農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實施存在問題的思考

張國桐　陳欣

摘要：農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策已實施十多年，對我國的三農(nóng)工作發(fā)揮了很大作用，但是在實施過程中也存在一些問題，影響了政策功效的發(fā)揮。文章結(jié)合對沈陽市部分農(nóng)戶的調(diào)查情況，對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實施中所存在的問題進(jìn)行分析，以探求進(jìn)一步發(fā)揮這一政策巨大作用的對策思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼；對策建議

農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼，是指國家對農(nóng)民個人、農(nóng)場職工、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)組織，購置和更新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的農(nóng)機(jī)具給予的補(bǔ)貼，目的是促進(jìn)提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。這一政策自2004年實施已有十多年的時間，在沈陽市的實踐中也已顯現(xiàn)效應(yīng)，發(fā)揮了一定的作用。但是在實施的過程中也存在一些問題，影響了政策功效的發(fā)揮。對此，筆者擬結(jié)合對沈陽市部分農(nóng)戶的調(diào)查情況，對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實施中所存在的問題進(jìn)行分析，以探求進(jìn)一步發(fā)揮這一政策巨大作用的對策思路。

一、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實施中存在的主要問題

按照黨中央國務(wù)院的部署，國家財政部、農(nóng)業(yè)部于2004年共同啟動實施了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策。經(jīng)過多年的探索和實踐，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策在實施過程中積累了一些行之有效的操作辦法，取得了明顯成效。但隨著補(bǔ)貼資金規(guī)模、補(bǔ)貼政策實施范圍的不斷擴(kuò)大，在補(bǔ)貼政策具體實施過程中也出現(xiàn)了一些新情況和新問題，主要表現(xiàn)為如下幾個方面。

（一）資金補(bǔ)貼總量與實際需求存在差距

近年來，各級財政向農(nóng)機(jī)資金投入呈快速增加勢頭，但資金投入量與農(nóng)民的實際需求差距較大。沈陽市四個遠(yuǎn)郊縣（市），矛盾尤為突出。以新民、遼中為例，2012年年底有關(guān)部門曾對2013年的國補(bǔ)資金需求情況進(jìn)行調(diào)研，數(shù)據(jù)顯示，兩地2013年國補(bǔ)資金需求分別為7957萬元、6103萬元，省實際下達(dá)的國補(bǔ)資金分別為3200萬元、2250萬元，資金補(bǔ)貼總量與實際需求差距較大。同時，由于補(bǔ)貼資金不足，使得補(bǔ)貼名額有限，存在相當(dāng)一部分農(nóng)民購機(jī)補(bǔ)貼需求得不到滿足的現(xiàn)象，還有些地方根據(jù)補(bǔ)貼額度和優(yōu)先補(bǔ)貼條件審核確定補(bǔ)貼對象，客觀上為權(quán)利尋租留下一定空間，讓農(nóng)戶對補(bǔ)貼政策產(chǎn)生懷疑。2014年隨著遼寧省主要糧食作物生產(chǎn)所需農(nóng)機(jī)具實行普惠制后，這一矛盾才得到一定緩解。

（二）補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具價格相對偏高，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量存在問題

各級農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼實施方案都規(guī)定“嚴(yán)禁企業(yè)借擴(kuò)大農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼之機(jī)亂漲價，同一產(chǎn)品銷售給享受補(bǔ)貼的農(nóng)民的價格不得高于銷售給不享受補(bǔ)貼的農(nóng)民的價格”，實際上不少補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)售價都高于不補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)的價格，有的農(nóng)機(jī)產(chǎn)品價格甚至上漲了15%～18%，一定程度上擠壓了農(nóng)民享受補(bǔ)貼的空間。此外，農(nóng)民與經(jīng)銷商議價行為存在不對等，雖然在購機(jī)過程中，農(nóng)民可以向經(jīng)銷商或直接向生產(chǎn)企業(yè)詢問、洽談機(jī)具售價，但一旦經(jīng)銷商定價后，農(nóng)民議價空間很小。同時，部分農(nóng)機(jī)故障發(fā)生頻繁，工作適應(yīng)性較差，產(chǎn)生質(zhì)量問題有的是企業(yè)方面的原因，有的是流通環(huán)節(jié)的原因，但不管問題出在哪個環(huán)節(jié)，都嚴(yán)重影響農(nóng)民購機(jī)積極性，進(jìn)而影響政策實施效果。此外，部分農(nóng)機(jī)企業(yè)服務(wù)意識差，缺乏有效的跟蹤服務(wù)，尤其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵時節(jié)，機(jī)具零部件供應(yīng)不到位，機(jī)具損壞得不到及時修理，貽誤農(nóng)時。

（三）金融信貸對農(nóng)民購機(jī)支持力度不夠

近年來，農(nóng)村生活水平不斷提高，農(nóng)民收入也有了較大增加，但對于大中型農(nóng)機(jī)具，動輒十多萬或數(shù)十萬元的大型拖拉機(jī)、高速插秧機(jī)、玉米收獲機(jī)等來說，購買依然較為困難。農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼為農(nóng)民解決了部分困難，但僅靠政府財政投入還不夠。從目前補(bǔ)貼機(jī)制看，市場作用還沒有充分體現(xiàn)出來，特別是金融信貸支持作用還沒發(fā)揮出來，農(nóng)戶普遍反應(yīng)購買農(nóng)機(jī)銀行不給貸款，農(nóng)民只能在民間進(jìn)行高息借款，購機(jī)戶的利益空間被大幅擠占。

（四）縣級農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼工作經(jīng)費嚴(yán)重短缺

歷年國家、省級農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼工作指導(dǎo)意見（實施方案）都規(guī)定“各地財政部門要積極支持和參與補(bǔ)貼資金落實和監(jiān)督工作，增加資金投入，并保證必要的組織管理經(jīng)費”，但實際工作中，除市級管理經(jīng)費得到保障外，縣級財政完全不能做到“保證必要的組織管理經(jīng)費”。隨著補(bǔ)貼資金逐年增多，補(bǔ)貼范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，工作量大幅度提升，但苦于工作經(jīng)費短缺，造成大量宣傳、推廣、機(jī)具核實等工作難以開展。

（五）政策監(jiān)督管理存在問題

雖然市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）嚴(yán)格落實國務(wù)院“三個嚴(yán)禁”和農(nóng)業(yè)部“四個禁止”、“八個不得”及《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)的意見》要求，但近年來仍發(fā)生多起違紀(jì)違法案件，造成一定不良影響。在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼向購機(jī)農(nóng)民兌付過程中，各級政府?dāng)D占挪用中央財政農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金已逐漸形成常態(tài)，農(nóng)民無法按時得到惠農(nóng)資金，政策落實打了折扣，農(nóng)民購機(jī)熱情受到影響，政府公信力產(chǎn)生危機(jī)。

二、影響農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策落實的主要原因

（一）從政策本身來看，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策需要不斷完善

任何政策的形成，頒布與執(zhí)行都有一個不斷完善的過程，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策也不例外。從各地的實施情況來看，各地政府都在盡可能地結(jié)合本地實際來落實這一惠農(nóng)政策，相繼出臺了各地的“農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼工作實施方案”，并且每年都在不斷地進(jìn)行修改完善。從“補(bǔ)貼對象”到“補(bǔ)貼機(jī)具經(jīng)銷商”， 從“補(bǔ)貼機(jī)具”到“補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”， 從“補(bǔ)貼執(zhí)行時間”到具體的“補(bǔ)貼機(jī)具購置操作程序”等等各個方面。但在具體的執(zhí)行過程中仍然會遇到這樣或那樣的問題需要解決，仍然需要對這一政策進(jìn)行不斷的完善。同時，任何一項政策都不是孤立存在的，都是與其它政策相關(guān)聯(lián)而存在的，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策也是如此，它是國家整個惠農(nóng)政策的一個組成部分，也是國家大農(nóng)業(yè)政策，經(jīng)濟(jì)政策的一個部分，需要與其它政策相銜接，這樣才能發(fā)揮這一政策的最大功效。

（二）從政策實施主體政府來看，各級政府的工作質(zhì)量有待進(jìn)一步提高

各級政府是農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的制定與實施者，為民服務(wù)是各級政府和廣大公務(wù)員的工作宗旨，但在這一惠民利民的政策實施中仍然存在不和諧的音符。擠占挪用國補(bǔ)資金的現(xiàn)象時常出現(xiàn)，指定經(jīng)銷商壟斷提高補(bǔ)貼農(nóng)具價格的現(xiàn)象也數(shù)見不鮮，甚至有的地方出現(xiàn)了以這一惠民政策進(jìn)行權(quán)利尋租的現(xiàn)象。

（三）從政策落實客體農(nóng)戶來看，廣大農(nóng)戶對這一政策的認(rèn)知度不高，還存在一定的疑惑

通過對部分農(nóng)戶的調(diào)研，許多農(nóng)戶對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策的認(rèn)知程度不高。有四成左右的農(nóng)戶對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼現(xiàn)行政策表示“不了解”。有超過三成的農(nóng)戶對這一政策執(zhí)行的公平性、公開性和公正性表示“不滿意”或“很不滿意”。

三、改善農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策實施的對策建議

（一）進(jìn)一步加大政策宣傳力度

各級管理部門應(yīng)加大政策宣傳力度，通過電視、廣播、黑板報、宣講等多種宣傳渠道和形式，讓農(nóng)民了解政策。每年及時公布補(bǔ)貼資金、種類，簡化審批程序，公示補(bǔ)貼對象等，提高政策實施透明度和公平性。

（二）增加補(bǔ)貼資金額度，發(fā)揮金融信貸支農(nóng)作用

當(dāng)前農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策已對主要農(nóng)作物關(guān)鍵環(huán)節(jié)所需農(nóng)機(jī)具實施普惠制，從沈陽市的情況來看，農(nóng)作物主要為水稻、玉米，遼寧省其它各市情況與沈陽相類似，建議以全力推進(jìn)水稻、玉米生產(chǎn)全程機(jī)械化為目標(biāo)，保障水稻、玉米生產(chǎn)所需大馬力拖拉機(jī)、水稻插秧機(jī)、水稻收獲機(jī)、玉米收獲機(jī)具補(bǔ)貼資金供給，既保證主要糧食生產(chǎn)機(jī)械化水平，又化解農(nóng)民對補(bǔ)貼需求的矛盾。同時，加大農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼額度，擴(kuò)大普惠制機(jī)具補(bǔ)貼范圍，將畜牧、水產(chǎn)、林果、加工等機(jī)械逐步納入到普惠制目錄。建議政府相關(guān)部門協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)，實施購置大中型農(nóng)機(jī)具信貸政策，降低或免除貸款利息，可以利用一部分購機(jī)補(bǔ)貼資金進(jìn)行貼息貸款，更好地扶持農(nóng)機(jī)大戶和農(nóng)機(jī)服務(wù)組織發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械。

（三）對農(nóng)機(jī)具維修網(wǎng)點和機(jī)庫建設(shè)應(yīng)給予財政支持和補(bǔ)貼

目前，從沈陽市的情況來看，現(xiàn)有農(nóng)機(jī)維修網(wǎng)點1078個，其中一、二級網(wǎng)點僅占全部網(wǎng)點的4%，其余均為三級，大多數(shù)沒有資質(zhì)，維修設(shè)備簡陋，只能做一些簡單維護(hù)，且分布不均，絕大部分設(shè)立在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地，農(nóng)機(jī)具一旦出現(xiàn)大的故障，在本地不能及時維修，大的維修點大多在縣城，給農(nóng)機(jī)維修帶來諸多不便，形成農(nóng)民購機(jī)容易、維修難的局面。建議應(yīng)當(dāng)對農(nóng)機(jī)具維修網(wǎng)點給予財政支持，采取升級、改造、新建等措施，建成一批具有輻射效應(yīng)的農(nóng)機(jī)維修網(wǎng)點，進(jìn)一步完善農(nóng)機(jī)維修服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，解決農(nóng)機(jī)維修難的問題。另外，從調(diào)研情況看，各地有90%以上的農(nóng)業(yè)機(jī)械沒有建停放場、庫、棚，一年四季露天停放，直接影響農(nóng)機(jī)使用壽命，造成不必要經(jīng)濟(jì)損失。建議繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)機(jī)具庫房建設(shè)補(bǔ)貼政策，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)機(jī)戶自愿申請建設(shè)農(nóng)機(jī)庫，財政給予一定的定額補(bǔ)貼。

（四）明確農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼工作管理經(jīng)費

建議上級部門在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼實施方案中明確縣級農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼工作管理經(jīng)費渠道，可按年度農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金的1%～2%提取管理經(jīng)費，用于滿足在宣傳、推廣、服務(wù)、監(jiān)管等方面基本支出。

（五）完善監(jiān)管機(jī)制，接受社會監(jiān)督

認(rèn)真落實國家部委相關(guān)規(guī)定，積極推進(jìn)區(qū)縣農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，每半年組織一專項檢查，重點抽查補(bǔ)貼量較大區(qū)縣。實行“陽光操作”， 保證政策執(zhí)行的公開公平公正，在補(bǔ)貼對象確定上，不人為設(shè)置購機(jī)條件，嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)貼對象公示制度；嚴(yán)禁向購機(jī)農(nóng)民推薦農(nóng)機(jī)產(chǎn)品，保證農(nóng)民購機(jī)自主權(quán)。在管理上實行一機(jī)一檔，縣區(qū)農(nóng)機(jī)部門對補(bǔ)貼機(jī)具進(jìn)行核對、登記編號，建立健全農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼檔案管理。加強(qiáng)對補(bǔ)貼機(jī)具牌證管理，享受補(bǔ)貼政策的拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)全部到縣農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理所登記上牌照。此外，充分發(fā)揮各級農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼工作領(lǐng)導(dǎo)小組作用，加強(qiáng)惠農(nóng)政策落實監(jiān)管力度，對各類坑農(nóng)害農(nóng)違法違紀(jì)案件，一查到底，決不姑息，真正使得農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼這一實實在在的惠農(nóng)政策，深受農(nóng)戶滿意，百姓稱贊，發(fā)揮出其巨大的功效。

（作者單位：中共沈陽市委黨校公共管理教研部）