立法前評(píng)估機(jī)制研究

何盼盼

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015～2020年）》明確提出，“完善立法項(xiàng)目向社會(huì)公開(kāi)征集制度，通過(guò)開(kāi)展立法前評(píng)估等方式，健全立法項(xiàng)目論證制度”[1]，立法前評(píng)估作為提高立法質(zhì)量的重要手段在國(guó)家層面被進(jìn)一步提出和重視。與相對(duì)成熟的立法后評(píng)估機(jī)制相比，立法前評(píng)估工作剛剛起步，2011年山東省青島市人大率先進(jìn)行了立法前評(píng)估工作的探索，而后浙江省、遼寧省大連市才開(kāi)始開(kāi)展類似的工作，其中浙江省2014年印發(fā)的政府立法項(xiàng)目前評(píng)估規(guī)則的通知，是我國(guó)立法前評(píng)估工作規(guī)范化的開(kāi)始。目前立法前評(píng)估的研究還處于起步階段，相關(guān)研究尚不完善和成熟，亟待學(xué)界予以關(guān)注和重視[2]。

一、立法前評(píng)估：立法質(zhì)量的重要保證

法律體系，即一個(gè)國(guó)家現(xiàn)行法律規(guī)范形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體[3]，其完備程度代表著該國(guó)立法事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r及發(fā)達(dá)程度。我國(guó)基本形成了以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次的法律規(guī)范為主要內(nèi)容的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系[4]，這昭示著我國(guó)法治建設(shè)在制度層面已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)比較成熟的階段。單從立法規(guī)模和范圍來(lái)看，我國(guó)立法事業(yè)用三十年就走過(guò)國(guó)外法制發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌甑臍v程，法律體系的完備程度與西方法治國(guó)家相差無(wú)幾，各行各業(yè)都基本實(shí)現(xiàn)了有法可依的要求，但也應(yīng)當(dāng)看到我國(guó)立法工作還存在著很多問(wèn)題，突出的表現(xiàn)為法律的可操作性不強(qiáng)，不少領(lǐng)域還存在立法空白或滯后于社會(huì)發(fā)展需要的現(xiàn)象?！胺傻耐暾灾荒苁怯谰貌粩嗟貙?duì)完整性的接近而已”[5]，我們需要不斷地對(duì)現(xiàn)有的法律體系進(jìn)行修補(bǔ)與完善，更加注重立法的質(zhì)量，從大規(guī)模粗放型立法走向精耕細(xì)作的集約化發(fā)展階段。

在立法的精細(xì)化發(fā)展階段，衡量立法工作的主要標(biāo)準(zhǔn)就是立法質(zhì)量[6]。立法是一個(gè)過(guò)程，立法預(yù)備就是整個(gè)立法過(guò)程的基石和先導(dǎo)，其在一定程度上左右了立法質(zhì)量的高低，尤其在我國(guó)立法監(jiān)督程序缺位的情況之下，立法項(xiàng)目一旦通過(guò)，只要起草工作可以順利完成，法律草案的表決與通過(guò)就不成難題[7]。立法前評(píng)估是對(duì)立法項(xiàng)目的合法性、合理性以及必要性的評(píng)估，其評(píng)估結(jié)果將直接影響立法項(xiàng)目是否能夠順利進(jìn)行，是立法預(yù)備工作的中心與重心。其制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行狀況將對(duì)立法預(yù)備工作完成的好壞，乃至于立法質(zhì)量的高低產(chǎn)生重要影響，因此在2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》中，立法前評(píng)估工作就被著重提出，這正是立法前評(píng)估重要性不斷凸顯之體現(xiàn)。

立法前評(píng)估主要解決的是特定事項(xiàng)是否需要立法、何時(shí)立法，以及如何立法的問(wèn)題[8]，其通過(guò)立法前對(duì)立法項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，使不適合立法或者條件尚未達(dá)到的立法項(xiàng)目排除在立法機(jī)關(guān)的計(jì)劃之外，將立法質(zhì)量的關(guān)口前移至立法前階段，從而實(shí)現(xiàn)事前對(duì)立法偏差的預(yù)防[9]。同時(shí)，立法前評(píng)估的運(yùn)用和推廣還具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。立法法修改之后，地方立法主體的大范圍擴(kuò)容，使立法活動(dòng)暴露在了地方狂熱的發(fā)展激情之下，產(chǎn)生了立法膨脹的隱憂。重視立法前評(píng)估制度，積極展開(kāi)立法前評(píng)估的實(shí)踐，在減少試錯(cuò)成本、節(jié)約立法資源的同時(shí)，還可以通過(guò)遏制立法沖動(dòng)起到促進(jìn)法制統(tǒng)一之功效。

二、審慎立法：立法前評(píng)估的內(nèi)涵與定位

“立法質(zhì)量評(píng)估”（Legislation Impact Analysis），或稱“立法效果評(píng)估”是國(guó)外普遍實(shí)行的提高立法質(zhì)量的重要方式。根據(jù)法律所處的不同階段，在立法前進(jìn)行評(píng)價(jià)或評(píng)估的就被稱為“立法前評(píng)估”，在立法完成實(shí)施一個(gè)時(shí)期后進(jìn)行的評(píng)估為“立法后評(píng)估”[10]。國(guó)內(nèi)立法后評(píng)估的研究與實(shí)踐已經(jīng)趨于成熟、碩果頗豐[11]。與之相比，學(xué)界對(duì)于立法前評(píng)估的研究非常滯后，甚至在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)立法評(píng)估被認(rèn)為就等同于立法后評(píng)估，立法前評(píng)估的重要地位未能被人所熟知，以致目前理論界對(duì)立法前評(píng)估的基本認(rèn)識(shí)還尚未統(tǒng)一[12]。故而，立法前評(píng)估欲實(shí)現(xiàn)理論的進(jìn)步和實(shí)踐的發(fā)展，就必須厘清其與立法后評(píng)估以及現(xiàn)有立項(xiàng)說(shuō)明論證程序之不同，明確立法前評(píng)估在立法預(yù)備和立法評(píng)估工作中的作用與地位，并和其他相關(guān)工作程序區(qū)分開(kāi)來(lái)。

其一，立法前評(píng)估與立法后評(píng)估有本質(zhì)上的區(qū)別。立法前評(píng)估與立法后評(píng)估并非是簡(jiǎn)單的所處立法階段的不同，而是在內(nèi)容和理念上的根本性差異。立法前評(píng)估所要解決的問(wèn)題是某立法項(xiàng)目是否應(yīng)進(jìn)行立法、何時(shí)立法、如何立法的問(wèn)題，評(píng)估的主要內(nèi)容是立法項(xiàng)目及草案的必要性、合法性、合理性，以及立法項(xiàng)目可能產(chǎn)生的對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響。而立法后評(píng)估則是通過(guò)對(duì)立法在執(zhí)法、司法和守法中的具體問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析法律實(shí)施中存在的問(wèn)題，評(píng)估立法是否按預(yù)設(shè)目標(biāo)運(yùn)行。簡(jiǎn)而言之，立法前評(píng)估重在對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期和控制，而立法后評(píng)估則是對(duì)法律實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，立法前評(píng)估的目標(biāo)預(yù)設(shè)是保障立法之質(zhì)量，而立法后評(píng)估的目標(biāo)預(yù)設(shè)則是檢驗(yàn)立法之質(zhì)量。兩者雖最終都服務(wù)于立法質(zhì)量提高這一終極目標(biāo)，但其著眼點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)有著明顯的本質(zhì)差異，如若簡(jiǎn)單地將立法后評(píng)估等同為立法評(píng)估，無(wú)疑將失去立法質(zhì)量防控的第一道關(guān)隘，這樣一來(lái)，即使在立法后評(píng)估中發(fā)現(xiàn)立法本身的問(wèn)題則為時(shí)已晚，浪費(fèi)了立法資源，也有損法律權(quán)威的實(shí)現(xiàn)。

其二，立法前評(píng)估與立法說(shuō)明在內(nèi)容上有重大區(qū)別。我國(guó)現(xiàn)行立法法第四十八條規(guī)定“提出法律案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說(shuō)明，并提供必要的資料。法律草案的說(shuō)明應(yīng)當(dāng)包括制定該法律的必要性和主要內(nèi)容”，在立法實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)在編制年度立法計(jì)劃時(shí)也會(huì)要求相關(guān)部門對(duì)其所提立法項(xiàng)目的必要性和可行性作出說(shuō)明，在提案人提交的法規(guī)草案說(shuō)明中也有對(duì)立法必要性及所規(guī)范具體問(wèn)題方面的說(shuō)明[13]。但我國(guó)目前還尚未就立法說(shuō)明的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，故而，相關(guān)部門和提案人應(yīng)當(dāng)在立法說(shuō)明中提供何種數(shù)據(jù)，進(jìn)行怎樣的立法說(shuō)明與論證還完全處于立法空白。實(shí)踐中多數(shù)立法說(shuō)明都只是對(duì)立法項(xiàng)目的必要性進(jìn)行了原則性的分析，同時(shí)羅列一些相關(guān)的背景信息和材料來(lái)輔助說(shuō)明，與立法前評(píng)估相比系統(tǒng)性不足，比較簡(jiǎn)單粗糙。立法前評(píng)估包涵了一整套的工作程序和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，其不僅對(duì)立法項(xiàng)目和草案的必要性、合法性與可行性有詳細(xì)的評(píng)估，還對(duì)立法可能對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境以及公民權(quán)利產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估，有助于立法機(jī)關(guān)對(duì)立法項(xiàng)目和草案作出全面的認(rèn)識(shí)與科學(xué)的判斷。

立法前評(píng)估與目前在立法前的立法論證與說(shuō)明程序有著內(nèi)容上的重大區(qū)別，而與立法后評(píng)估更是具有本質(zhì)上的性質(zhì)差異，立法前評(píng)估與目前的立法說(shuō)明和立法評(píng)估程序有著很大不同，其內(nèi)容和性質(zhì)決定了其應(yīng)有自己的獨(dú)立地位。

三、評(píng)估什么：立法前評(píng)估的指標(biāo)體系

立法前評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)即對(duì)于立法項(xiàng)目是否能夠進(jìn)入立法程序所依據(jù)的準(zhǔn)則和尺度。科學(xué)客觀的立法前評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可以準(zhǔn)確地把握評(píng)估對(duì)象的實(shí)際情況，從而為立法機(jī)關(guān)確定立法項(xiàng)目或者修改立法草案提供科學(xué)的論證支持。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定在一定程度上而言就是價(jià)值選擇的過(guò)程，所以我們應(yīng)當(dāng)考量各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)于立法質(zhì)量和立法科學(xué)性的影響大小，再以其重要性程度選擇若干指標(biāo)作為評(píng)估指標(biāo)。

（一）必要性評(píng)估

法律雖然可以提供一種穩(wěn)定的社會(huì)秩序，但法律并不是萬(wàn)能的也不是無(wú)所不包的，它不能解決所有社會(huì)問(wèn)題也無(wú)法解決所有社會(huì)問(wèn)題。首先法律是對(duì)秩序的最高確定，所以對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制是可以正常進(jìn)行調(diào)節(jié)的，對(duì)于道德規(guī)范和行業(yè)章程可以解決的社會(huì)問(wèn)題，法律都沒(méi)有必要也不應(yīng)該涉足。其次，立法資源的有限性確定了法律的優(yōu)先序位，即該社會(huì)問(wèn)題是否需要采取立法進(jìn)行解決?！盁o(wú)論在任何地方，稀缺的立法資源和有限的起草時(shí)間都迫使起草者必須決定起草法案的優(yōu)先順序?！盵14]立法制定生效之后都會(huì)給社會(huì)帶來(lái)不同程度的影響。所以立法機(jī)關(guān)應(yīng)該衡量各立法項(xiàng)目的成本及效益，將可能取得最大社會(huì)效益的立法項(xiàng)目排在首位，對(duì)有必要制定法律的項(xiàng)目進(jìn)行立法。立法必要性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)著重評(píng)估兩點(diǎn)：一是該項(xiàng)目是否必須通過(guò)立法予以規(guī)制，有無(wú)其他替代措施；二是立法的收益是否大于成本。

（二）合法性評(píng)估

立法的合法性指立法草案要符合現(xiàn)行法律規(guī)定和法律原則。目前行政立法的高歌猛進(jìn)，導(dǎo)致立法項(xiàng)目尤其是地方立法項(xiàng)目中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)地方政府違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等情形，為了規(guī)制此類違法現(xiàn)象的出現(xiàn)，有必要在立法前評(píng)估中加強(qiáng)對(duì)立法草案合法性的審查，尤其應(yīng)當(dāng)著重評(píng)估立法草案中是否設(shè)定了減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。對(duì)于草案中涉及的機(jī)構(gòu)職責(zé)、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用、行政救助、行政給付、行政裁決、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)葪l款更要逐條審核，進(jìn)行合法性評(píng)估。同時(shí)合法性評(píng)估還應(yīng)對(duì)立法的協(xié)調(diào)性進(jìn)行考察，在法律、司法解釋、行政法規(guī)、地方性法律和規(guī)章、國(guó)務(wù)院部委規(guī)章和規(guī)范性文件之間，做到制度設(shè)計(jì)的不沖突、不抵觸[15]。

（三）可行性評(píng)估

立法的可行性評(píng)估主要包括立法的可操作性、立法的時(shí)機(jī)和條件。立法的可操作性，即建立的法律制度、設(shè)立的法律規(guī)則，是否有明確的法律主體、客體和內(nèi)容，守法者、執(zhí)法者和司法者有明確的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任[16]。而實(shí)踐中有很多立法在審議時(shí)不能形成一致意見(jiàn)，或者某項(xiàng)制度的立法條件還不成熟，但為了回應(yīng)和解決社會(huì)急需的立法需求，立法機(jī)關(guān)往往會(huì)選擇以框架性和原則性規(guī)定代替爭(zhēng)議問(wèn)題的方式進(jìn)行回避。這些條款在執(zhí)行中就具有很大的彈性與空間，實(shí)務(wù)部門為了執(zhí)法的需要，就不得不請(qǐng)求有關(guān)部門對(duì)立法文本和制度規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。這樣就使立法與可執(zhí)行的具體規(guī)則之間形成了委托——代理式的關(guān)系，而由于信息不對(duì)稱，代理人可能違背委托人的立法宗旨、立法規(guī)則和立法平衡社會(huì)資源配置的目標(biāo)，代理人將部門規(guī)則、部門利益填充到下位法中，使其部門利益最大化[17]，有損立法原旨的實(shí)現(xiàn)和落實(shí)。另外，立法活動(dòng)涉及方方面面，需要選擇合適的時(shí)機(jī)，讓立法草案充分醞釀，充分討論，形成社會(huì)共識(shí)。立法所需的各項(xiàng)配套措施是否完善、齊備也是決定立法項(xiàng)目是否具有可行性的重要評(píng)估指標(biāo)之一。

（四）影響性評(píng)估

為了減少法的試錯(cuò)成本，從源頭上控制立法質(zhì)量，有必要在立法項(xiàng)目開(kāi)始啟動(dòng)之時(shí)就對(duì)立法對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等各方面進(jìn)行預(yù)期的影響性評(píng)估，具體來(lái)說(shuō)包括以下內(nèi)容：立法是否滿足了社會(huì)對(duì)公平、秩序、穩(wěn)定、正義等的要求[18]；立法是否符合市場(chǎng)規(guī)律，是否會(huì)加重市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)；立法是否有利于政治社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)；立法是否會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞等。整體來(lái)講就是就立法對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可能造成的影響進(jìn)行預(yù)先的推演，估算立法通過(guò)之后對(duì)市場(chǎng)管理、社會(huì)管理以及生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的增益，產(chǎn)生的成本或造成的損失，并對(duì)該收益和損失進(jìn)行科學(xué)的、定量的成本—效益分析。同時(shí)，對(duì)立法的影響性評(píng)估還必須包括對(duì)社會(huì)主體行為的影響，即對(duì)公民守法、相關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)法以及司法活動(dòng)所造成的影響，我們都需要對(duì)可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行定量或者定性的分析與評(píng)估。

四、如何評(píng)估：立法前評(píng)估的機(jī)制構(gòu)建

在我國(guó)的立法實(shí)踐中，包括立法前評(píng)估在內(nèi)，立法預(yù)備工作中的許多方面都缺乏具體可操作性的立法程序，程序雖然只是完成立法工作的外在形式，但是它卻直接體現(xiàn)和影響立法質(zhì)量的好壞，是立法質(zhì)量的保證。隨著社會(huì)生活的復(fù)雜和多變，包括立法權(quán)在內(nèi)的國(guó)家權(quán)力都被賦予了更大范圍上的活動(dòng)空間，而與此同時(shí)，“實(shí)體法規(guī)則的控權(quán)功能有所縮減，程序控權(quán)的功能卻大大增長(zhǎng)”[19]。故而，有必要建立一套完備的立法前評(píng)估的工作機(jī)制和程序，通過(guò)程序的設(shè)定來(lái)控制和優(yōu)化立法權(quán)力的利用，以實(shí)現(xiàn)立法前評(píng)估活動(dòng)的規(guī)范化和科學(xué)化。

（一）立法前評(píng)估的主體

立法前評(píng)估的主體是指組織、實(shí)施、參與立法前評(píng)估的單位或者個(gè)人。美國(guó)、英國(guó)和經(jīng)合組織等開(kāi)展立法前評(píng)估或影響性評(píng)估比較早的國(guó)家或組織，基本采用的是通過(guò)設(shè)立獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)的方式來(lái)解決立法評(píng)估的主體難題[20]。國(guó)外在中央層面設(shè)立獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)的做法雖然增加了成本，但是無(wú)疑大大提高了立法評(píng)估的公正性和客觀性。而我國(guó)目前的主要做法是由立法機(jī)關(guān)要求提出立法起草單位在報(bào)送草案前要進(jìn)行立法前評(píng)估，并報(bào)送評(píng)估報(bào)告。綜合已經(jīng)進(jìn)行立法前評(píng)估實(shí)踐的青島市、大連市和浙江省的經(jīng)驗(yàn)，以立法起草單位作為立法前評(píng)估主體的模式最為常見(jiàn)，但在浙江省和青島市的立法前評(píng)估中也出現(xiàn)了高等院校、科研院所等單位的參與，甚至青島市人大直接將《青島市建筑廢棄物資源化綜合利用管理?xiàng)l例》和《青島市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法〉辦法》的評(píng)估委托給了青島理工大學(xué)和青島市社科院進(jìn)行[21]。

立法起草部門自我評(píng)估的優(yōu)勢(shì)很明顯：一是其評(píng)估工作開(kāi)展可以取得相關(guān)單位的支持，便于了解立法需求和實(shí)際情況；二是作為起草單位會(huì)掌握大量一手?jǐn)?shù)據(jù)和材料，資源豐富；三是評(píng)估中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以通過(guò)修改草案的方式予以解決，評(píng)估報(bào)告會(huì)得到相關(guān)部門的高度重視。但是由立法起草部門自己進(jìn)行評(píng)估也存在很大問(wèn)題，主要表現(xiàn)為評(píng)估的客觀性和全面性存疑，自我評(píng)估很有可能就淪為形式化的立法草案的必要性證成，而難以客觀反映立法草案可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生的影響，以及難以將利益關(guān)系人和社會(huì)公眾的意見(jiàn)進(jìn)行客觀全面的反應(yīng)。同時(shí)，立法評(píng)估是專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，需要評(píng)價(jià)者掌握相關(guān)的理論知識(shí)，并熟悉專門的方法技術(shù)，而公共組織人員本身往往缺乏這方面的系統(tǒng)培訓(xùn)[22]。所以，立法評(píng)估機(jī)構(gòu)自身應(yīng)該具備較高的獨(dú)立性和專業(yè)性，才能保證立法評(píng)估的客觀公正和權(quán)威。基于我國(guó)現(xiàn)在立法前評(píng)估，甚至是整個(gè)立法評(píng)估工作都剛剛開(kāi)始，設(shè)立中央層面獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)還不具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，現(xiàn)階段可以考慮在內(nèi)部評(píng)估主體進(jìn)行評(píng)估之外，增加相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織和科研院所，建立起多元化的立法前評(píng)估機(jī)構(gòu)，提高立法前評(píng)估的民主性和科學(xué)性。

（二）立法前評(píng)估的對(duì)象選擇

從國(guó)外的情況來(lái)看，盡管有的國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)所有法律案進(jìn)行評(píng)估，但是少有國(guó)家將其作為強(qiáng)制要求。美國(guó)、日本進(jìn)行立法前評(píng)估的都是“管制性”“規(guī)制性”法律，即僅對(duì)限制了公民權(quán)利或者增加了公民義務(wù)的法律進(jìn)行評(píng)估[23]。立法前評(píng)估本身也有成本，應(yīng)當(dāng)盡可能挑選重要且廣受社會(huì)關(guān)注的立法，以實(shí)現(xiàn)效益的最大化。因此，地方立法應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)影響重大的法規(guī)案進(jìn)行立法前評(píng)估。具體而言，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容的法案：（1）關(guān)系群眾切身利益，涉及公民基本權(quán)利的法規(guī)案；（2）對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有較大影響的法規(guī)案；（3）立法項(xiàng)目或草案中涉及機(jī)構(gòu)職責(zé)、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用、行政救助、行政給付、行政裁決、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)的法規(guī)案；（4）需要大量財(cái)政支持，短時(shí)間內(nèi)影響地方財(cái)政收支平衡的立法項(xiàng)目。

（三）立法前評(píng)估的工作方法

立法前評(píng)估的工作方法就是指運(yùn)用什么樣的分析方法進(jìn)行評(píng)估，目前立法評(píng)估主要有兩種方式，一是定量分析，二是定性分析。鑒于定量分析需要專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行，而且參數(shù)設(shè)計(jì)復(fù)雜，故而現(xiàn)階段從中央到地方已經(jīng)進(jìn)行的立法評(píng)估中使用的方法主要是定性分析的方法。定性分析所依靠的還是傳統(tǒng)的調(diào)查方式，主要有組織相關(guān)專家進(jìn)行研討、實(shí)地調(diào)研、深入基層走訪，聽(tīng)取相關(guān)部門和單位對(duì)立法草案的意見(jiàn)和建議，了解和掌握該法所涉及的基本利益關(guān)系和要解決的問(wèn)題。同時(shí)，定性分析還可以通過(guò)間接的方式進(jìn)行，譬如公開(kāi)征集意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查、委托科研機(jī)構(gòu)和高校對(duì)選擇的法律法規(guī)進(jìn)行立法評(píng)估等。

從各地已經(jīng)公開(kāi)的立法評(píng)估報(bào)告中我們也可以看出，評(píng)估主體使用的主要是定性分析方法，很少運(yùn)用定量分析及影響分析。在評(píng)估報(bào)告中客觀量化指標(biāo)較少，主觀性評(píng)估成分較多[24]。當(dāng)然目前貿(mào)然推行以定量分析為主的評(píng)估模式還有很大困難，因?yàn)檫M(jìn)行成本和收益分析需要精細(xì)化收集、采樣以及量化分析，相對(duì)較為復(fù)雜和困難。而且一些定量評(píng)估方法還存在爭(zhēng)論，如成本和收益可能并不完全是由一部法律所影響產(chǎn)生的，而是若干部法律間接共同作用的結(jié)果。再如立法的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響和收益不易進(jìn)行量化，有些指標(biāo)只能定性不能定量。這些實(shí)踐和技術(shù)層面的問(wèn)題都需要我們?cè)谌蘸蟮牧⒎ㄔu(píng)估工作中予以處理和解決。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，立法前評(píng)估應(yīng)當(dāng)采取定量和定性相結(jié)合的分析方式，并堅(jiān)持以定量分析為基礎(chǔ)，將評(píng)價(jià)指標(biāo)作最大限度的量化處理[25]。定量分析的客觀性和科學(xué)性可以顯著提升立法質(zhì)量和立法工作的聲譽(yù)，當(dāng)然強(qiáng)調(diào)立法前評(píng)估中定量分析的重要性，并不意味著我們對(duì)定性分析的忽視，定性分析是整個(gè)立法評(píng)估的主體和基礎(chǔ)所在[26]，但任何定性分析應(yīng)當(dāng)建立在基本的定量分析上，即使是主觀性的評(píng)估也應(yīng)該根據(jù)一定客觀事實(shí)和客觀數(shù)據(jù)作出。對(duì)于不同類型的法律法規(guī)，我們應(yīng)當(dāng)辯證地使用不同的評(píng)估方法，對(duì)于經(jīng)濟(jì)方面的立法可以進(jìn)行定量分析就要堅(jiān)決進(jìn)行定量分析，但對(duì)于某些不適宜進(jìn)行定量分析的社會(huì)立法可以繼續(xù)沿用定性分析的方法進(jìn)行評(píng)測(cè)。

（四）立法前評(píng)估的啟動(dòng)程序

就各地已經(jīng)進(jìn)行的立法前評(píng)估的實(shí)踐來(lái)看，因?yàn)榇蠖嗵幵谥贫鹊奶剿麟A段，立法前評(píng)估工作的啟動(dòng)往往是基于地方人大或者地方政府法制機(jī)構(gòu)的主動(dòng)探索，青島市是通過(guò)其人大常委會(huì)的決定啟動(dòng)立法前評(píng)估的，在此之前，四川省政府法制辦也是自己主動(dòng)去啟動(dòng)立法前的評(píng)估工作，對(duì)《四川省雷電災(zāi)害防御管理規(guī)定》進(jìn)行評(píng)估。浙江省在2014年6月出臺(tái)了首部立法前評(píng)估的工作規(guī)則，其中規(guī)定“起草單位向省政府申報(bào)和報(bào)送立法計(jì)劃一類項(xiàng)目的，要開(kāi)展立法前評(píng)估……未開(kāi)展立法前評(píng)估的，原則上不列入省政府一類立法計(jì)劃項(xiàng)目，省委、省人大常委會(huì)、省政府要求立即進(jìn)行立法的項(xiàng)目除外”[27]。各地在立法前評(píng)估啟動(dòng)程序中做法不一，但是應(yīng)該形成共識(shí)的是立法前評(píng)估應(yīng)隨著立法項(xiàng)目同步進(jìn)行，如果等法案起草完畢再來(lái)做立法前評(píng)估，那么立法前評(píng)估報(bào)告無(wú)疑就會(huì)變味成“當(dāng)行性報(bào)告”，無(wú)法起到應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)控制和質(zhì)量把控功用，失去了評(píng)估的意義和價(jià)值。

（五）立法前評(píng)估報(bào)告的效力

立法前評(píng)估報(bào)告的效力問(wèn)題是立法前評(píng)估工作程序設(shè)計(jì)中必須予以高度重視的內(nèi)容，它將會(huì)對(duì)日后立法評(píng)估工作開(kāi)展的積極性產(chǎn)生重要影響，同時(shí)也是整個(gè)評(píng)估工作順利完成的關(guān)鍵。從目前的實(shí)踐狀況而言，在開(kāi)展了立法前評(píng)估工作的省市中，都僅將立法前評(píng)估的報(bào)告作為立法項(xiàng)目審議時(shí)的參考，并不具有強(qiáng)制性參考的效力，而從掌握的材料中，我們也難以判斷評(píng)估報(bào)告在項(xiàng)目確定或草案審議時(shí)的作用大小。立法前評(píng)估作為提高立法質(zhì)量的重要手段，不能使其流于形式成為“參考資料”，立法前評(píng)估工作要實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，就必須賦予評(píng)估報(bào)告以剛性，通過(guò)不斷的個(gè)案的宣示來(lái)強(qiáng)化制度存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，從而最終實(shí)現(xiàn)將立法前評(píng)估納入日常立法工作之中的目標(biāo)。具體而言，提高立法前評(píng)估報(bào)告的剛性就要求相關(guān)單位在審議時(shí)必須參考報(bào)告的結(jié)論，若評(píng)估報(bào)告的結(jié)果是該項(xiàng)目不滿足合法性、必要性和可行性等核心標(biāo)準(zhǔn)，該立法項(xiàng)目必須因此被否決，暫停立法項(xiàng)目或者直接取消該項(xiàng)目，若因特殊原因項(xiàng)目依然繼續(xù)則必須向社會(huì)公開(kāi)說(shuō)明理由。

注釋：

[1]《中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015～2020年）〉》，載《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2016年第1期。

[2]根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)的搜索結(jié)果，截至2016年3月5日在主題為立法評(píng)估的相關(guān)文章中，只有30篇左右是關(guān)于立法前評(píng)估的研究，而關(guān)于此制度，學(xué)界也尚未有專著面世。

[3]張文顯主編：《法理學(xué)》，法律出版社2007年版，第148頁(yè)。

[4]朱景文：《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系：結(jié)構(gòu)、特色和趨勢(shì)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第3期。

[5]【德】黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)等譯，商務(wù)印書館1961年版，第225頁(yè)。

[6]俞榮根：《地方立法前質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，載《法治研究》2013年第3期。

[7]江國(guó)華：《立法：理想與變革》，山東人民出版社2007年版，第172頁(yè)。

[8]王錫明：《立法前評(píng)估是提高立法質(zhì)量的積極舉措》，載《人大研究》2012年第11期。

[9]周旺生：《立法研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第35頁(yè)。

[10]俞榮根：《立法后評(píng)估：法律體系形成后的一項(xiàng)重要工作》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期。

[11]從實(shí)踐方面而言，安徽省于2000年左右開(kāi)始的立法后評(píng)估工作，開(kāi)啟了我國(guó)立法評(píng)估的先河，初步形成了制度化的“立法后評(píng)估”體系。隨后，全國(guó)其他省份也逐步開(kāi)始了立法評(píng)估的探索，如海南省對(duì)《海南省紅樹(shù)林保護(hù)規(guī)定》的立法評(píng)估；上海市以對(duì)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》的立法評(píng)估為代表，對(duì)上海市1979年以來(lái)頒布的180多項(xiàng)地方性法規(guī)進(jìn)行合理性、可行性、操作性、針對(duì)性評(píng)估；重慶市基于法規(guī)清理的需要在2005年啟動(dòng)了法規(guī)評(píng)估工作。隨著立法后評(píng)估實(shí)踐的增多，立法后評(píng)估的研究熱度也逐漸提高，2008年后學(xué)界對(duì)立法評(píng)估工作的探討逐步深入，丁賢、張明君、汪全勝、張禹、劉松山等學(xué)者開(kāi)始在重要的法學(xué)期刊上發(fā)表文章，就立法后評(píng)估的主體、對(duì)象選擇、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了深入研究，立法后評(píng)估的研究開(kāi)始邁向正軌。

[12]代表性的觀點(diǎn)有：（1）立法前評(píng)估指立法機(jī)關(guān)或者其他機(jī)構(gòu)，按照一定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)某項(xiàng)立法所要達(dá)到的目標(biāo)、所要具體規(guī)范的內(nèi)容的必要性和可行性以及對(duì)社會(huì)和公眾的影響等所進(jìn)行的評(píng)估（參見(jiàn)徐平：《國(guó)外立法評(píng)估的啟示》，載《人民政壇》2010年第11期）。（2）汪全勝認(rèn)為立法前評(píng)估實(shí)際上是對(duì)立法機(jī)關(guān)所立之法的一種預(yù)評(píng)估。著眼點(diǎn)不同則評(píng)估內(nèi)容有所不同，比如可能著眼于立法的可行性、必要性進(jìn)行評(píng)估，也可以對(duì)立法的成本與效益作出一個(gè)預(yù)評(píng)估（參見(jiàn)汪全勝：《立法后評(píng)估概念闡釋》，載《重慶工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第6期）。（3）還有學(xué)者將關(guān)于立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究，基本等同于我們所說(shuō)的立法前評(píng)估，認(rèn)為立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是通過(guò)一些方法客觀地將諸如對(duì)健康、安全、衛(wèi)生、環(huán)境等的風(fēng)險(xiǎn)量化地表現(xiàn)出來(lái)，并考慮各種立法或者決策所帶來(lái)的影響，以便人們進(jìn)行比較和判斷，從而作出理性的選擇。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充分考量立法之前存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以及立法后可能導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以便采取減少或消滅風(fēng)險(xiǎn)的立法措施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的立法管理（參見(jiàn)何躍軍：《立法的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》，載《人大研究》2010年第11期）。

[13][23]參見(jiàn)周怡萍：《立法前評(píng)估制度研究——以地方立法為視角》，載《人大研究》2014年第8期。

[14]【美】安·賽德曼等：《立法學(xué)：理論與實(shí)踐》，劉國(guó)福等譯，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第64頁(yè)。

[15][16]席濤：《立法評(píng)估：評(píng)估什么和如何評(píng)估——以中國(guó)立法評(píng)估為例》，載《政法論壇》2012年第5期。

[17]Eric A.Posner， Controlling Agencies with Cost—Benefit analysis：A Positive Political Theory Perspective，

The University of Chicago Law Review， 2011， Vol.68，No4.

[18]汪全勝：《立法效益論證問(wèn)題的探討》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2006年第3期。

[19]張文顯：《法理學(xué)》，法律出版社1997年版，第394頁(yè)。

[20]如美國(guó)負(fù)責(zé)此項(xiàng)目的管理與預(yù)算辦公室和信息與規(guī)制事務(wù)辦公室設(shè)立在白宮總統(tǒng)辦公室之下，而英國(guó)的影響性評(píng)估小組由內(nèi)閣辦公室大臣和其他中央大臣們組成。美國(guó)立法評(píng)估相關(guān)辦法詳見(jiàn)美奧巴馬政府第13563號(hào)行政命令，Improving Regulation and Regulatory Review，克林頓政府第12866號(hào)行政命令Regulatory PlanningandReview；英國(guó)立法評(píng)估的相關(guān)辦法詳見(jiàn)Impact Assessment Guidance 以及IA Toolk it：How to do an Impact Assessment；經(jīng)合組織政策評(píng)估的相關(guān)辦法參見(jiàn)其2012年發(fā)布的Recommendation

of the Council of the OECD on Regulatory Policy and Governance.

[21]張桂芹、周怡萍：《青島市啟動(dòng)立法前評(píng)估試點(diǎn)》，載《中國(guó)人大》2011年第16期。

[22]齊二石：《公共績(jī)效管理與方法》，天津大學(xué)出版社2007年版，第90頁(yè)。轉(zhuǎn)引自汪全勝：《法律績(jī)效評(píng)估的發(fā)生機(jī)制——以國(guó)家主導(dǎo)為視角》，載《法商研究》2008年第3期。

[24]海南省于2007年發(fā)布的《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見(jiàn)》中可以明顯地看出立法前評(píng)估的定量分析導(dǎo)向，確定了對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行立法成本效益分析，并對(duì)效益分析的內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定。這一《意見(jiàn)》也開(kāi)啟了立法評(píng)估定量分析的先河。

[25]俞榮根：《地方立法前質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，載《法治研究》2013年第3期。

[26]中國(guó)立法學(xué)研究會(huì)編著：《地方立法的理論與實(shí)踐》，法律出版社2013年版，第91～104頁(yè)。

[27]《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)政府立法項(xiàng)目前評(píng)估規(guī)則的通知》，載《浙江省人民政府公報(bào)》2014年第6期。

（作者單位：武漢大學(xué)法學(xué)院）