重慶市地票制度改革現(xiàn)實(shí)意義研究

宋江

[摘 要]重慶市地票制度改革開展已有9年之久，一直是土地管理領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題。之前學(xué)者的論述，多傾向于理論意義的探討，缺少現(xiàn)實(shí)意義的研究。文章以重慶市秀山土家族苗族自治縣（以下簡稱秀山縣）為例，通過對歷年地票改革數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，采取調(diào)查了解、文獻(xiàn)分析等研究方法，對地票改革的現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行研究，從經(jīng)濟(jì)、耕地保護(hù)、法律、惠農(nóng)和生態(tài)等5個(gè)方面論述重慶市地票制度改革的現(xiàn)實(shí)意義，并提出政策建議。

[關(guān)鍵詞]地票制度改革；盤活農(nóng)村資產(chǎn)；供給側(cè)；發(fā)展權(quán)；耕地保護(hù)；惠農(nóng)；生態(tài)

[中圖分類號]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 地票改革的現(xiàn)狀分析

秀山縣自開展地票制度改革以來，共通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾（以下簡稱復(fù)墾）新增農(nóng)用地1046.7公頃，涉及農(nóng)戶22799戶；交易地票968.9公頃，交易價(jià)款292956.5萬元，均價(jià)為302.4萬元/公頃；地票落地20公頃，均來自于重慶農(nóng)村土地交易所公開交易。

2 地票改革的現(xiàn)實(shí)意義

2.1 經(jīng)濟(jì)意義：盤活農(nóng)村資產(chǎn)，促使供給側(cè)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動

地票是一種權(quán)利資產(chǎn)，是建設(shè)用地指標(biāo)在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)的載體，因其是一種指標(biāo)象征而區(qū)別于其他有價(jià)證券，與環(huán)保領(lǐng)域的“排污權(quán)”類似。地票制度改革盤活了農(nóng)村金融資產(chǎn)，對農(nóng)民增收具有重要意義。

地票制度具有價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，是農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制的一種探索。建設(shè)用地和農(nóng)用地相比較，價(jià)值差異非常大，農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o疑是農(nóng)村資產(chǎn)構(gòu)成中最重要的資產(chǎn)，但由于農(nóng)村建設(shè)用地是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員根據(jù)法律無償取得使用權(quán)的農(nóng)村土地，不得買賣，因此一直沒有定價(jià)機(jī)制。農(nóng)村土地資產(chǎn)變現(xiàn)的法律法規(guī)缺失和農(nóng)民有意愿把土地資產(chǎn)變現(xiàn)的矛盾日益突出，產(chǎn)生了冒著違法的風(fēng)險(xiǎn)私下買賣土地和違法建設(shè)活動。完全限制農(nóng)村土地資產(chǎn)變現(xiàn)，違背了解決“三農(nóng)”問題的初衷，不利于農(nóng)村發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化。地票制度填補(bǔ)了農(nóng)村土地資產(chǎn)無法變現(xiàn)的空白，使農(nóng)村建設(shè)用地通過復(fù)墾形成建設(shè)用地指標(biāo)在城鄉(xiāng)之間平等使用，體現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮差共富的經(jīng)濟(jì)思想。

地票制度的供給側(cè)要素主要包括土地要素和資本要素，以及其帶動的勞動力要素流動，而城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要各種要素在城鄉(xiāng)之間合理流動。改革開放以來，農(nóng)村要素向城鎮(zhèn)的單向流動，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。地票制度要素流動主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是土地要素的流動。地票交易本身就是建設(shè)用地指標(biāo)在城鄉(xiāng)之間的流動；二是資本要素的流動。地票制度讓農(nóng)村建設(shè)用地從生產(chǎn)型要素向資產(chǎn)型要素的轉(zhuǎn)變成為了可能，城鎮(zhèn)發(fā)展需要購買地票以滿足增減掛鉤的需求，購買地票的資金最后會撥付至土地權(quán)利人；三是勞動力要素的流動。復(fù)墾后，部分復(fù)墾農(nóng)戶到城鎮(zhèn)購房定居，勞動力自然就流向了城鎮(zhèn)。就我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，這種單向流動將會持續(xù)較長的一段時(shí)期，最終會隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)一步發(fā)展而達(dá)到動態(tài)平衡，優(yōu)化配置的效果。

2.2 耕地保護(hù)意義：落實(shí)占補(bǔ)平衡，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃布局

地票制度改革有效的落實(shí)占補(bǔ)平衡制度和節(jié)約集約用地政策。復(fù)墾地塊基本上位于交通方便、地勢平坦和水源充足的地方，復(fù)墾后的新增耕地質(zhì)量等別高，利用方便，達(dá)到了“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的目的，優(yōu)化完善了占補(bǔ)平衡制度。秀山縣2011年以來通過復(fù)墾新增的1046.7公頃農(nóng)用地利用良好，處于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)的基本已經(jīng)將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，進(jìn)行規(guī)?；r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，作為藥材、苗圃、茶葉、花卉、果園等基地培育，經(jīng)濟(jì)效益較好。大量的農(nóng)村建設(shè)用地廢棄或者利用率不高和城鎮(zhèn)發(fā)展需要大量用地指標(biāo)的矛盾普遍存在，地票制度為解決此矛盾提供了契機(jī)，體現(xiàn)了節(jié)約集約用地思想。

地票制度改革利于城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃用地統(tǒng)籌發(fā)展。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的主旋律，通過引入市場機(jī)制，讓建設(shè)用地指標(biāo)在城鄉(xiāng)合理配置，優(yōu)化布局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是新形勢下農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，建設(shè)用地指標(biāo)合理轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)不但不會影響農(nóng)村建設(shè)，拉大發(fā)展差距，反而還利于農(nóng)村生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅僅是人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地面積也應(yīng)該城鎮(zhèn)化，而復(fù)墾正好實(shí)現(xiàn)了人與建設(shè)用地指標(biāo)的同步城鎮(zhèn)化。

地票制度改革規(guī)范了用地秩序。按照增減掛鉤的相關(guān)規(guī)定，占多少耕地，就應(yīng)該補(bǔ)充多少耕地，而政府要求用地者應(yīng)該遵循先補(bǔ)充耕地，后供應(yīng)建設(shè)用地的時(shí)序。地票制度完美解決了這個(gè)問題，地票持有人可以高效的完成從按城鄉(xiāng)規(guī)劃選擇地塊到讓建設(shè)項(xiàng)目迅速落地。

2.3 法律意義：確立農(nóng)民集體的主體地位，創(chuàng)新農(nóng)地發(fā)展權(quán)利變現(xiàn)

地票價(jià)款分配機(jī)制，試探性的解決農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織主體缺位的問題。秀山縣自開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工作后，因?yàn)樵诘仄眱r(jià)款分配中有農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的部分，所以全縣以村（居）為單位，均在重慶農(nóng)村商業(yè)銀行開立了村集體賬戶。地票交易后，首先扣除復(fù)墾成本，其他收益全部歸農(nóng)戶和村集體組織所有，按照以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織擁有所有權(quán)和復(fù)墾農(nóng)戶擁有使用權(quán)為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償款分配比例是復(fù)墾農(nóng)戶占85%，所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占15%。地票制度以農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織獲得貨幣收益的方式，確立了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位。地票制度設(shè)計(jì)上充分考慮到地票收益分配上兼顧土地所有權(quán)者和土地使用權(quán)者，即農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員（農(nóng)戶）的利益?！稇椃ā?、《土地管理法》和《物權(quán)法》均對農(nóng)村土地集體所有制進(jìn)行了規(guī)定，雖賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村土地的所有權(quán)，但是，該權(quán)利沒有體現(xiàn)的載體，集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村土地的所有權(quán)僅停留在法律規(guī)定的層面上，無法落地。國家處于對社會穩(wěn)定的考慮，沒有賦予農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的土地處分權(quán)，從法理上來說就應(yīng)該對處分權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)戶復(fù)墾后，通過地票價(jià)款的形式對建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值進(jìn)行了確認(rèn)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供了可借鑒的案例。

地票價(jià)款是農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的體現(xiàn)。地票生產(chǎn)地區(qū)出讓建設(shè)用地發(fā)展權(quán)，地票落地地區(qū)獲得建設(shè)用地發(fā)展權(quán)。在重慶市國土房管局《關(guān)于規(guī)范地票價(jià)款使用促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾的指導(dǎo)意見》將其定義為“農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)補(bǔ)償費(fèi)”，和學(xué)者們研究的“發(fā)展權(quán)補(bǔ)償費(fèi)”概念意義相當(dāng)。雖然我國法律上沒有明確農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)的問題，但是，從地票的定價(jià)機(jī)制上看，對土地權(quán)利人的補(bǔ)償價(jià)款包含了對發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，公式為：農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)價(jià)格=復(fù)墾地塊建設(shè)用地價(jià)格-復(fù)墾地塊農(nóng)用地價(jià)格。按照目前的標(biāo)準(zhǔn)，秀山縣復(fù)墾的補(bǔ)償保底價(jià)是211.5萬元/公頃，而城市及周邊的征地價(jià)為80.7萬元/公頃，僅為復(fù)墾補(bǔ)償款的38.2%，造成這種差異的主要原因是建設(shè)用地被賦予了發(fā)展權(quán)，而非建設(shè)用地沒有被賦予發(fā)展權(quán)，征地僅僅是對用益物權(quán)的一種補(bǔ)償。