民族地區(qū)城市社區(qū)治理的實(shí)踐探索與優(yōu)化建議

白銀川

社區(qū)治理是以有效提供公共物品，滿足社區(qū)需求，優(yōu)化社區(qū)秩序?yàn)槟康?，?duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行治理的過(guò)程和機(jī)制。它是基層自治的表現(xiàn)形式之一。民族地區(qū)社區(qū)自治受到其生產(chǎn)水平不高的制約，受到其傳統(tǒng)文化的影響，使其具有了一些特色。這些鮮明的特點(diǎn)使得民族地區(qū)進(jìn)行基層自治時(shí)就必須結(jié)合其自身的特性進(jìn)行。本文通過(guò)對(duì)西藏自治區(qū)昌都市社區(qū)治理現(xiàn)狀的概括，找出社區(qū)治理中存在的問題，并在此基礎(chǔ)之上提出優(yōu)化建議，希望能對(duì)民族地區(qū)進(jìn)行社區(qū)治理提供一些參考。

一、昌都市城市社區(qū)治理的實(shí)踐探索

（一）社區(qū)治理歷程

我國(guó)在20世紀(jì)80年代的中后期，初步形成了城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)格局——城市以街道轄區(qū)為主，農(nóng)村以村委會(huì)為主。城市社區(qū)建設(shè)是從1987年開始的，民政局在城市開展的以民政對(duì)象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)是城市社區(qū)建設(shè)拉開帷幕的標(biāo)志。昌都市的社區(qū)建設(shè)較晚，于2005年逐步啟動(dòng)。社區(qū)建設(shè)依據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見>的通知》（中辦發(fā)[2000]23號(hào)）和西藏自治區(qū)人民政府辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)自治區(qū)民政廳<開展城市社區(qū)建設(shè)工作的意見>的通知》（藏政辦發(fā)[2001]121號(hào)）精神進(jìn)行的。社區(qū)建設(shè)之初便高度重視制度建設(shè)和實(shí)際考察，昌都市在城市社區(qū)建設(shè)開始時(shí)便確定城市建設(shè)方案，確立了城市社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)。

為了使社區(qū)建設(shè)取得良好的成效，相關(guān)部門對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了大量調(diào)研。其中最為重要的便是在社區(qū)建設(shè)之初對(duì)昌都鎮(zhèn)的9個(gè)社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行了深入調(diào)研。這九個(gè)社區(qū)分別為昌慶街、齊齒街、嘎東街、馬草壩、邦達(dá)街、臥龍街、達(dá)吉街、四川橋、夏通街，轄區(qū)共有9049戶63450人，其中：居民1039戶275人，轄區(qū)單位184個(gè)，區(qū)域面積10100畝。這次調(diào)研使得我們深入了解了昌都市城市社區(qū)建設(shè)的基本情況，為做好這項(xiàng)工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）主要經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，隨著昌都市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，社區(qū)建設(shè)也取得了較好的成績(jī)，在宣傳社會(huì)主義核心價(jià)值觀，提升干部群眾思想道德素質(zhì)，社區(qū)清潔整理、建設(shè)美好家園，加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，建設(shè)平安社區(qū)，社區(qū)文化，建設(shè)“三美”（中國(guó)美、西藏美、昌都美）等方面都卓有成效。其中成功的經(jīng)驗(yàn)主要有：

一是認(rèn)真貫徹執(zhí)行《西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)基層組織十項(xiàng)制度》，做到了制度上墻。特別是近幾年開展社區(qū)建設(shè)工作以來(lái)，不斷建立健全了各社區(qū) “兩委”等基層十大組織，并制定了相應(yīng)的工作制度，使各項(xiàng)規(guī)章制度上墻，做到以制度管人、以制度管事，為各社區(qū)開展工作提供了強(qiáng)有力的制度保障。

二是大力倡導(dǎo)社會(huì)主義道德風(fēng)尚，著力于提高干部群眾的思想道德素質(zhì)。開展“公民道德建設(shè)實(shí)施綱要”、“樹文明新風(fēng)、做文明市民”宣傳活動(dòng)，教育居民群眾文明禮貌、勤勞致富，互幫互助，由此使各社區(qū)呈現(xiàn)出上下尊老愛幼，時(shí)時(shí)處處爭(zhēng)做“五好文明家庭”、“文明居民”和“遵紀(jì)守法戶”，社會(huì)美德蔚然成風(fēng)。

三是實(shí)行齊抓共管、群防群治，采取“人防”與“物防”相結(jié)合的辦法。各社區(qū)居委會(huì)與轄區(qū)內(nèi)居民、外來(lái)人口等層層簽訂了《綜治責(zé)任書》、《防火安全責(zé)任書》以及《交通安全責(zé)任書》等，狠抓社會(huì)治安綜合治理，及時(shí)消除各類治安隱患，有效遏制各類案件的發(fā)生；在社區(qū)建設(shè)中各社區(qū)還建立社區(qū)治安綜合網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)居住集中、分片劃分、便于管理的原則，在各社區(qū)轄區(qū)內(nèi)設(shè)置了片警，在各社區(qū)實(shí)現(xiàn)了秩序良好，發(fā)案少、群眾安全滿意的良好社區(qū)治安環(huán)境。同時(shí)，為進(jìn)一步搞好城關(guān)鎮(zhèn)的社會(huì)治安綜合治理，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，各社區(qū)還認(rèn)真解決轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的各類型民事糾紛，每起糾紛不論大小，社區(qū)基層干部都正確對(duì)待，從不敷衍了事，凡是處理過(guò)的民事糾紛，群眾都極力配合，沒有留下任何隱患。各社區(qū)還積極配合當(dāng)?shù)貏诮趟龊帽旧鐓^(qū)“兩勞”釋放人員的安置幫教工作，盡最大努力幫助他們?cè)倬蜆I(yè)，重新進(jìn)入社會(huì)。

四是抓治散，實(shí)現(xiàn)有序經(jīng)營(yíng)。各社區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的各民族個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶進(jìn)行思想教育，動(dòng)員大家遵守城市規(guī)則、愛護(hù)城市衛(wèi)生，不隨地吐痰、不亂扔果皮紙屑、不亂倒臟水、污水，由此，提高了經(jīng)商人員的思想素質(zhì)，收到了良好的效果。

五是抓治臟，做到整齊清潔。為了配合好城市建設(shè)和城市管理工作，各社區(qū)居委會(huì)積極組織基層干部、群眾根治臟源，經(jīng)常對(duì)街道衛(wèi)生死角進(jìn)行清理和打掃。對(duì)一些不講衛(wèi)生的群眾，采取說(shuō)服教育的方式，動(dòng)員其愛護(hù)公共衛(wèi)生和街道公共設(shè)施，同時(shí)積極在轄區(qū)內(nèi)開展“人民城市人民建、人民城市人民愛”的宣傳活動(dòng)。

六是加強(qiáng)人口管理和服務(wù)。各社區(qū)切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)對(duì)外來(lái)人員和違章建筑戶的管理、教育和服務(wù)，通過(guò)開展各類法律、法規(guī)宣傳教育活動(dòng)及情感教育相結(jié)合的方式，積極做好轄區(qū)內(nèi)外來(lái)流動(dòng)人口及違章建筑教育管理工作，并做好轄區(qū)內(nèi)外來(lái)流動(dòng)人口及違章建筑戶登記造冊(cè)工作，全面掌握和及時(shí)了解外來(lái)流動(dòng)人口及違章建筑戶的情況、動(dòng)態(tài)，使工作逐步走上規(guī)范化，有效地減少和盡量避免了各類矛盾糾紛的發(fā)生。

二、民族地區(qū)社區(qū)治理中存在的主要問題

（一）政府主導(dǎo)，行政化強(qiáng)

城市社區(qū)是城市居民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，共創(chuàng)美好幸福生活的自治單位。社區(qū)機(jī)構(gòu)一般由黨支部、居民委員會(huì)、居民協(xié)調(diào)協(xié)議事委員會(huì)、居民代表大會(huì)構(gòu)成。昌都市的城市社區(qū)建設(shè)起步晚，城市社區(qū)由街道辦進(jìn)行管理。社區(qū)的建設(shè)在很大程度上是由政府自上而下進(jìn)行推動(dòng)的，社區(qū)工作帶有較強(qiáng)的行政色彩，工作方式以行政命令方式為主。由于行政化強(qiáng)，也導(dǎo)致居民的參與積極性不高，居民主體作用發(fā)揮不夠。

（二）經(jīng)費(fèi)不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低

由于昌都市的特殊地理位置、特殊的氣候條件及其發(fā)展水平，導(dǎo)致了社區(qū)治理中的經(jīng)費(fèi)投入不足。昌都社區(qū)的資源基本上依靠政府撥款，社區(qū)自身難以募集資金投入到社區(qū)服務(wù)中。由于種種原因，昌都市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，投入到社區(qū)中的資金就顯得捉襟見肘，使得社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不高。同時(shí)，由于資金不足，社區(qū)建設(shè)也難于在社區(qū)開展多樣化的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，難以滿足居民多元化的生活需求。

（三）人員短缺，自身素質(zhì)不高

基層工作是“上面千條線，下面一根針”，社區(qū)承擔(dān)著醫(yī)療保險(xiǎn)、大病救助、低保審批、計(jì)劃生育、民政救災(zāi)、環(huán)境衛(wèi)生整治、宣傳教育等各個(gè)方面的工作。但民族地區(qū)的社區(qū)工作人員相對(duì)較少，尤其缺乏專項(xiàng)、技術(shù)性工作者，不能滿足社區(qū)維護(hù)穩(wěn)定、社會(huì)治理等工作對(duì)工作人員的需求。同時(shí)，社區(qū)內(nèi)工作人員素質(zhì)相對(duì)較差，存在著“重管理、輕服務(wù)”的現(xiàn)象。對(duì)于居民需要的基本服務(wù)（就業(yè)培訓(xùn)、健康服務(wù)、文體娛樂等）提供不足，對(duì)弱勢(shì)群體、困難群眾提供的幫扶不夠。

（四）政策法規(guī)滯后，法治意識(shí)不強(qiáng)

時(shí)代不斷的發(fā)展，使得關(guān)于社區(qū)的相關(guān)政策法規(guī)不能適應(yīng)發(fā)展的新形勢(shì)，具有一定的滯后性。雖然我國(guó)城市基層社區(qū)治理已經(jīng)有了《街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織法》等基本法律法規(guī)，但在進(jìn)行社區(qū)管理過(guò)程中，還缺少與構(gòu)建和諧社區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的法律、法規(guī)。在實(shí)際過(guò)程中，出現(xiàn)了流動(dòng)人口管理、城市污染治理、社會(huì)救助等新問題，也沒有相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)明晰社區(qū)在這些新問題中應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。

三、優(yōu)化完善民族地區(qū)社區(qū)治理的建議

（一）理順關(guān)系、明晰職責(zé)

民族地區(qū)社區(qū)治理實(shí)行的模式應(yīng)從政府主導(dǎo)型向政府主導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變，切實(shí)理清政府、街道辦與社區(qū)之間的關(guān)系，明晰社區(qū)法定職責(zé)、受委托事務(wù)、協(xié)助性工作中職責(zé)與義務(wù)，保障社區(qū)工作中有權(quán)、有責(zé)，權(quán)責(zé)一致。在這一過(guò)程中社區(qū)治理需要做到以下幾個(gè)方面：

一是要提供專業(yè)的社區(qū)服務(wù)。在社區(qū)中設(shè)立專業(yè)的社會(huì)工作崗位，培訓(xùn)更多專職人員，讓專業(yè)社會(huì)工作者對(duì)社區(qū)居民的身心健康問題提供心理治療、情感治療等服務(wù)，從而提高社區(qū)管理和服務(wù)水平。二是要加大資金投入。社區(qū)硬件建設(shè)是社區(qū)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府應(yīng)把資金向基層傾斜，向社區(qū)傾斜，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)公共娛樂的設(shè)施、場(chǎng)所（文化室、圖書室、未成年人校外活動(dòng)室、室外體育設(shè)施、社區(qū)廣場(chǎng)、社區(qū)廣播等）等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為社區(qū)居民提供更好的生活空間。三是要加強(qiáng)精神文明建設(shè)。社區(qū)精神文明建設(shè)對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高人民生活水平和生活質(zhì)量，擴(kuò)大基層民主，提升基層自治，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)改革和發(fā)展具有十分重要的意義。在社區(qū)精神文明建設(shè)中要注重居民需求的調(diào)研，注重文化的傳承和吸收，在社區(qū)成員中要形成文明尚禮的交往方式和友愛互助的人際關(guān)系，不斷提升社區(qū)群眾對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。四是要培育民間公益組織和公益力量的成長(zhǎng)。“社區(qū)治理的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)利從政府向社區(qū)的回歸，是一個(gè)還政于民的過(guò)程。因此，社區(qū)治理的主體包括政府機(jī)制，同時(shí)也應(yīng)包括各種非正式、非政府的機(jī)制?！痹谏鐓^(qū)治理過(guò)程中，應(yīng)該發(fā)揮非政府組織、志愿者等公益力量，為社區(qū)居民提供多樣化、多層次的服務(wù)，以滿足社區(qū)居民多元化的需求。

（二）完善法律法規(guī)，提升法治意識(shí)

社會(huì)治理的目的就是要協(xié)調(diào)社會(huì)利益，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。“法治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的基石，為社會(huì)和諧提供基本的規(guī)則保障”。社會(huì)和諧必然要求社區(qū)和諧，社區(qū)和諧必然促進(jìn)社會(huì)和諧，依法管理是推進(jìn)和諧建設(shè)的必然選擇。民族地區(qū)在推進(jìn)社區(qū)治理法治化時(shí)應(yīng)該從以下幾方面著手：

一是要把樹立法治思維，增強(qiáng)法治意識(shí)擺在首位。社區(qū)工作人員要有法治思維、法治意識(shí)，要有依法辦事的能力，既可以在法治框架內(nèi)解決各種矛盾和問題，又能引導(dǎo)社區(qū)通過(guò)法律途徑來(lái)解決矛盾糾紛。二是要適應(yīng)形勢(shì)，積極完善相應(yīng)法律法規(guī)。要對(duì)社區(qū)職能進(jìn)行依法界定，明確哪些是社區(qū)需要管的，哪些不是社區(qū)管的。同時(shí)也應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的問題進(jìn)行規(guī)定，如流動(dòng)人口管理，就應(yīng)該通過(guò)法規(guī)來(lái)明確社區(qū)在流動(dòng)人口管理中的責(zé)任，管理的程序和方法。三是要堅(jiān)持依法而治，注重法治程序。涉及社區(qū)居民利益的重大決策事項(xiàng)，應(yīng)經(jīng)過(guò)居民參與論證、集體討論決定等程序，充分交流協(xié)商，達(dá)成基本共識(shí)；在出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，要依法、規(guī)范、公正處置問題，讓公平正義的理念得到彰顯；涉及居民利益的財(cái)務(wù)支出應(yīng)及時(shí)公示，公開透明運(yùn)作。

（三）加強(qiáng)居民參與，提升社區(qū)成員自我管理能力

居民參與是社區(qū)管理之本，只有將居民參與納入制度化軌道，確立有效的參與制度，才能激發(fā)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。民族地區(qū)社區(qū)治理加強(qiáng)居民參與時(shí)應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：一是要建立社區(qū)組織制度。組織制度是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件。建立科學(xué)合理、精簡(jiǎn)高效的社區(qū)管理制度和多元化的社區(qū)組織體系和制度，構(gòu)筑和諧社區(qū)建設(shè)的載體。二是要建立社區(qū)民主評(píng)議會(huì)制度。建立社區(qū)成員和社區(qū)成員代表大會(huì)對(duì)社區(qū)居委會(huì)及其工作人員進(jìn)行民主評(píng)議的制度。三是要建立社區(qū)居民聽證制度。凡是社區(qū)重大事宜和涉及社區(qū)居民利益的重大事項(xiàng)，實(shí)行民主決策前都應(yīng)當(dāng)舉行社區(qū)居民聽證會(huì)。四是要建立社區(qū)信訪工作制度。信訪是擴(kuò)大公民政治參與的重要途徑之一，在社區(qū)管理時(shí)，要保障居民依法參與社區(qū)建設(shè)和管理的權(quán)利，強(qiáng)化制度約束，使社區(qū)信訪工作更加規(guī)范化、法制化。

（四）教育培訓(xùn)，提升社區(qū)工作人員服務(wù)群眾的本領(lǐng)

打鐵還需自身硬。社區(qū)工作人員只有具備了較高的素質(zhì)和較高的處理問題的本領(lǐng)，才能真正地為社區(qū)居民提供更好、更為優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)。針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)社區(qū)工作人員自身素質(zhì)較差的問題，就需要對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提升工作人員的素質(zhì)。社區(qū)工作人員工作在矛盾糾紛發(fā)生的第一線，他們必須掌握矛盾糾紛發(fā)生的規(guī)律和化解矛盾糾紛的基本工作方法，能夠在矛盾糾紛發(fā)生時(shí)，及時(shí)處理化解矛盾糾紛。社區(qū)工作人員還要不斷提高管理與服務(wù)的能力，通過(guò)自學(xué)和培訓(xùn)等多種方式來(lái)提升自身素質(zhì)，以適應(yīng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)服務(wù)質(zhì)量要求不斷提高的要求。在注重培訓(xùn)教育的同時(shí)，也要注重人才的引進(jìn)，把更多年輕有為的專業(yè)人員引進(jìn)到社區(qū)工作，使得社區(qū)治理工作更加的專業(yè)化、科學(xué)化。

本文系2015年度西藏自治區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)資金項(xiàng)目立項(xiàng)課題“昌都市選派村黨支部書記在推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)發(fā)展穩(wěn)定中的作用研究”的階段性成果。