基層政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法現(xiàn)狀及法律建議

倪千淼

由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)嚴(yán)峻，因而生態(tài)環(huán)境綜合治理面臨諸多問題。生態(tài)文明建設(shè)離不開環(huán)境保護(hù)工作的開展，部分地方政府和基層政府存在重經(jīng)濟(jì)和輕環(huán)保的情形。地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)之間形成諸多利益紛爭(zhēng)，導(dǎo)致基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)法存在體制障礙。在環(huán)境保護(hù)法修改后，基層環(huán)境保護(hù)工作的工作量和工作壓力凸顯，尤其是環(huán)境執(zhí)法面臨諸多困境。環(huán)境保護(hù)法第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。各級(jí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)?！弊罱?，“十三五”規(guī)劃提出：“加大環(huán)境治理力度。提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。”在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，基層環(huán)境監(jiān)察工作人員首先需要具備依法行政的法治思維和法治能力。因此，研究基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的現(xiàn)狀、主要問題和相關(guān)建議顯得十分必要。

一、基層政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的現(xiàn)狀

隨著人們生活水平和法治意識(shí)提高，生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的高標(biāo)準(zhǔn)日益成為社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。在城市環(huán)境中，噪音、空氣、水、垃圾等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的問題成為基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的主要問題。然而，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，部分高能耗、高污染的企業(yè)轉(zhuǎn)型困難并且污染嚴(yán)重?！笆濉币?guī)劃提出：“推進(jìn)多污染物綜合防治和環(huán)境治理，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，深入實(shí)施大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃。實(shí)施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施全覆蓋和穩(wěn)定運(yùn)行。擴(kuò)大污染物總量控制范圍，將細(xì)顆粒等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)列入約束性指標(biāo)。堅(jiān)持城鄉(xiāng)環(huán)境治理并重，加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，統(tǒng)籌農(nóng)村飲水安全、改水改廁、垃圾處理，推進(jìn)種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、無害化處置?！?/p>

與此同時(shí)，在政府職能部門和基層政府中，與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法相關(guān)的投訴排在投訴前列。與環(huán)保職能相比，基層環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)管能力和執(zhí)法力量較為薄弱，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并未設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道環(huán)保所?；鶎迎h(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作面臨治理手段和技術(shù)滯后的問題，如監(jiān)控系統(tǒng)、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)。各地環(huán)境保護(hù)執(zhí)法綜合督察機(jī)制不健全，部分負(fù)有履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的未能積極配合綜合督察工作。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主要涉及的領(lǐng)域包括：工業(yè)大氣污染治理、揚(yáng)塵綜合整治、機(jī)動(dòng)車污染防治、秸稈禁燒、餐飲油煙綜合治理、燃煤鍋爐整治、水污染防治、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染源治理等領(lǐng)域。

二、基層政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的主要問題

（一）行政干預(yù)問題

在基層政府行政轄區(qū)依法實(shí)施環(huán)保法等法律法規(guī)和參與行政執(zhí)法是政府的法定義務(wù)。環(huán)境保護(hù)法第十條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理?！比欢?，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法仍需面對(duì)諸多行政干預(yù)。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、勞動(dòng)密集和粗放型產(chǎn)業(yè)之間形成環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益沖突關(guān)系。因而，基層行政部門在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間進(jìn)退兩難。部分基層政府的環(huán)保意識(shí)和法治思維缺失導(dǎo)致對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的破壞和出現(xiàn)執(zhí)法工作的困境?；鶎诱畯沫h(huán)保部門到企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和處罰時(shí)往往受到當(dāng)?shù)卣淖钄_或干預(yù)。當(dāng)環(huán)境保護(hù)部門對(duì)企業(yè)拒絕排污申報(bào)或不執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保評(píng)估或?qū)徟姓幜P時(shí)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)的招呼和游說擾亂了環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的進(jìn)行。

（二）行政執(zhí)法取證和定量難

在環(huán)保行政執(zhí)法時(shí)，行政相對(duì)人的謊言、偽證等行為直接影響行政機(jī)關(guān)作出行政處罰。在法律體制上，非訴訟階段的偽證難以處罰更助長(zhǎng)了此種行為。許多污染問題在環(huán)境執(zhí)法人員趕到現(xiàn)場(chǎng)時(shí)污染物早已發(fā)生變化而導(dǎo)致難以取證，如部分噪音。與此同時(shí)，基層環(huán)保執(zhí)法裝備不足、技術(shù)手段落后、執(zhí)法人員素養(yǎng)等系列問題直接導(dǎo)致對(duì)環(huán)境污染物現(xiàn)場(chǎng)取證難。在環(huán)境污染中，部分污染物的定量存在確定的法律標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境保護(hù)法第十七條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定監(jiān)測(cè)規(guī)范，會(huì)同有關(guān)部門組織監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一規(guī)劃國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）的設(shè)置，建立監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理。有關(guān)行業(yè)、專業(yè)等各類環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范的要求。監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)設(shè)備，遵守監(jiān)測(cè)規(guī)范。監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)?！笨梢?，環(huán)保法的相關(guān)規(guī)定對(duì)法律責(zé)任的泛化導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法操作性較差。

（三）行政執(zhí)法執(zhí)行難

與工商行政管理、稅務(wù)部門、質(zhì)量監(jiān)督部門等行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)相比，環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法保障能力較為薄弱，猶如小馬拉大車。目前，部分環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和其他法律法規(guī)以及規(guī)章存在一定沖突現(xiàn)象，并且環(huán)境行政執(zhí)法工作存在無法可依的情形。在基層環(huán)境執(zhí)法中，具備執(zhí)法資格證、執(zhí)法能力和環(huán)保技能的專業(yè)執(zhí)法人才不足直接導(dǎo)致執(zhí)法力量薄弱，加之執(zhí)法設(shè)備缺乏導(dǎo)致執(zhí)法不到位和不及時(shí)。環(huán)境行政執(zhí)法可發(fā)出責(zé)令停止、責(zé)令恢復(fù)原狀、限期整改和行政處罰，但沒有相關(guān)的行政強(qiáng)制手段，如凍結(jié)、沒收。因此，部分長(zhǎng)期環(huán)境污染源沒有能得到根本治理，進(jìn)而淡化了環(huán)境行政執(zhí)法的法律效果。此外，環(huán)境行政執(zhí)法重視執(zhí)行經(jīng)濟(jì)處罰部分，而對(duì)整改、關(guān)停等事項(xiàng)重視程度不夠。對(duì)應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)的案件不移送，甚至出現(xiàn)以罰代刑現(xiàn)象，從而放縱環(huán)境污染違法行為。

（四）公眾參與環(huán)境保護(hù)難

環(huán)境保護(hù)法第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利?！鄙鐣?huì)公眾的環(huán)境法治意識(shí)和環(huán)境保護(hù)水平僅僅停留在維護(hù)自身權(quán)益層面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到參與執(zhí)法監(jiān)督和維護(hù)公眾利益的高度。環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！睆姆梢?guī)定來看，環(huán)境公益訴訟僅僅由公益社會(huì)組織提起，而普通公民無法提起環(huán)境公益訴訟。大部分社會(huì)組織均沒有環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，因而公益社會(huì)組織對(duì)提起環(huán)境公益訴訟積極性不足。應(yīng)當(dāng)允許具備一定條件的公民和行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，從而讓更多社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作。

三、基層政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的法律建議

（一）完善環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和規(guī)章

在環(huán)境立法思想上，轉(zhuǎn)變先污染后治理的立法思想，確立自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)法治思想。修改現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的法律法規(guī)，構(gòu)建完善的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系。對(duì)存在滯后、沖突和有缺陷的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行修改和清理，及時(shí)填補(bǔ)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的法律空白。制定環(huán)境保護(hù)的地方法規(guī)和地方規(guī)章以及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，減少環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的原則性規(guī)定和增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的可操作性。擴(kuò)大基層政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)限和強(qiáng)制措施的適用范圍。在環(huán)境保護(hù)立法上應(yīng)確立綜合性立法觀念，尤其是確定各個(gè)職能部門的管理權(quán)限和管理職責(zé)。完善環(huán)境行政執(zhí)法程序機(jī)制，制定環(huán)境行政程序法典。此外，中國(guó)環(huán)境執(zhí)法工作應(yīng)參考國(guó)際環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)將中國(guó)環(huán)境立法與國(guó)際環(huán)境保護(hù)公約相協(xié)調(diào)。

（二）落實(shí)政府責(zé)任和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制

環(huán)境保護(hù)法第二十六條要求：“國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對(duì)其考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。”盡管環(huán)保法將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)納入考核體系，但并未明確未完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)考核的政府責(zé)任問題。環(huán)境保護(hù)法第六十七條規(guī)定：“上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)有關(guān)工作人員有違法行為，應(yīng)當(dāng)依法給予處分的，應(yīng)當(dāng)向其任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分建議。”在基層環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中，對(duì)環(huán)保違法行為不作為、慢作為和懶作為應(yīng)當(dāng)保持長(zhǎng)期的督察機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行后督察、環(huán)保督察巡視等制度和掛牌督察制度。開展環(huán)境執(zhí)法稽查工作形成良好的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)制。

（三）構(gòu)建合理的環(huán)境執(zhí)法體制

在環(huán)境治理體制上，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，依照系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、市場(chǎng)化和管理現(xiàn)代化作為頂層設(shè)計(jì)思想，建構(gòu)污染治理的制度基礎(chǔ)?！笆濉币?guī)劃提出：“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。健全環(huán)境信息公布制度。探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)。開展環(huán)保督察巡視，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法。”環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法需要形成聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制或者成立綜合執(zhí)法局。由于環(huán)境保護(hù)是系統(tǒng)工程，基層政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法涉及眾多職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。各種復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和利益紛爭(zhēng)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)執(zhí)法難，僅僅依靠環(huán)保部門無法完成環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作。同一污染問題導(dǎo)致出現(xiàn)多部門執(zhí)法沖突或交叉時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)多部門聯(lián)合執(zhí)法或者設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以解決執(zhí)法困境。此外，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方式，如空氣預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)體制、環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警體制等都應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境執(zhí)法體制。

（四）提升基層環(huán)境執(zhí)法工作人員法治素養(yǎng)和執(zhí)法能力

對(duì)基層政府而言，提高環(huán)境執(zhí)法工作人員的法律知識(shí)和法治素養(yǎng)成為執(zhí)法工作的基本條件。在環(huán)境執(zhí)法人員的準(zhǔn)入、考核、淘汰和監(jiān)督機(jī)制上應(yīng)當(dāng)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員而言，應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)并在行政執(zhí)法中規(guī)范執(zhí)法和透明執(zhí)法。在環(huán)境執(zhí)法過程中，環(huán)境執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具備行政執(zhí)法資格證，并且建立執(zhí)法人員問責(zé)制。將法律規(guī)定的政府責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榉韶?zé)任，進(jìn)而具體到行政領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人。同時(shí)，由于基層政府面臨人員不足、設(shè)備落后和投入不多的現(xiàn)實(shí)困境，因而需要國(guó)家在基層政府在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法上加大預(yù)算投入以保證執(zhí)法隊(duì)伍的現(xiàn)實(shí)需要。

在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，運(yùn)用法治思維和法治方式治理環(huán)境保護(hù)已成為基層政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作的主要方式。盡管環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)進(jìn)行修訂，但是基層政府環(huán)境執(zhí)法仍面臨諸多困境和問題。因此，基層政府環(huán)境執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容并需要在頂層設(shè)計(jì)上形成制度化和法治化的框架。