九家企業(yè)進行為期10天的實地測算，10天共排放垃圾量22098kg，耗水量4879.2噸，垃圾排出重量不均勻系數(shù)取1.5，則每噸水對應(yīng)垃圾排放量為22098×1.5÷4879.2≈6.8，工業(yè)類垃圾處理費征收標準為110元/噸，計算出工業(yè)類每噸水征收垃圾處理費標準為0.75元。

3. 國家機關(guān)、事業(yè)單位、部隊、社會團體類水消費系數(shù)的測定

機關(guān)事業(yè)單位類抽取市交通局、市晚報社、市教育局、市第一醫(yī)院、市中醫(yī)院、泉州師院新校區(qū)、省五建、第十中學、市園林局、師范附小等10家單位進行為期10天的實地測算，共排放垃圾59630公斤，耗水量28426噸，垃圾排出重量均勻系數(shù)取1.5，則每噸水對應(yīng)垃圾排放量為59630×1.5÷28426≈3.15，機關(guān)單位事業(yè)類的垃圾處理費征收標準為110元/噸，計算出機關(guān)單位事業(yè)類每噸水征收垃圾處理費標準為0.35元。

4. 農(nóng)貿(mào)市場類水消費系數(shù)的測定

農(nóng)貿(mào)市場類共抽取東街菜市場、南菜市場、新門菜市場和城東菜市場、浦西菜市場等五家菜市場進行為期10天的實地測算，但因前三家市場為雙重水源，測算取值城東和浦西市場共排放垃圾量為15146.7公斤，耗水量525噸，垃圾排出重量不均勻系數(shù)取0.7，則每噸水對應(yīng)垃圾排放量為15146.7×0.7÷525≈20.2，農(nóng)貿(mào)市場類垃圾處理費標準為110元/噸，計算出農(nóng)貿(mào)市場類每噸水征收垃圾處理費標準為2.22元。

（三）水消費系數(shù)法特點

水消費系數(shù)法收費機制穩(wěn)定、規(guī)范。九十年代泉州市自來水普及率達96%。供水收費系統(tǒng)經(jīng)多年建設(shè)已非常成熟。水消費系數(shù)法以供水收費系統(tǒng)為收費渠道，保證了收費的穩(wěn)定性和可靠性。

從技術(shù)角度杜絕了“拒交”、“漏交”問題，保證“排污者付費”原則的施行，體現(xiàn)了社會總體公平。

收費過程公開、公正。由于垃圾處理費并入水費系統(tǒng)收取，而自來水收費已經(jīng)由計算機系統(tǒng)實現(xiàn)自動化操作。這樣就避免了由于人為操作造成的不公正行為。

施行程序簡便。經(jīng)過前期的調(diào)研統(tǒng)計，只需將水消費系數(shù)報至供水部門，經(jīng)過簡單的技術(shù)處理即可解決生活垃圾收費問題。

具有可調(diào)控性。不同產(chǎn)生源的垃圾產(chǎn)生量與水消費量的換算關(guān)系隨著人們生活習慣、消費水平、環(huán)境意識等因素的變化而變化。故在生活垃圾收費的實施過程中應(yīng)適時調(diào)整折算系數(shù)，真實反映不同產(chǎn)生源的垃圾排放量，以求公正合理。

（四）水消費系數(shù)法的不足

水消費系數(shù)法的不足主要有兩點：一是非直接計量收費，無明顯促進垃圾源頭減量的作用；二是折算系數(shù)的確定以及收費對象的分類都會存在一定的誤差。

泉州市現(xiàn)正處于城市化進程加速與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，挖掘垃圾處理資金籌措渠道及確保資金到位是全面推行城市垃圾收費制度的根本目的，也是實現(xiàn)垃圾處理設(shè)施建設(shè)及正常運行的保證措施。水系數(shù)法正好順應(yīng)上述目標與要求，它操作簡單方便，收繳率高，收繳成本低，在較大程度上體現(xiàn)了社會公平的原則。此外，它有利于杜絕私下扔棄垃圾、鼓勵節(jié)約用水，因而具有良好的社會、環(huán)境與經(jīng)濟的綜合效益。

四、泉州模式實現(xiàn)降低成本，增加效益之愿景

泉州市區(qū)的生活垃圾處理費收繳模式，經(jīng)過反反復復的調(diào)研、摸索，在最大限度降低成本的指導思想引領(lǐng)下、推行了區(qū)別不同情況、采用不同方式的收費方式，這種通過反復比較篩選，靈活的收費方式，比原來的傳統(tǒng)的人工上門收繳方式，每年為財政減少支出1000多萬元，較好的實現(xiàn)了降低成本的目標，得到廣大市民的認同和擁護。

1. 垃圾處理費的收取辦法。泉州模式——根據(jù)不同情況，采取不同方式對市區(qū)生活垃圾處理費進行收繳。如居民采取以戶為單位計收。因為各個家庭的生活習慣不同，用水量也就不同，用水方式不同，用水量也就不同。針對這種情況，對居民戶采用“水消費系數(shù)法”產(chǎn)生不公平現(xiàn)象的概率就比較大。而對其他征繳對象如工業(yè)、商業(yè)、行政事業(yè)單位等，采用“水消費系數(shù)法”就相對合理一些。

（1）城市自來水供水區(qū)內(nèi)其用戶城市生活垃圾處理費，居民戶由自來水公司以戶為單位按標準代收，其余按“水消費系數(shù)法”依照自來水收費方式一并代收。

（2）自備水源。供水區(qū)外繳費對象垃圾處理費按其實際生活垃圾產(chǎn)生量計收，由收費單位組織征收或根據(jù)簡便、有效、易操作的原則，委托有關(guān)部門進行代征，收費標準按對應(yīng)類別對應(yīng)環(huán)節(jié)的收費標準計算。其中：所產(chǎn)生垃圾自運至垃圾中轉(zhuǎn)站再轉(zhuǎn)運處理的對象，由市環(huán)衛(wèi)處與繳費對象一年核定一次垃圾量，按量按中轉(zhuǎn)運輸及消納處置三個環(huán)節(jié)分季度收??；所產(chǎn)生垃圾自運或委托相應(yīng)資質(zhì)的單位運輸至垃圾處理場（廠）的，由市環(huán)衛(wèi)處按地磅計量實測數(shù)量按月收取消納處置環(huán)節(jié)費用。

（3）雙重水源的繳費對象按量計費，計費垃圾量的核定應(yīng)扣除已按“水消費系數(shù)法”計量征收的部分。

（4）漂染、單一性經(jīng)營的游泳館等特殊用水群體的垃圾處理費，按其實際生活垃圾產(chǎn)生量征收，垃圾產(chǎn)生量由產(chǎn)生單位申報，收費單位核定。

（5）暫住人口生活垃圾處理費由所在地居委會按標準代征。

2. 對享受最低生活保障標準的居民，采取定額補助的辦法，每月每戶補助5元，由分配給區(qū)級財政的垃圾處理費資金專戶列支，具體補助辦法由區(qū)財政局會同區(qū)民政局、街道辦事處確定。

消防、園林綠化、市政設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施生產(chǎn)用水予以免征。

3. 城市生活垃圾處理費征收工作由市市政公用事業(yè)管理局負責組織協(xié)調(diào)，以市環(huán)衛(wèi)處為征收主體，實行環(huán)衛(wèi)專業(yè)機構(gòu)自行收繳和委托自來水公司代扣繳相結(jié)合的收繳體系。委托自來水公司收費系統(tǒng)征收的，其征繳時間與每月自來水收費繳交時間同時進行，滯納金計算時間與用水收費滯納金計算時間同步，滯納金計收標準相同。

4. 代征手續(xù)費標準依據(jù)《泉州市人民政府關(guān)于進一步深化我市城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化工作有關(guān)問題的通知》精神，按代征垃圾處理費總額的8%計算。

五、結(jié)語

根據(jù)我國的國情，征收城市生活垃圾處理是一項長期的任務(wù)，而降低成本，增加效益又是完成這一任務(wù)的中心環(huán)節(jié)。因此，對這一課題的探索也是長期的。泉州市的嘗試也只是初步的。探索不停步，實踐無止境，只有把對這一課題的研究探討不斷推向深入，學習借鑒各個國家、各個地區(qū)的先進經(jīng)驗，結(jié)合本地實際大膽實踐、使征收方式更加科學、使之最大限度降低成本，增加效益。

（作者單位：泉州市環(huán)境衛(wèi)生管理處）