農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革：構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的視角

劉剛

[摘 要]當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度限制了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完整性、流動(dòng)性及優(yōu)化配置的需求。為此，需要加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系視域下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制長(zhǎng)久不變的前提下，形成有效的法人治理機(jī)制，構(gòu)建集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)合理進(jìn)入與退出機(jī)制，創(chuàng)新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)配置方式，加快推進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)化，健全農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)制度。

[關(guān)鍵詞]新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系；農(nóng)地；產(chǎn)權(quán)制度；改革

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

2015年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下農(nóng)村改革的綱領(lǐng)性文件。該文件對(duì)如何加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系做出了重大戰(zhàn)略部署，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，則需要農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度做出適度調(diào)整與安排，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系達(dá)到有效匹配。當(dāng)前，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系這一現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境變化，使既有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不合理性充分暴漏出來(lái)，并激發(fā)出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在動(dòng)力。

1 當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的限制性因素

1.1 農(nóng)民集體土地所有權(quán)虛化的限制性

在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系過(guò)程中，不能僅僅強(qiáng)調(diào)培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，而需進(jìn)一步探索實(shí)現(xiàn)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的有效路徑。在生產(chǎn)資料集體所有的基礎(chǔ)上，組建新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，完善集體層面統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。但是，當(dāng)前在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系實(shí)踐中，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)薄弱甚至癱瘓的狀況并沒(méi)有得到改觀。造成這一局面的根本因素是農(nóng)民集體土地所有權(quán)虛化，缺乏有效的實(shí)現(xiàn)形式。雖然我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但是“農(nóng)民集體”是模糊的，沒(méi)有對(duì)農(nóng)民集體這一根本的農(nóng)地所有權(quán)主體進(jìn)行明確的界定。更主要的缺乏“農(nóng)民集體”行使農(nóng)地所有權(quán)的有效的制度安排和治理機(jī)制。

1.2 農(nóng)民對(duì)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失合理退出管徑的限制性

當(dāng)前，面對(duì)仍然規(guī)模龐大的農(nóng)村人口，使得實(shí)質(zhì)上每個(gè)農(nóng)民能夠分享到的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是狹小有限的，這就在很大程度上限制了農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的形成。那么解決的辦法就是大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，使更多的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的就業(yè)、收入和公平的社會(huì)保障。但是，由于這種農(nóng)業(yè)人口只能向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)而難以向城鎮(zhèn)遷徙的“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)的長(zhǎng)期存在，使得更多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民從理性的角度出發(fā)，并不愿意退出集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)前，也有很大一部分原有農(nóng)村居民通過(guò)各種途徑完成了完全了城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)換，有穩(wěn)定的職業(yè)、較高的收入、享有城鎮(zhèn)的各種社會(huì)保障，但是由于當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中對(duì)這一社會(huì)群體是否應(yīng)該和如何退出集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)做出安排，致使這一社會(huì)群體中大量的社會(huì)成員仍然占有著大量的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步加劇了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的狹小化、碎片化，制約著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的形成。

1.3 農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)規(guī)模小、細(xì)碎化的限制性

在狹小的規(guī)模下，對(duì)于單個(gè)的經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，如果掌握和利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)并從事標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)往往就意味著高投入、高成本、高風(fēng)險(xiǎn)，這會(huì)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生很大的制約力。農(nóng)戶(hù)承包地在分配時(shí)，往往采用優(yōu)等地、中等地和劣等地搭配的方式，使得農(nóng)戶(hù)承包地往往是分散的多塊。對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言，細(xì)碎化土地使其很難進(jìn)行集中規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也損害了農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)效率與效益。雖然在農(nóng)戶(hù)之間可以通過(guò)集體內(nèi)部的轉(zhuǎn)包、互換、出租的方式來(lái)一定程度上化解這一不足。但是，這無(wú)疑增加了土地產(chǎn)權(quán)交易成本，甚至?xí)驗(yàn)榻灰讞l件不能滿足彼此需求，達(dá)不成交易也是時(shí)有發(fā)生的事情。農(nóng)地承包權(quán)細(xì)碎化對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)也埋下了隱患。即使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶(hù)簽訂了流轉(zhuǎn)農(nóng)地的合約，整理成了成片的農(nóng)地，但是在后期經(jīng)營(yíng)中，如果其中有農(nóng)戶(hù)不再續(xù)約，那么規(guī)模化的農(nóng)地又將面臨零碎化。

1.4 農(nóng)戶(hù)承包權(quán)不能完全物權(quán)化的限制性

在一些地方農(nóng)地發(fā)包實(shí)際上是被集體內(nèi)部強(qiáng)勢(shì)的宗族勢(shì)力所控制，其在外部高收益的誘惑下或代理人尋租的狀況下，即使在承包地未到期的情況下，強(qiáng)行收回承包權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。土地承包合同仍然缺失法律上的完全要求，農(nóng)民難以對(duì)抗來(lái)自發(fā)包人和其他行政組織的干預(yù)，承包的土地隨時(shí)可能被收回與重新調(diào)整，雙方處于不平等地位。農(nóng)地承包合同本質(zhì)上的契約關(guān)系，被異化成了行政強(qiáng)制關(guān)系。通過(guò)各種途徑快速流失的農(nóng)地承包權(quán)正在加快擠占現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間。根本原因是農(nóng)民集體土地所有權(quán)被異化行使，缺乏農(nóng)民集體成員有效行使農(nóng)地所有權(quán)的機(jī)制與組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)而造成了農(nóng)民在土地承包權(quán)行使過(guò)程中話語(yǔ)權(quán)缺失。不穩(wěn)定的土地承包權(quán)，直接后果是農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)物權(quán)化。

1.5 農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全的限制性

當(dāng)前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總量不大，所占比重仍然偏低，以農(nóng)戶(hù)之間相互流轉(zhuǎn)為主，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)向新型經(jīng)營(yíng)主體流入不足，尤其向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社流入不足。比如，以新疆自治區(qū)為例，2014年土地流轉(zhuǎn)總量為555.5萬(wàn)畝，僅占全區(qū)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的17.8%，向其他農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、企業(yè)、其他經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地分別占流轉(zhuǎn)總面積的75.7%、13.7%、4.1%、6.5%。這樣就限制了優(yōu)質(zhì)農(nóng)外生產(chǎn)要素與農(nóng)地要素有機(jī)結(jié)合，尤其與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同并不規(guī)范，有些地區(qū)甚至沒(méi)有書(shū)面合同，只有口頭約定。很多流轉(zhuǎn)土地的協(xié)議是非正式的甚至是口頭的，形成的規(guī)?；?jīng)營(yíng)格局很容易被打破。

2 構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

2.1 強(qiáng)化集體土地所有權(quán)，形成有效的法人治理機(jī)制

在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的過(guò)程中通過(guò)建立新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)代表農(nóng)民集體行使農(nóng)地所有權(quán)。新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是獲得了農(nóng)民集體授權(quán)而成立的一個(gè)獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。它不同于村民委員會(huì)這種村民自治組織，新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)的合作組織、經(jīng)濟(jì)組織。積極推動(dòng)新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織采用股份合作制的組織形式，形成有效的法人治理機(jī)制。采用農(nóng)地股份合作制既能保證農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰、主體明確，又使得全體農(nóng)民利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。通過(guò)定期召開(kāi)集體成員會(huì)或股東會(huì)，以投票表決的形式來(lái)對(duì)集體土地重大事項(xiàng)做出決策，選舉產(chǎn)生集體土地管理委員會(huì)、集體土地管理監(jiān)督委員會(huì)。

2.2 構(gòu)建集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)合理進(jìn)入與退出機(jī)制

積極探索建立新型集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)取得與退出機(jī)制。在新機(jī)制下，集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)取得與退出應(yīng)該與戶(hù)籍、婚嫁、地域遷徙完全脫鉤，是否具有集體成員身份將是判斷能否分享集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。既有集體成員在集體所在地域從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)出生的子女，經(jīng)集體認(rèn)證，取得集體成員身份，可以終生平等分享集體土地相應(yīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工、在城鎮(zhèn)市民化或因婚嫁等情景居住地遷出集體的集體成員，由于其已經(jīng)取得集體成員身份，將終身保留其各項(xiàng)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)。但這些集體成員在集體之外所育子女，則喪失了取得集體成員資格的身份。為了便于實(shí)施現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，新型集體經(jīng)濟(jì)組織積極鼓勵(lì)在集體之外從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)集體成員在取得合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯轮鲃?dòng)退出集體成員身份。

2.3 創(chuàng)新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)配置方式

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的配置，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，理應(yīng)成為農(nóng)民集體自主決策的行為過(guò)程。既可以采取傳統(tǒng)的 “確權(quán)也確地” 方式，也要積極探索“確權(quán)不確地”。對(duì)于“確權(quán)確地”即目前農(nóng)村普遍推行的承包權(quán)配置方式，也要推動(dòng)適度規(guī)?；渲谩Ｔ谟袟l件的地方，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，積極探索“確權(quán)不確地”土地承包模式。它是指若干集體成員，對(duì)一塊規(guī)模較大土地共享農(nóng)地承包權(quán)，但是每個(gè)農(nóng)民具體承包哪塊農(nóng)地不再確定。在連片土地上，推行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化經(jīng)營(yíng)，最終按承包權(quán)來(lái)分配收益。通過(guò)農(nóng)民土地承包權(quán)的虛擬化來(lái)實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步分離。進(jìn)而在此基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，大片的農(nóng)地可以全部委托給農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行管理或?qū)⑼恋厝牍扇谌朕r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)，從而有力的推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的合作經(jīng)營(yíng)、龍頭企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

2.4 加快推進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)化

當(dāng)前，要加快對(duì)農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證，明確農(nóng)戶(hù)承包土地位置、面積、年限以及承包權(quán)的邊界與內(nèi)容，細(xì)化雙方權(quán)利與義務(wù)。探索建立在土地承包期內(nèi)改善和損害農(nóng)地生態(tài)環(huán)境和農(nóng)地生態(tài)價(jià)值獎(jiǎng)懲機(jī)制，建立健全在土地承包期內(nèi)損害農(nóng)地生態(tài)環(huán)境的修復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。在維護(hù)集體土地所有權(quán)的前提下，推動(dòng)農(nóng)地承包權(quán)充分物權(quán)化，使農(nóng)戶(hù)土地承包權(quán)更具明確性與排他性，在土地承包期內(nèi)不能剝奪承包人與其繼承人的承包權(quán)。原土地承包權(quán)人去世的，在承包期內(nèi)其合法繼承人可以依法繼承。當(dāng)然，承包期到期后，土地應(yīng)依法交回集體，由集體經(jīng)濟(jì)組織重新處置。這樣既有利于農(nóng)戶(hù)形成對(duì)農(nóng)地良好的投資預(yù)期，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營(yíng)。當(dāng)農(nóng)戶(hù)面對(duì)來(lái)自各方面的侵權(quán)行為時(shí)，可以有效的以契約對(duì)抗侵權(quán)行為。

2.5 健全農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

每個(gè)縣級(jí)行政區(qū)都要成立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易中心，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地域可以直接在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易中心。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范化的要式合同，通過(guò)合同來(lái)明確流轉(zhuǎn)農(nóng)地的面積、期限、用途、價(jià)格以及雙方的權(quán)利義務(wù)，尤其要明示對(duì)農(nóng)地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，簽訂后的合同需向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T(mén)備案之后才能生效。政府支持設(shè)立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易經(jīng)紀(jì)人及中介服務(wù)組織并允許其合理收取一定的費(fèi)用，來(lái)做好農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)。設(shè)立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)欲獲取農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型經(jīng)營(yíng)主體設(shè)置門(mén)檻，只有達(dá)到相應(yīng)資質(zhì)要求并繳存相應(yīng)違約儲(chǔ)備金的，才能申請(qǐng)流入一定數(shù)量的農(nóng)地，強(qiáng)制流入一定面積以上的新型經(jīng)營(yíng)主體購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)，從而降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，有效維護(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)戶(hù)利益。

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