對(duì)我國(guó)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的思考

薛洪

黨的十八屆四中全會(huì)的決定描繪了全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉藍(lán)圖，在司法改革方面提出了“完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。但由于我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，地區(qū)差異較大，國(guó)家在頂層制度設(shè)計(jì)上還在探索之中，改革比較艱難。人民法院正按照司法專業(yè)化和法官職業(yè)化的要求，以人員分類為基礎(chǔ)，以法官為核心，優(yōu)化司法資源配置，在審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制上進(jìn)行改革試點(diǎn)。

一、法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制存在的問題

我國(guó)法院體制脫胎于戰(zhàn)爭(zhēng)年代，解放初期，為實(shí)現(xiàn)從重從快懲罰犯罪的目標(biāo)，法院依附行政機(jī)關(guān)，內(nèi)部是一種審批式的管理模式，法院管理等同于行政管理。雖然經(jīng)過30多年的改革，但很多問題仍未得到很好的解決。

（一）審判工作機(jī)制不完全符合司法權(quán)力運(yùn)行規(guī)律

由于目前法院對(duì)案件的審判主體廣泛，包括獨(dú)任法官、合議庭、副庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)及審判委員會(huì)，案件常需層層審批和請(qǐng)示匯報(bào)。法院現(xiàn)有的工作模式是獨(dú)任法官、合議庭在案件判決作出前，承辦法官必須將案件審理的情況及處理意見報(bào)庭長(zhǎng)、副院長(zhǎng)甚至是院長(zhǎng)來審批，主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)案件審查之后，作出批示或提出相應(yīng)處理意見，主管領(lǐng)導(dǎo)的批示和意見最終決定著處理結(jié)果。這種審批制度，在20世紀(jì)90年代末以前，對(duì)于確保案件質(zhì)量發(fā)揮了積極作用，但其弊端也是顯而易見的。其一，這種審批制促使法官在裁判案件時(shí)不僅要考慮案件的事實(shí)和相關(guān)的法律，還要考慮行政權(quán)力的制約因素，對(duì)后者考量權(quán)重的增加，實(shí)際上稀釋了法官對(duì)當(dāng)事人權(quán)益本身的關(guān)注度。其二，有的獨(dú)任法官或合議庭會(huì)主動(dòng)利用這種審批制，將一些自己完全有能力或者本應(yīng)由其化解的矛盾出于推卸責(zé)任或者怠于認(rèn)真負(fù)責(zé)而直接上交給庭長(zhǎng)或分管副院長(zhǎng)，這顯然又制約了法官經(jīng)驗(yàn)的積累和能力的提升；極個(gè)別人甚至在匯報(bào)案件時(shí)避重就輕故意誘導(dǎo)院、庭長(zhǎng)做出有利于自己的審批意見。其三，案件層層把關(guān)看似有利于提高辦案質(zhì)量，但也助長(zhǎng)了主審法官的依賴心理，放松了對(duì)事實(shí)證據(jù)的審查。而一旦案件質(zhì)量出了問題，在責(zé)任的承擔(dān)上又難以區(qū)分，難以追究相關(guān)人員的辦案責(zé)任，導(dǎo)致出現(xiàn)“人人對(duì)案件負(fù)責(zé)、人人都不負(fù)責(zé)”的狀態(tài)，最終損害了當(dāng)事人的權(quán)益。其四，層層審批造成效率下降，有些案件審限延長(zhǎng)，甚至久拖不決。最高人民法院“一五改革綱要”曾推出了“以強(qiáng)化合議庭和法官職責(zé)”的改革方案，然而，由于我國(guó)法官隊(duì)伍整體素質(zhì)不夠理想，這一改革目標(biāo)并沒有達(dá)到預(yù)期效果。

（二）法官選拔、培養(yǎng)和使用管理機(jī)制不科學(xué)

長(zhǎng)期以來，將法官與其他人員一并管理，沒有體現(xiàn)法院、法官的職業(yè)特點(diǎn)。在法院內(nèi)部，法官與其他工作人員在職業(yè)身份、地位和待遇等方面基本沒有差別。法官的職業(yè)監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、保障機(jī)制不完善，沒有體現(xiàn)法官的職業(yè)特點(diǎn)和在司法中的核心地位，導(dǎo)致法官缺乏應(yīng)有的職業(yè)保障和職業(yè)尊榮感。法官的待遇與行政級(jí)別掛鉤，不利于培養(yǎng)專家型、復(fù)合型法官，也不利于法官職業(yè)化的推行。現(xiàn)在法院很難脫離地方黨委、政府、人大安排的事務(wù)，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)平時(shí)大部分精力用于行政事務(wù)的協(xié)調(diào)，根本不可能全身心的用于審判工作。為落實(shí)這些任務(wù)，法院還要安排相當(dāng)部分人來落實(shí)包村、雙創(chuàng)、綜合治理等工作，同時(shí)為了保證法院各項(xiàng)工作的運(yùn)行，又要安排一部分人從事后勤保障。由于法院管理有著很濃的行政色彩，導(dǎo)致很多優(yōu)秀的法官為了自己的行政職級(jí)，棄“法官”而從“官”。

（三）審判委員會(huì)制度不完善

在制度設(shè)計(jì)上，審判委員會(huì)委員低于副院長(zhǎng)，高于庭長(zhǎng)，由于目前法院的管理模式，法院審判委員會(huì)的委員基本上是由正副院長(zhǎng)、紀(jì)檢組長(zhǎng)、政治部主任和各庭室的行政領(lǐng)導(dǎo)組成，很少有普通法官。討論案件時(shí)，委員只聽匯報(bào)，不直接閱卷，不直接參與庭審，但案件的結(jié)果又由審判委會(huì)委員來決定。審判委員會(huì)隔裂了審理權(quán)與裁判權(quán)，出現(xiàn)了“審者不判、判者不審”。有時(shí)個(gè)案被當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)“關(guān)注”或與當(dāng)?shù)氐摹按缶帧庇嘘P(guān)聯(lián)時(shí)，為了避免法官個(gè)人負(fù)責(zé)，將案件交給審判委員會(huì)集體討論決定，名義上是審判委會(huì)討論，集體負(fù)責(zé)，實(shí)際上是人人不負(fù)責(zé)，審判委員會(huì)成了推卸責(zé)任的“避風(fēng)港”。

二、改革我國(guó)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的設(shè)想

法院的基本任務(wù)是審判，最基本、最核心的權(quán)力是審判權(quán)。審判權(quán)是一個(gè)整體，包括一系列的具體職權(quán)，如立案權(quán)、庭審權(quán)、裁決權(quán)、執(zhí)行權(quán)等，它們不過是審判權(quán)在案件辦理過程中不同階段的具體表現(xiàn)形式。筆者認(rèn)為，構(gòu)建科學(xué)合理的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，要以信息化技術(shù)為支撐，以后勤服務(wù)為保障，合理配置獨(dú)任法官、合議庭和審判委員會(huì)的審判職權(quán)，規(guī)范院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的審判管理權(quán)。由此建立起權(quán)力關(guān)系清晰、主體職責(zé)明確，監(jiān)督制約到位、資源配置優(yōu)化、審判活動(dòng)透明、內(nèi)部流程順暢、指標(biāo)導(dǎo)向合理、訴訟服務(wù)全面、科技深度支撐、且符合中國(guó)司法制度和法院現(xiàn)實(shí)狀況的人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

（一）獨(dú)任法官、合議庭的職權(quán)配置

獨(dú)任法官或合議庭是庭審的駕馭者和親歷者，通過舉證、質(zhì)證、認(rèn)證、辯論，才能形成對(duì)證據(jù)效力、爭(zhēng)議事實(shí)的自由心證和理性判斷。從這個(gè)意義上講，只有獨(dú)任法官或合議庭最有資格作出裁判結(jié)論。當(dāng)下，法官隊(duì)伍素質(zhì)有了明顯提高，是時(shí)候?qū)徟袡?quán)還權(quán)于合議庭和獨(dú)任法官。十八屆三中全會(huì)關(guān)于司法改革方面就提出要還權(quán)給合議庭和獨(dú)任審判員，這種權(quán)力的回歸，其實(shí)是審判權(quán)主體的壓縮，是對(duì)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀中主體多樣性的扭轉(zhuǎn)。按照這個(gè)方向，審判權(quán)運(yùn)行的成功機(jī)制應(yīng)當(dāng)確立合議庭和獨(dú)任審判員兩個(gè)基本的權(quán)力主體，輔以審判委員會(huì)這一特殊主體。筆者認(rèn)為，審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的核心就是去法院內(nèi)部的“行政化”，其方法就是要確立審判權(quán)的主體只有獨(dú)任法官和合議庭，并科學(xué)配置其職權(quán)。庭長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)對(duì)獨(dú)任法官、合議庭處理案件不享有決定權(quán)。

（二）規(guī)范院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審判管理權(quán)

案件審判權(quán)歸還給獨(dú)任法官、合議庭后，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)雖對(duì)案件的審批權(quán)減少了，但并不意味著其職能的弱化，而是使他們拿出更多的時(shí)間和精力去進(jìn)行審判管理和協(xié)調(diào)工作。筆者認(rèn)為，院、庭長(zhǎng)具有雙重職責(zé)，他既可以行使審判權(quán)，即以獨(dú)任法官或參加合議庭來實(shí)現(xiàn)，還可行使審判管理權(quán)。主要內(nèi)容有：案件質(zhì)量管理權(quán)，如通過對(duì)審判質(zhì)效指標(biāo)的研判，發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，然后提出改進(jìn)措施和意見；審判質(zhì)效管控權(quán)，通過對(duì)審判中節(jié)點(diǎn)控制，規(guī)范對(duì)立案、開庭、審限、結(jié)案等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)案件動(dòng)態(tài)跟蹤管理；對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督權(quán)，通過查閱案卷、接見信訪人等，發(fā)現(xiàn)和查處合議庭成員、獨(dú)任法官的不規(guī)范行為。

（三）完善審判委員會(huì)制度

通過對(duì)現(xiàn)行審判委員會(huì)制度的檢討，審判委員會(huì)除在對(duì)疑難、復(fù)雜、重大案件認(rèn)真把關(guān)的同時(shí)，可從以下幾方面加以完善。一是減少審判委員會(huì)討論案件范圍，在重大疑難復(fù)雜案件原則上只討論法律適用問題，不討論事實(shí)問題。二是規(guī)范審判委員會(huì)委員任職條件，要以法律專業(yè)知識(shí)和審判技能為主，可通過競(jìng)爭(zhēng)性遴選與法官推選相結(jié)合的方式，將那些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的法官吸收到審判委員會(huì)，讓審判委員會(huì)委員職務(wù)不再是院、庭兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的專利。三是加強(qiáng)審判委員會(huì)對(duì)審判工作的指導(dǎo)，對(duì)審判質(zhì)效進(jìn)行全面監(jiān)督管理和研判，制定促進(jìn)司法規(guī)范化的措施。四是加強(qiáng)審判經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，建立審判委員會(huì)討論典型案件通報(bào)制度，對(duì)典型案件的處理結(jié)果進(jìn)行分析以及將關(guān)鍵性技術(shù)問題、法律問題和裁判過程中需要注意的事項(xiàng)向普通法官予以通報(bào)，幫助他們不斷提高審理案件的能力。

（四）構(gòu)建輔助體系

完善審判管理和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制，不斷提高案件質(zhì)量，確保案件不出事、人不出事。長(zhǎng)期以來，法院的人事管理是按公務(wù)員序列統(tǒng)一管理，沒有凸顯法官特色，應(yīng)對(duì)法院不同崗位的人員實(shí)行單獨(dú)序列分類管理，建立和完善以法官為核心的人員分類管理體系和考評(píng)體系。目前，很多法院后勤服務(wù)的種類很多、很細(xì)，有些還要專業(yè)技術(shù)人才，而在編干部一般無(wú)這些技能，這就不得不對(duì)外聘用人員，如有些基層法院，在保潔、食堂、水電維修、司機(jī)等后勤保障上就聘請(qǐng)臨時(shí)工多人。筆者建議，法院后勤工作可以采用自身服務(wù)和社會(huì)化服務(wù)相結(jié)合的方式，將一些服務(wù)工作引入社會(huì)化，建立一套科學(xué)的后勤保障體系。按照最高人民法院的部署，整合資源、統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施，堅(jiān)定不移地推進(jìn)信息化工作，以信息化建設(shè)為支撐將審判運(yùn)行的各項(xiàng)內(nèi)容連接起來，建設(shè)信息化綜合運(yùn)用體系。