我國財政轉(zhuǎn)移支付財力均等化效應(yīng)研究

鮑曙光

一、引言和文獻綜述

財政分權(quán)帶來稅權(quán)和公共支出權(quán)的下放，會給不同地區(qū)居民帶來不同的凈財政收益，從而導(dǎo)致資源分配中地區(qū)財力不平等和財政效率低下（Boadway和Shah，2007［1］）。地區(qū)間財力差距過大，可能造成政治上的分化，甚至帶來分裂的威脅（Shankar和Shah，2003［2］）。轉(zhuǎn)移支付的目的之一就是要糾正財政分權(quán)帶來的地區(qū)財力不平等現(xiàn)象，即通過政府間轉(zhuǎn)移支付，使各地方政府在大致相等的稅率下收入水平大致相等（Dahlby和 Wilson，2003［3］）。 從國外實踐來看，多數(shù)工業(yè)化國家實施了財力均等化項目，包括聯(lián)邦與州之間（如加拿大、瑞典）和州與地方之間（如加拿大、丹麥、瑞典和瑞士）（Boadway和Shah，2007［1］）。分稅制改革中，我國也初步建立了均等化轉(zhuǎn)移支付制度，有效調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差異。但由于漸進式改革路徑，我國轉(zhuǎn)移支付體系與西方發(fā)達國家規(guī)范透明的轉(zhuǎn)移支付制度相比，還存在很多缺陷，在實現(xiàn)合理再分配、推進均等化方面，尚未達到令人滿意的效果。

許多學(xué)者都從實證角度考察了我國轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)，但研究結(jié)論不盡相同。一些研究認為轉(zhuǎn)移支付起到財力均等作用。劉亮（2003）［4］利用標準離差率計算并對比我國各地區(qū)人均財政收入和支出，認為轉(zhuǎn)移支付對全國人均財力起到一定均衡作用。 劉勇政（2008）［5］利用離散系數(shù)計算轉(zhuǎn)移支付前后人均財力偏離程度，發(fā)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付橫向和縱向均等化效果顯著，但橫向均等作用仍然有限。胡怡建和張倫倫（2007）［6］則利用廣義熵指數(shù)分析了轉(zhuǎn)移支付各項對支出差異的貢獻度，研究表明雖然轉(zhuǎn)移支付起到均等作用，但并不能阻止地區(qū)間支出差異的逐年擴大。趙桂芝和寇鐵軍（2012）［7］同樣利用泰爾熵指數(shù)對我國總體和東、中、西、東北四區(qū)域的財力失衡情況進行分析，認為轉(zhuǎn)移支付存在均等作用，但這種矯正和平衡作用相對不足。曹俊文和羅良清（2006）［8］構(gòu)建了均等化效果系數(shù)分析我國轉(zhuǎn)移支付財力均等效果，研究結(jié)論與前面分析大體相同。戴平生和陳壯（2015）［9］則基于基尼系數(shù)利用新的結(jié)構(gòu)分解方法，分析我國轉(zhuǎn)移支付的水平和垂直均等效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付兩種均等效應(yīng)都產(chǎn)生了積極效果。

上述研究多利用省級數(shù)據(jù)，也有部分研究利用縣級數(shù)據(jù)。尹恒和朱虹（2009）［10］從不同口徑財力缺口角度分析了轉(zhuǎn)移支付均等效果，認為轉(zhuǎn)移支付在均等現(xiàn)實財政責(zé)任意義上具有均等效果，但以公共財政和財政公平觀念衡量，均等效果要大打折扣。

其他一些研究則認為轉(zhuǎn)移支付拉大了地區(qū)間財力不平衡情況。劉溶滄和焦國華（2002）［11］定性與定量研究相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度未能有效控制地區(qū)間公共財力差距，但中央對地方轉(zhuǎn)移支付的橫向均等化效果逐步加大。尹恒等（2007）［12］則基于我國縣級地區(qū)財政數(shù)據(jù)，利用基尼系數(shù)收入來源分解方法研究我國轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)，認為轉(zhuǎn)移支付反而拉大了地區(qū)間的財力差異，其中專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還最不均等。賈曉?。?009）［13］同樣利用基尼系數(shù)收入來源分解方法分析我國轉(zhuǎn)移支付橫向均等效應(yīng)，研究結(jié)論和尹恒等人基本一致。

還有學(xué)者從分項轉(zhuǎn)移支付角度展開研究。田發(fā)（2010）［14］認為轉(zhuǎn)移支付總體起到一定的橫向財力均等化效果，其中一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)最強，稅收返還效果最差。李暉（2014）［15］則運用基尼系數(shù)及其分解，以H省為例分析了省以下轉(zhuǎn)移支付的均等作用，研究結(jié)果表明轉(zhuǎn)移支付雖然整體均等作用明顯，但只有一般性轉(zhuǎn)移支付起到了均等作用，且這種作用有限。官永彬（2011）［16］同樣運用基尼系數(shù)分解方法，發(fā)現(xiàn)稅收返還、各種補助和專項轉(zhuǎn)移支付非均等效應(yīng)較大，而財力性轉(zhuǎn)移支付未能從根本上實現(xiàn)均等化作用。

這些文獻研究了我國轉(zhuǎn)移支付制度財力均等效果，但存在不足：一是從研究中所利用的數(shù)據(jù)資料來看，中央對省的轉(zhuǎn)移支付制度研究較多，但以縣級數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的研究較少，且研究年份多在2007年以前；二是大部分對轉(zhuǎn)移支付均等化的研究僅停留在轉(zhuǎn)移支付大項上，對分項轉(zhuǎn)移支付還缺乏更加細致深入的分析。基于以上考慮，本文選取1993—2011年縣級財稅數(shù)據(jù)，利用不均等測度指標考察我國轉(zhuǎn)移支付均等化作用。

二、分析方法與數(shù)據(jù)

（一）計算方法

本文主要利用泰爾指數(shù)構(gòu)建均衡系數(shù)分析轉(zhuǎn)移支付均等效果。泰爾指數(shù)的優(yōu)勢在于不僅可以顯示總體差距，還可以分解總體差距，顯示組內(nèi)和組間差距及其對總體差距的貢獻值，揭示財力差距來源。泰爾指數(shù)包括泰爾熵T指數(shù)和泰爾熵L指數(shù)，前者對上層收入水平變化敏感，而后者對底層收入水平變化敏感，本文研究采用泰爾熵L指數(shù)。具體公式如下所示：

其中，n為縣個數(shù)，pi為i縣的人口份額，qi為i縣的人均財政指標，為qi的平均值。，其中，Q為該項財政指標的全國合計數(shù)，P為全國總?cè)丝跀?shù)。

本文引入轉(zhuǎn)移支付均衡系數(shù)，測度轉(zhuǎn)移支付均等效果。其計算公式是：均衡系數(shù)＝（轉(zhuǎn)移支付后泰爾指數(shù)－轉(zhuǎn)移支付前泰爾指數(shù)）／轉(zhuǎn)移支付前泰爾指數(shù)。均衡系數(shù)為正，表示轉(zhuǎn)移支付逆均等效應(yīng)，系數(shù)為負，表示正向均等效應(yīng)。絕對值越大，表示效果越大。

（二）指標說明和數(shù)據(jù)來源

本文將縣級財力定義為地方本級財政收入、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入之和，即：

所有變量均利用縣級總?cè)丝谟嬎闳司笜?。我國轉(zhuǎn)移支付項目眾多，且變動頻繁，為研究方便，本文將所有稅收返還和轉(zhuǎn)移支付項目合并為五類。

1.稅收返還：包括增值稅和消費稅稅收返還、所得稅基數(shù)返還。

2.體制性補助：包括體制補助、結(jié)算補助和企事業(yè)單位預(yù)算劃轉(zhuǎn)補助。

3.一般性轉(zhuǎn)移支付：是中央對地方無條件補助支出，主要用于均衡地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。我國一般性轉(zhuǎn)移支付項目包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和其他財力性轉(zhuǎn)移支付等。

4.專項轉(zhuǎn)移支付：是中央對地方有條件的補助支出，其目的在于實現(xiàn)中央特定的政策目標。專項轉(zhuǎn)移支付一般要求地方政府提供配套資金，實行?？顚Ｓ?。

5.其他補助：包括上年結(jié)余、調(diào)入資金和國債轉(zhuǎn)貸收入、上年結(jié)余及轉(zhuǎn)補助數(shù)。

根據(jù)財政部《中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算表》，稅收返還與轉(zhuǎn)移支付并列，并不屬于轉(zhuǎn)移支付項目，但稅收返還本身是地方財力的組成部分，為保證研究完整性，我們在下文分析中也將稅收返還列出。

本文數(shù)據(jù)為1993—2011年全國縣及縣級市財政數(shù)據(jù)（不包括市轄區(qū)數(shù)據(jù)）。其中北京和上?？h級數(shù)據(jù)過少，故舍去。2008年以前數(shù)據(jù)來源于1993—2007年《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》，其他年份數(shù)據(jù)來源于財政部。為控制離群值和不可比因素影響，本文刪除人均財力最高和最低各1%的樣本。描述性統(tǒng)計如表1所示。

表1 縣級人均財力描述性統(tǒng)計

根據(jù)表1，我國縣級人均財力差異巨大，其最大最小值比值雖然從1993年的21.99倍下降至2011年的14.71倍，但差異仍十分驚人，我國財力均等化面臨艱巨挑戰(zhàn)。

三、實證分析

（一）總體分析

表2比較了轉(zhuǎn)移支付前后我國縣級人均財力差異的變化情況。根據(jù)表2，在地方初始財力差異不斷增大的情況下，轉(zhuǎn)移支付后人均財力的不均等指標都出現(xiàn)了不同程度下降，表明轉(zhuǎn)移支付起到了均衡地區(qū)間人均財力的作用。

雖然轉(zhuǎn)移支付縮小了地區(qū)間財力差異，但仍存在一些問題。一是從變異系數(shù)來看，轉(zhuǎn)移支付后人均財力差異在2011年仍高達0.657，轉(zhuǎn)移支付均等效果還不能令人滿意；二是從均等效果來看，均衡系數(shù)在2008年以后有所下降，說明近些年轉(zhuǎn)移支付均等作用有所弱化，迫切需要通過轉(zhuǎn)移支付改革進一步發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的均衡作用。

表2 轉(zhuǎn)移支付前后縣級人均財力差異

（二）區(qū)域分析

下面利用泰爾指數(shù)的可分解性，進一步分析轉(zhuǎn)移支付均等效果。表3為省內(nèi)和省際財力差異分解情況。根據(jù)表3，與省際差距相比，省內(nèi)差異的貢獻度更大，說明與省際財力差距相比，省內(nèi)人均財力差距更大，地方人均財力差異主要體現(xiàn)在省內(nèi)差異。當前地區(qū)財力差距研究大都注重分析省際財力差距，對省內(nèi)差距研究不足。從上面分析結(jié)果來看，這一問題可能會導(dǎo)致研究無法反映我國真實的地區(qū)財力差距水平。

按照我國現(xiàn)行財政運行模式，省際財力差距由中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)，而省內(nèi)財力差距更多依賴于省級政府通過省以下轉(zhuǎn)移支付制度進行調(diào)節(jié)。因此，省內(nèi)差距更大表明省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后，省級政府未能充分履行區(qū)域內(nèi)均等化職責(zé)。分稅制改革中，中央政府只是致力于建立相對規(guī)范的中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，并未統(tǒng)一建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度，而是將省內(nèi)均衡責(zé)任劃歸各省級政府。隨著中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善，其均等作用不斷增強，省際財力差距趨向縮小。但省以下轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建卻不能令人滿意，制度建設(shè)滯后，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，分配方式五花八門，缺乏監(jiān)督和約束機制，影響了轉(zhuǎn)移支付均衡作用的發(fā)揮。未來轉(zhuǎn)移支付制度改革的重點，應(yīng)該放在省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)上，突出省級政府在省內(nèi)財力差距調(diào)節(jié)中的核心地位，通過法律或者制度安排激勵省級政府履行區(qū)域內(nèi)均等責(zé)任，推進省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革以縮小省內(nèi)財力差異。

表3 省轉(zhuǎn)移支付對省內(nèi)省際財力不均等調(diào)節(jié)效應(yīng)

按照東中西部對地區(qū)財力差異進行分解，如表4所示。從三大區(qū)域的均衡系數(shù)來看，東中西部組間組內(nèi)財力差異都逐步縮小，組內(nèi)差距更為突出，到2011年，組間差距僅占全部差距的3.3%，這進一步印證了前面的結(jié)論，地方人均財力差異主要體現(xiàn)為省內(nèi)差異。

從不均等程度來看，中部地區(qū)財力差距最小，泰爾指數(shù)低于0.1，而東部地區(qū)財力差距最大。從均衡系數(shù)來看，西部地區(qū)均衡效果最好，東部地區(qū)最差。轉(zhuǎn)移支付在中西部地區(qū)均等作用更強，在數(shù)據(jù)上支持了 “轉(zhuǎn)移支付向中西部財力薄弱地區(qū)傾斜”的政策取向。但同時東部地區(qū)財力差距問題凸顯，如廣東“東西北地區(qū)與珠三角地區(qū)差距”、江蘇 “蘇北和蘇南差距”等問題已逐漸引起政府和民眾關(guān)注。東部省份財力充裕，因而東部地區(qū)財力差距更大表明東部省份未能有效調(diào)節(jié)省內(nèi)財力差異。未來要推動?xùn)|部省級政府履行均等職責(zé)，完善區(qū)域內(nèi)財力差距調(diào)節(jié)機制。

表4 轉(zhuǎn)移支付對東中西部財力不均等調(diào)節(jié)效應(yīng)

續(xù)前表

（三）分項分析

我們按照稅收返還和轉(zhuǎn)移支付項目對人均財力差異進行分解，結(jié)果如表5所示。根據(jù)表5，多數(shù)項目促進了財力均等化。從分項來看，均等化效果最好的轉(zhuǎn)移支付項目是一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付按照 “因素法”公式分配，具有公開、公平和公正的特點，是最具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付形式，數(shù)據(jù)上也支持這一結(jié)論，自2000年以來，一般性轉(zhuǎn)移支付一直是均等化效果最好的轉(zhuǎn)移支付項目。專項轉(zhuǎn)移支付資金指定了資金的支出類型，因而均等化作用很難直接判斷。根據(jù)表5，專項轉(zhuǎn)移支付均等化效果僅次于一般性轉(zhuǎn)移支付。

稅收返還是其中最具有爭議性的項目。根據(jù)表5，稅收返還在2003年以前存在逆均等化效應(yīng)，但在2003年以后，體現(xiàn)出均等化效果。這一結(jié)論與大多數(shù)研究結(jié)論有所區(qū)別，稅收返還在2003年以后反而縮小了地區(qū)間財力差距。其原因在于：一是樣本選擇，特別是樣本時間段不同所導(dǎo)致的研究結(jié)論的差異；二是經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)凈上劃兩稅的絕對量大大高于其他地區(qū)，這些凈上劃兩稅的財政收入絕大多數(shù)通過轉(zhuǎn)移支付途徑撥付給經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，雖然絕對差距擴大，但是相對差距縮小，在某種程度上也促進了公平。

表5 稅收返還和分項轉(zhuǎn)移支付財力不均等調(diào)節(jié)效應(yīng)

續(xù)前表

我們進一步分析一般性轉(zhuǎn)移支付各項目的均等作用，如表6所示。均衡性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付均等作用最顯著。均衡性轉(zhuǎn)移支付采用相對規(guī)范的公式分配資金，因而均等效果顯著。調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付是財政部實施的一次性年終獎金和艱苦邊遠地區(qū)津貼政策，該項轉(zhuǎn)移支付區(qū)別對待不同發(fā)展程度地區(qū)，有效達到 “補低”的目的。農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付是為推進農(nóng)村稅費改革而實施的轉(zhuǎn)移支付項目，并向農(nóng)業(yè)大省、糧食主產(chǎn)區(qū)、民族地區(qū)和財政困難地區(qū)傾斜，由于該項目在政策設(shè)計和執(zhí)行中都貫徹了均等思想，因此在實踐中起到顯著均等效果。相對而言，民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付均等效果較小，未來需加大對民族地區(qū)支持力度。

表6 一般性轉(zhuǎn)移支付財力不均等調(diào)節(jié)效應(yīng)

（四）均等效率分析

稅收返還和轉(zhuǎn)移支付均等效果，既與本身制度設(shè)計有關(guān)，也可能與其規(guī)模有關(guān)，即某一項轉(zhuǎn)移支付可能均等作用顯著，但由于規(guī)模過小而導(dǎo)致實踐中均等效果不顯著。因而，本文進一步考察資金規(guī)模對稅收返還和轉(zhuǎn)移支付均等作用的影響。轉(zhuǎn)移支付各項目的均衡系數(shù)與轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占比的相關(guān)系數(shù)高達0.798，且其回歸結(jié)果在1%水平上顯著，說明轉(zhuǎn)移支付規(guī)模顯著影響各轉(zhuǎn)移支付項目均等效果。因此，本文用稅收返還和轉(zhuǎn)移支付各項目均衡系數(shù)得分，除以該項目在稅收返還和轉(zhuǎn)移支付中所占比重，得到均衡效率值，分析轉(zhuǎn)移支付均等效率。均衡效率值越高，表明轉(zhuǎn)移支付均等效率越高。由于2008年以后缺少細項轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，因而，本文以2007年為例分析轉(zhuǎn)移支付均等效率，具體如圖1所示。

圖1 2007年稅收返還和轉(zhuǎn)移支付均衡效率

根據(jù)圖1，一般性轉(zhuǎn)移支付各項目均衡效率值排名前列，高于其他類型轉(zhuǎn)移支付。因而推進財力均等化最適合的形式是一般性轉(zhuǎn)移支付，未來要提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和所占比重。

體制性補助、其他補助和稅收返還均等效率較低，稅收返還均等效率最差。稅收返還和體制性補助來源于財政包干體制，是當前財政 “雙軌運行”的體現(xiàn)。其分配辦法大多沿襲自舊體制，分配方式多年未變，無法適應(yīng)當前財政均等化的要求，未來需要進一步歸并調(diào)整，減少甚至取消體制性補助和稅收返還項目，將其納入到一般性轉(zhuǎn)移支付中。

專項轉(zhuǎn)移支付雖然體現(xiàn)出顯著的均等效果，但其均等效率較低，僅高于其他補助和稅收返還。這主要是由于專項轉(zhuǎn)移支付項目眾多，幾乎涵蓋了政府支出的全部領(lǐng)域，資金分布分散，且資金分配不規(guī)范，主觀因素和人為操作較多，導(dǎo)致專項轉(zhuǎn)移支付體系復(fù)雜，難以形成制度合力，使我國專項轉(zhuǎn)移支付均等效率大打折扣。未來專項轉(zhuǎn)移支付，一方面要歸并整合專項轉(zhuǎn)移支付，突出重點，另一方面要改進分配辦法。

從上面分析可以看出，我國轉(zhuǎn)移支付的重要缺陷之一就是結(jié)構(gòu)不合理。均等效果和效率最好的一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏低，而均等化效率相對較差的稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付所占比重過高，從而制約了我國轉(zhuǎn)移支付制度整體均等作用的發(fā)揮。

四、結(jié)論和建議

本文基于縣級數(shù)據(jù)，利用泰爾指數(shù)，對轉(zhuǎn)移支付均等效果進行了分析，研究發(fā)現(xiàn)：轉(zhuǎn)移支付縮小了地區(qū)財力差異，但地區(qū)間財力差距仍極大，且均等效果在2008年以后有所弱化；相對于省際差距，省內(nèi)差距是地區(qū)財力差距的主要組成部分，未來要重點推進省以下轉(zhuǎn)移支付體系建設(shè)；轉(zhuǎn)移支付向中西部地區(qū)傾斜，但東部地區(qū)財力差距問題凸顯；一般性轉(zhuǎn)移支付均等的效果和效率都是最高，專項轉(zhuǎn)移支付、體制性補助和稅收返還均等效率較低。因此，需要通過改革進一步發(fā)揮我國財政轉(zhuǎn)移支付均等作用。

一是推動省級政府履行區(qū)域內(nèi)均等化責(zé)任，推進省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。從泰爾指數(shù)分解結(jié)果看，中央對地方轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)作用明顯，但省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)還有待加強，因此，要突出省級政府在省內(nèi)調(diào)節(jié)中的核心作用，通過監(jiān)督和約束制度促使省級政府完善轄區(qū)內(nèi)財力差異調(diào)節(jié)機制?？梢钥紤]修改《預(yù)算法》，或者制定《轉(zhuǎn)移支付法》，明確省級政府區(qū)域內(nèi)均等化職責(zé)，使省級政府關(guān)注區(qū)域整體財力均等。同時，建立相應(yīng)的約束和問責(zé)機制，構(gòu)建財力均等測度指標體系，并將其納入地方政府政績考核評價指標體系，根據(jù)均等績效考評結(jié)果對地方政府進行獎懲。

二是合理調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付比重。一般性轉(zhuǎn)移支付均等作用顯著，因而要提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。但在我國財政管理不夠規(guī)范，對地方政府監(jiān)管還十分有限的情況下，盲目擴大一般性轉(zhuǎn)移支付比例，一方面可能會大大削弱中央政府宏觀調(diào)控能力，另一方面缺少專項轉(zhuǎn)移支付對地方公共服務(wù)提供的約束，可能使地方政府的公共支出責(zé)任處于一種放任狀態(tài)，無法實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的中央政策目標。一般性轉(zhuǎn)移支付主要推進財力均等化，而專項轉(zhuǎn)移支付在確保地方基本公共服務(wù)供給，實現(xiàn)中央政策目標方面發(fā)揮更大作用。因而，要構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體系。

三是以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，歸并整合專項轉(zhuǎn)移支付項目，確定支出重點，形成以分類撥款為主要形式的專項轉(zhuǎn)移支付體系。由前面分析可知，專項轉(zhuǎn)移支付均等效果顯著，但項目過多，資金分散，使專項轉(zhuǎn)移支付整體調(diào)節(jié)作用下降，影響最終均等效果。這也正是轉(zhuǎn)移支付雖然縮小了各地區(qū)財力差異，但地區(qū)間財力差異仍然顯著的重要原因之一。因而，目前專項轉(zhuǎn)移支付改革重點不在于降低專項轉(zhuǎn)移支付比重，而在于進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付項目，取消名不副實和過時的項目，歸并復(fù)雜交叉項目，以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，確定支出重點。專項轉(zhuǎn)移支付改革方向應(yīng)該是分類撥款，其優(yōu)點在于既能保障地方政府基本公共服務(wù)供給能力，又不影響地方政府自主權(quán)。

四是科學(xué)構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付分配公式。首先，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付分配公式。將成本因素系統(tǒng)引入轉(zhuǎn)移支付公式，利用計量經(jīng)濟學(xué)方法，結(jié)合主觀判斷，針對不同基本公共服務(wù)項目，構(gòu)建成本差異指標體系，可以考慮的因素包括國土面積、市場化指數(shù)、城市化率和物價指數(shù)等。優(yōu)化支出需求衡量公式，例如：教育可以細分為義務(wù)教育、中等教育和高等教育，每一種教育支出需求衡量因素包括全國適齡兒童人口、全國平均公共教育支出水平以及成本調(diào)整系數(shù)，其中成本差異調(diào)整系數(shù)包括各地區(qū)物價水平、貧困學(xué)生比重和殘疾學(xué)生比重等；醫(yī)療衛(wèi)生支出需求衡量因素應(yīng)該包括總?cè)丝谝?guī)模、全國平均公共醫(yī)療衛(wèi)生支出水平以及成本調(diào)整系數(shù)，成本差異調(diào)整系數(shù)包括價格指數(shù)、嬰兒死亡率和人口密度等。其次，探索構(gòu)建分類撥款分配公式。分類撥款主要用來保證設(shè)立均等化服務(wù)標準的基本公共服務(wù)供給，可以參照一般性轉(zhuǎn)移支付分配公式，針對不同基本公共服務(wù)項目分別設(shè)計分配公式。分類撥款測算公式需考慮地區(qū)成本差異因素和支出需求因素，其中支出需求是指達到均等化標準所需財政支出。分類撥款宜采用績效轉(zhuǎn)移支付形式，從而在維護地方政府自主權(quán)和預(yù)算靈活性的同時，實現(xiàn)對基本公共服務(wù)提供結(jié)果的問責(zé)。

［1］Boadway R W，Shah A.Intergovernmental Fiscal Transfers：Principles and Practices［M］.World Bank publications，2007.

［2］Shankar R，Shah A.Bridging the Economic Divide within Countries：A Scorecard on the Performance of Regional Policies in Reducing Regional Income Disparities［J］.World Development，2003，31（8）：1421 －1441.

［3］Dahlby B，Wilson L S.Vertical Discal Externalities in a Federation ［J］.Journal of Public Economics，2003，87（5）：917 －930.

［4］劉亮.我國財政轉(zhuǎn)移支付績效的實證分析［J］.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報，2003（6）：37－43.

［5］劉勇政.我國財政轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)實證分析［J］.地方財政研究，2008（2）：12－16.

［6］胡怡建，張倫倫.我國地區(qū)間的財力差異——基于地方稅體系與轉(zhuǎn)移支付體系的比較分析［J］.山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2007（7）：17－22.

［7］趙桂芝，寇鐵軍.我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度均等化效應(yīng)測度與評價——基于橫向財力失衡的多維視角分析［J］.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2012，（06）：64－70.

［8］曹俊文，羅良清.轉(zhuǎn)移支付的財政均等化效果實證分析［J］.統(tǒng)計研究，2006（1）：43－45.

［9］戴平生，陳壯.我國轉(zhuǎn)移支付的地方財力均等化效應(yīng)——基于水平公平與垂直公平分解的實證研究［J］.統(tǒng)計研究，2015（5）：20－25.

［10］尹恒，朱虹.中國縣級地區(qū)財力缺口與轉(zhuǎn)移支付的均等性［J］.管理世界，2009（4）：37－46.

［11］劉溶滄，焦國華.地區(qū)間財政能力差異與轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新［J］.財貿(mào)經(jīng)濟，2002（6）：5－12.

［12］尹恒，康琳琳，王麗娟.政府間轉(zhuǎn)移支付財力均等化效應(yīng)——基于中國縣級數(shù)據(jù)的研究［J］.管理世界，2007（1）：48－55.

［13］賈曉俊，岳希明.我國均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配機制研究［J］.經(jīng)濟研究，2012（1）：17－30.

［14］田發(fā).財政轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng)分析［J］.財貿(mào)研究，2010（2）：70－75.

［15］李暉.省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付對縣際財力均等化效應(yīng)的影響：基于H省的實證分析［J］.武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（2）：20－28.

［16］官永彬.財政轉(zhuǎn)移支付對省際間財力不均等的貢獻——基于基尼系數(shù)的分解［J］.山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2011（1）：9－15.