黔東南州土地制度改革的現(xiàn)狀及對(duì)策

姜華 楊佐曲 楊長(zhǎng)波 潘盛晟

[摘 要]土地問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題的核心，土地制度是農(nóng)村發(fā)展、穩(wěn)定的基本制度。當(dāng)前農(nóng)村中出現(xiàn)的失地農(nóng)民問(wèn)題，土地利用效率低下以及土地產(chǎn)權(quán)主體模糊等都涉及到土地的所有、使用以及流轉(zhuǎn)問(wèn)題，因此農(nóng)村土地制度的改革對(duì)于解決當(dāng)前的土地問(wèn)題和農(nóng)民問(wèn)題有著重要意義。文章分析了黔東南州農(nóng)村土地制度改革存在的主要問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出相應(yīng)的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地制度；土地流轉(zhuǎn)；改革

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.37 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 我州農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀

保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯和損害是增加農(nóng)民收入的一條重要途徑，是全面建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)和前提。深化農(nóng)村土地制度改革，既是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，也是維護(hù)當(dāng)前改革、發(fā)展、穩(wěn)定良好局面的當(dāng)務(wù)之急，同時(shí)也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村與構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)性工程，因此，土地制度改革對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展意義重大而深遠(yuǎn)。

1.1 基本情況

黔東南州位于貴州省東南部，轄16個(gè)縣市，總面積3.0337萬(wàn)平方公里，二調(diào)耕地面積638.83萬(wàn)畝，全州依法進(jìn)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包農(nóng)戶(hù)有89.49萬(wàn)戶(hù)，二輪承包面積266.36萬(wàn)畝，發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證88.76萬(wàn)本，發(fā)放到戶(hù)率為99.18%。境內(nèi)溝壑縱橫，山巒延綿，重崖迭峰，地形地貌復(fù)雜多變，以喀斯特地貌和山地為主；共有戶(hù)藉人口466萬(wàn)人，常住人口347.27萬(wàn)人，主要有苗族、侗族、漢族等33個(gè)民族，其中苗族人口占41.57%，侗族人口占28.99%，是全國(guó)有名的少數(shù)民族居住區(qū)，其中雷山縣西江千戶(hù)苗寨和黎平縣肇興侗寨更是全國(guó)乃至全世界有名的具有少數(shù)民族風(fēng)情的旅游勝地。

1.2 土地制度改革現(xiàn)狀

基于黔東南州的州情和歷史原因，絕大部分農(nóng)村土地仍然保持著原有的土地承包關(guān)系，耕地、宅基地、自留地和自留山用于開(kāi)展轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，抵押、擔(dān)保等活動(dòng)極少，全州農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積33.9萬(wàn)畝，其中：轉(zhuǎn)包6.47萬(wàn)畝、出租21.63萬(wàn)畝、互換1.17萬(wàn)畝、轉(zhuǎn)讓0.96萬(wàn)畝、股份合作0.59萬(wàn)畝，其它方式3.1萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)的主體主要是農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)以及企業(yè)、農(nóng)民合作社等。由于交通和地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，吸引外資能力不足，區(qū)位條件不明顯，加上農(nóng)民思想意識(shí)落后，農(nóng)村大批勞動(dòng)力外出務(wù)工和創(chuàng)業(yè)，導(dǎo)致耕地撂荒的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，進(jìn)一步降低了土地的利用價(jià)值，減少了農(nóng)民的收入，影響了“三農(nóng)”發(fā)展。

2 土地制度改革存在的問(wèn)題

農(nóng)村土地制度改革工作涉及面廣、難度大，各方利益調(diào)整比較敏感，有些缺乏法律依據(jù)和制度的保障，加上縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和群眾認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)的差異，因此黔東南州土地制度改革瓶頸問(wèn)題比較突出，工作推進(jìn)較為緩慢。

2.1 土地制度改革缺乏依據(jù)和保障

中央對(duì)全面深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作出的部署和要求是，要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利……”，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保，保障農(nóng)民對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的占有、使用和收益權(quán)，擴(kuò)寬農(nóng)民增收渠道。然而，改革的要求與當(dāng)前我國(guó)法律法規(guī)相矛盾。如：《物權(quán)法》第184條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，這與改革要求可以將其開(kāi)展流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保、交易等活動(dòng)相矛盾，此外《土地法》、《擔(dān)保法》、《森林法》都有與改革相矛盾類(lèi)似條款。要想徹底改革，必須修改相關(guān)法律法規(guī)，必須有國(guó)家中央的頂層設(shè)計(jì)作支撐，才能從根本上保障改革推進(jìn)。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難度大，不利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)

黔東南州農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包農(nóng)戶(hù)有89.49萬(wàn)戶(hù)，二輪承包面積266.36萬(wàn)畝，戶(hù)均承包土地只有2.98畝，農(nóng)村土地很破碎，基礎(chǔ)設(shè)施差，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)比較效益低，只有通過(guò)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提升農(nóng)業(yè)比較效益。近年來(lái)，不少地區(qū)開(kāi)始推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但都存在行政推動(dòng)、市場(chǎng)化程度低、操作不規(guī)范等問(wèn)題。影響土地流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題表現(xiàn)在：一是土地分配過(guò)于零散，加大了土地流轉(zhuǎn)的難度和成本。二是由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范，導(dǎo)致矛盾糾紛時(shí)有發(fā)生。三是有的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村的土地承包權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊。四是對(duì)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)的法規(guī)、政策宣傳貫徹不夠。五是農(nóng)村土地承包管理體系不健全。六是土地承包流轉(zhuǎn)專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重緊缺。

2.3 土地確權(quán)登記頒證工作推進(jìn)困難

農(nóng)村土地制度改革首先要搞好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，這是前期工作，也是比較復(fù)雜、工作量非常大的工作，需要強(qiáng)大的人力、物力和財(cái)力作為支撐。黔東南州土地確權(quán)登記頒證工作起動(dòng)晚，工作推進(jìn)緩慢。影響土地確權(quán)工作進(jìn)度的原因主要有幾個(gè)方面。

一是土地確權(quán)的資金來(lái)源存在很大壓力，黔東南州此次開(kāi)展的土地確權(quán)涉及99.17萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，638.83萬(wàn)畝承包耕地。由于黔東南州地形復(fù)雜，且承包地塊小而散，要做到承包的地塊、面積、合同、證書(shū)“四相符”和承包地塊確認(rèn)、地塊四至邊界測(cè)繪登記、承包合同簽訂、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放“四到戶(hù)”，其工作難度和工作量非常之大。根據(jù)貴州省其它地方確權(quán)工作情況，土地確權(quán)登記每畝需經(jīng)費(fèi)35元左右。盡管中央財(cái)政和省財(cái)政根據(jù)承包合同面積對(duì)土地確權(quán)分別給予每畝10元、每畝5元的補(bǔ)助，但大部分資金仍需由地方政府承擔(dān)。目前黔東南州大多數(shù)縣市財(cái)政狀況不容樂(lè)觀，資金落實(shí)難度大。如果土地確權(quán)資金保障不暢，勢(shì)必會(huì)影響土地確權(quán)的進(jìn)度和質(zhì)量。

二是土地確權(quán)后對(duì)多出土地的處置存在顧慮，過(guò)去對(duì)農(nóng)村家庭承包地的測(cè)量在方法上多采用的是習(xí)慣畝或折算畝。此次土地確權(quán)將采用遙感技術(shù)對(duì)農(nóng)戶(hù)承包地塊、四至和面積給出更加準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。從我省其它地方土地確權(quán)試點(diǎn)情況來(lái)看，實(shí)測(cè)面積與承包面積不一致的情況相當(dāng)普遍。實(shí)測(cè)面積與承包面積的不一致，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)對(duì)多出土地的處置產(chǎn)生猜疑和顧慮。

三是土地糾紛使確權(quán)工作難度增大，黔東南州1998年農(nóng)村土地二輪延包到現(xiàn)在已有16年時(shí)間，在此期間形成的，以及新近產(chǎn)生的一些矛盾和糾紛在本次確權(quán)登記工作中新舊交織，集中凸顯。土地確權(quán)后的實(shí)測(cè)面積與承包合同面積的差異以及承包地塊的四至更明確帶來(lái)了新的利益糾紛。這些矛盾糾紛本處于隱伏狀態(tài)，因本次土地確權(quán)工作的啟動(dòng)開(kāi)展而集中暴露出來(lái)，致使土地確權(quán)工作的難度不斷增大。

3 解決土地制度改革問(wèn)題的對(duì)策

3.1 完善法律法規(guī)，完善城鄉(xiāng)土地使用制度

在現(xiàn)行土地所有制框架內(nèi)，頂層設(shè)計(jì)部門(mén)應(yīng)盡早圍繞建立權(quán)屬清晰、責(zé)權(quán)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，將土地使用權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)、有限處分權(quán)等除所有權(quán)以外的其他權(quán)能以法律的形式賦予農(nóng)村集體組織和農(nóng)民，加快推進(jìn)改革。

一是推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化。推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，按照同地、同權(quán)、同價(jià)原則，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同等權(quán)能，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的前提下，可以通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)、抵押等形式流轉(zhuǎn)使用權(quán)。

二是完善土地法律，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，切實(shí)縮小征地范圍。提高公益性用地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期生活水平不下降。建立征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，推進(jìn)征地的公眾參與和過(guò)程公開(kāi)化。探索公益性用地“以租代征”，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為公益性用地時(shí)，政府不再一次性買(mǎi)斷，而采用租借方式，每年付給村民組織和農(nóng)民租金，租金根據(jù)價(jià)格水平和地方財(cái)力調(diào)整。

三是完善城市土地使用制度，完善土地出讓方式。根據(jù)土地使用性質(zhì)確定土地出讓方式，將行政劃撥土地范圍嚴(yán)格限定為部隊(duì)和行政單位等純公益性用途，加強(qiáng)對(duì)劃撥土地的管理；以協(xié)議方式批出的基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院等準(zhǔn)公益性用地，逐步實(shí)行土地有償使用制度；經(jīng)營(yíng)性用地必須按照公開(kāi)、公平、公正的原則，采用招拍掛方式出讓。加強(qiáng)土地規(guī)劃、收儲(chǔ)、招拍掛和使用等環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，完善土地交易市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，探索建立節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制。

3.2 真抓實(shí)干，抓好土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度改革成果的成功運(yùn)用，是盤(pán)活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有力舉措，是推動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)意義重大。通過(guò)以下幾個(gè)方面抓好土地流轉(zhuǎn)工作。

一是加大對(duì)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)、政策的宣傳執(zhí)行力度。加強(qiáng)土地承包的法律和政策的宣傳，認(rèn)真貫徹落實(shí)中辦發(fā)[2014]61號(hào)、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》等要求，充分認(rèn)識(shí)穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的重要性，深刻領(lǐng)會(huì)和掌握各法律、法規(guī)及政策精神，正確指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

二是培育壯大產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、外出務(wù)工經(jīng)商回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，建立生產(chǎn)基地，開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。鼓勵(lì)社會(huì)各界能人、城鎮(zhèn)居民等帶項(xiàng)目、帶技術(shù)、帶資金到農(nóng)村開(kāi)辦、聯(lián)辦農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)；鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)將承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，組建土地股份合作社或參與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

三是加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理的基礎(chǔ)工作，促進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)要切實(shí)履行好黨賦予的職責(zé)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)工作。

四是建立健全農(nóng)村土地承包管理體系。全面貫徹落實(shí)好中央和省有關(guān)農(nóng)村土地承包和管理的文件精神，真正行動(dòng)起來(lái)，成立機(jī)構(gòu)，核定編制，明確人員和工作職責(zé)，確?；鶎痈母镏修r(nóng)村土地承包管理等日常基礎(chǔ)工作有人抓有人管，真正有效地落實(shí)好黨的農(nóng)村基本政策，維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

五是加強(qiáng)土地用途管制執(zhí)法檢查。將流轉(zhuǎn)耕地用途檢查納入縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常土地巡查范圍，及時(shí)查處流轉(zhuǎn)耕地未經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)、違法違規(guī)利用基本農(nóng)田及耕地“非糧化”破壞種植條件等行為，確保耕地流轉(zhuǎn)用途符合法律政策規(guī)定。

3.3 強(qiáng)化措施，扎實(shí)推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作

做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，是深化農(nóng)村土地制度改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要民生工程，是加快農(nóng)村改革步伐、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展活力、提高農(nóng)民收入水平的重大舉措。通過(guò)以下幾點(diǎn)措施，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

一是加大宣傳，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。通過(guò)印發(fā)《致農(nóng)民朋友的一封信》、掛橫幅及召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)等宣傳方式讓農(nóng)民充分了解確權(quán)的目的和意義，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾積極性，變“要我確權(quán)”為“我要確權(quán)”。同時(shí)對(duì)從事土地確權(quán)的各級(jí)工作人員進(jìn)行政策和技術(shù)集中培訓(xùn)，吃透相關(guān)法規(guī)和政策精神，提高業(yè)務(wù)技能。

二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，成立機(jī)構(gòu)。土地確權(quán)是一項(xiàng)工作量大、涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)性高的工作，應(yīng)當(dāng)配備一支專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)強(qiáng)、政策覺(jué)悟高隊(duì)伍。全州16個(gè)各縣（市）都成立由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)的土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)各地的確權(quán)工作，同時(shí)還應(yīng)成立“業(yè)務(wù)指導(dǎo)組、政策解答組、信訪維穩(wěn)組、綜合協(xié)調(diào)組”等，做到準(zhǔn)確指導(dǎo)、及時(shí)解答、化解矛盾、上下協(xié)調(diào)。

三是化解矛盾，促進(jìn)和諧。對(duì)確權(quán)登記頒證工作中遇到的矛盾糾紛，按照“保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、分類(lèi)處置”的原則依法妥善解決。法律政策有明確規(guī)定的，嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行；沒(méi)有明確規(guī)定的，要依照法律政策基本精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際作出具體規(guī)定。引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性地反映和解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解。

四是強(qiáng)化保障，落實(shí)經(jīng)費(fèi)。高效用好中央財(cái)政和貴州省財(cái)政對(duì)土地確權(quán)的補(bǔ)助資金，同時(shí)對(duì)土地確權(quán)工作資金缺口部分，全額納入地方財(cái)政預(yù)算，保證確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)籌措到位，使得廣大工作人員全身心的投入到土地確權(quán)頒證工作中，提高工作效率和積極性，避免經(jīng)費(fèi)欠缺而影響確權(quán)工作的進(jìn)度和質(zhì)量。

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