加強地方性法規(guī)規(guī)章起草工作的有效路徑

中圖分類號：D927 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672—4496（2016）02—049—03

[內(nèi)容提要]加強地方性法規(guī)規(guī)章起草工作對提高立法質(zhì)量有著十分重要的意義。當(dāng)前地方性法規(guī)規(guī)章起草工作存在一些亟待解決的問題。為了加強地方性法規(guī)規(guī)章起草工作，我們應(yīng)當(dāng)建立多元化起草主體的合理配置，完善公民有序參與立法途徑，突出地方立法特色，加強立法工作隊伍建設(shè)和政府立法理論研究，改進(jìn)地方性法規(guī)規(guī)章起草調(diào)研機制。

[關(guān) 鍵 詞]地方性法規(guī)規(guī)章；起草；有效路徑

地方性法規(guī)規(guī)章起草是立法工作的重要組成部分，加強起草工作對提高立法質(zhì)量具有重要意義。黨的十八大以來，特別是十八屆三中、四中全會后，科學(xué)立法被擺上了重要地位。各地、各部門進(jìn)一步健全法規(guī)規(guī)章草案起草工作組織領(lǐng)導(dǎo)體制，不斷完善起草工作程序和起草工作機制，立法起草工作質(zhì)量不斷提高。但在地方性法規(guī)規(guī)章起草工作中，仍存在一些實際問題。加強地方性法規(guī)規(guī)章起草工作，應(yīng)當(dāng)著重做好以下幾方面工作：

一、建立多元化起草主體的合理配置

（一）發(fā)揮立法機關(guān)在地方立法起草工作中的主導(dǎo)作用。地方性法規(guī)規(guī)章起草是立法工作的重要組成部分，是制定地方性法規(guī)規(guī)章的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化立法機關(guān)在起草中的作用有重要意義。立法機關(guān)地位超脫，沒有部門利益傾向，而且業(yè)務(wù)專業(yè)性較強，立法草案質(zhì)量也能夠保證。因此，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)順勢而為，積極爭取多組織或者直接起草地方性法規(guī)規(guī)章草案，逐步改變目前主要由行政部門單一起草的機制。

（二）建立以立法機關(guān)為主導(dǎo)，行政主管部門為補充，以“三結(jié)合”為核心的聯(lián)合起草模式。“三結(jié)合”就是立法機關(guān)、行政主管部門、專家學(xué)者一起參與，優(yōu)勢互補。涉及行政主管部門職責(zé)交叉、與群眾利益密切相關(guān)的重要立法項目，可以由立法機關(guān)組織起草或由立法機關(guān)通過項目委托、公開招標(biāo)等方式組織相關(guān)單位、個人起草。逐步形成立法機關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，社會組織和個人共同參與的地方立法起草工作機制。

（三）健全起草工作小組制度。從近些年立法工作實踐看，成立起草小組能夠保證立法順利進(jìn)行。為此，建議每一件地方性法規(guī)和規(guī)章起草工作，都應(yīng)成立起草小組。起草小組由負(fù)責(zé)起草單位的主要負(fù)責(zé)人任組長，協(xié)調(diào)各方，整合資源，及時排除和克服立法過程中遇到的矛盾和問題。分管副職領(lǐng)導(dǎo)任副組長，一般要受提案人委托到人大常委會或者政府常務(wù)會議上作說明。成員包括本單位相關(guān)業(yè)務(wù)各處室的負(fù)責(zé)人、法制處室的負(fù)責(zé)人，立法機關(guān)的立法人員，同時邀請有關(guān)方面的專家參與。

二、完善公民有序參與立法途徑

黨的十八屆四中全會決定提出：“拓寬公民有序參與立法途徑。”《立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參加立法活動?！蓖晟乒裼行騾⑴c立法途徑：

一是堅持開門立法。凡是與人民群眾利益相關(guān)的地方性法規(guī)規(guī)章草案，都應(yīng)當(dāng)采取座談會、論證會、聽證會或者向全社會公布草案等方式向社會公開聽取意見，尊重多數(shù)人意愿，充分反映最廣大的人民的根本利益。采取多種形式公布草案，應(yīng)當(dāng)通過人大或者政府的門戶網(wǎng)站公布，重要的立法項目應(yīng)當(dāng)通過報紙、電視等其他媒介向社會公布。

二是建立社會各方參與立法的激勵機制。對在立法立項、起草、征集意見等環(huán)節(jié)中表現(xiàn)突出、貢獻(xiàn)較大的單位和個人予以表彰和獎勵，提高社會各方參與立法的積極性，廣泛凝聚社會共識。

三是建立公眾意見采納情況反饋機制。公眾參與立法活動所提的意見和建議要認(rèn)真研究、吸納。能夠采納的，應(yīng)在立法中予以體現(xiàn)。沒有采納的，要積極通過適當(dāng)?shù)男问竭M(jìn)行必要的答復(fù)和說明。

三、不斷完善立法起草技術(shù)，突出地方立法特色

（一）規(guī)范立法語言。一是語言要明確、準(zhǔn)確。對地方立法所調(diào)整的法律關(guān)系各方主體的地位要把握準(zhǔn)。只有定位準(zhǔn)了，用詞才可能準(zhǔn)確。同時，對相近詞語的細(xì)微差別要仔細(xì)辨析，不能使用相近詞語，也不能使用概括性詞語，更不能使用含糊不清的詞語。二是語言要周密、嚴(yán)謹(jǐn)。避免使用形容性詞語和帶有感情色彩的詞語，維護(hù)法律的嚴(yán)謹(jǐn)性。對同一語言對象，必須使用同一稱謂詞語，以免造成前后不一致。三是語言要通俗易懂。法學(xué)家耶林說過：“立法者應(yīng)當(dāng)像哲學(xué)家一樣思考，但像農(nóng)人般說話”。要求老百姓普遍遵守的法，首先應(yīng)當(dāng)是老百姓都能夠讀得懂的法。這就要求地方立法的語言必須通俗、質(zhì)樸、易懂，避免使用生僻字詞和方言土語。四是語言要簡潔精練。司馬光說“凡立法貴其簡要”。起草地方性法規(guī)規(guī)章要避免冗長繁瑣，力爭簡潔精練，減少重復(fù)。對同一個問題，只從最直接的一個角度表述。要避免不必要的修飾，不寫與內(nèi)容聯(lián)系不緊密的語句。

（二）突出地方立法特色。突出地方立法特色是地方立法得以因地制宜、因時制宜解決自己特殊問題的保證，是衡量地方性法規(guī)規(guī)章起草質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。在起草工作中，體現(xiàn)地方特色：一要更新和提升地方立法理念，樹立以民為本、質(zhì)量為先的良法意識和創(chuàng)新觀念，在起草和審核中盡量減少和避免照抄照搬上位法及外地法規(guī)條文；二要增強針對性，突出立法重點，切實做到從本地方實際出發(fā)，實事求是。

四、加強立法工作隊伍建設(shè)和政府立法理論研究

（一）進(jìn)一步加強立法隊伍建設(shè)。各級人大、政府及政府各部門要切實加強立法機構(gòu)和隊伍建設(shè)，要增加地方人大、政府法制機構(gòu)等人員力量。加強專業(yè)培訓(xùn)和實踐鍛煉，建立立法工作人才梯隊結(jié)構(gòu)，要著力培養(yǎng)地方立法專家級骨干人才和立法工作專業(yè)人才。要完善立法工作人才選拔任用、激勵保障等機制，暢通立法、執(zhí)法、司法的人才交流和立法人才掛職鍛煉的渠道，為優(yōu)秀立法工作人才脫穎而出創(chuàng)造良好環(huán)境。

（二）不斷提高立法人員專業(yè)能力。從事地方立法工作的人員，應(yīng)當(dāng)努力提高政策理論水平，不斷更新知識結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)素養(yǎng)，以適應(yīng)地方立法工作不斷發(fā)展的新要求。在立法法賦予設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)后，省人大和省政府法制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強對設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)。定期組織全省從事地方立法工作人員進(jìn)行立法技術(shù)、立法程序等方面知識的培訓(xùn)，尤其要加強對新賦予立法權(quán)的市的指導(dǎo)。

（三）強化地方立法理論研究，充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用。認(rèn)真總結(jié)新時期地方立法理論創(chuàng)新和實踐經(jīng)驗，探索完善科學(xué)立法、民主立法的有效方法，使地方立法起草工作更好地體現(xiàn)時代性，把握規(guī)律性，富于創(chuàng)造性。建立多樣化的學(xué)習(xí)、交流和研討平臺，積極創(chuàng)辦理論研究刊物、網(wǎng)站，充分展示地方立法研究成果。鼓勵和吸引高等院校、科研機構(gòu)就加強和改進(jìn)地方立法工作深入開展理論研究，為地方立法工作提供前瞻性、戰(zhàn)略性理論支撐和智力支持。

五、改進(jìn)地方性法規(guī)規(guī)章起草調(diào)研機制

地方立法，不能閉門造車。做好調(diào)研，是完善地方立法起草的重要程序途徑。只有深入開展調(diào)研，“從群眾中來，到群眾中去”，認(rèn)真、廣泛聽取人民群眾的意見。

一是深入基層，切實掌握實際情況。既要進(jìn)一步拓展調(diào)研范圍，增強征求意見的廣泛性，做到橫向到邊；又要深度挖掘調(diào)研層次，要深入到農(nóng)村、廠礦等一線，直接面對面聽取管理相對人的最真實的意見，做到縱向到底。同時，還要堅持高級別的領(lǐng)導(dǎo)參加調(diào)研工作，讓部門領(lǐng)導(dǎo)了解基層第一手資料和情況，從而杜絕形式主義和官僚主義，提高立法決策的科學(xué)性和可行性。

二是建立和完善基層立法聯(lián)系機制。在基層機關(guān)和其他單位建立立法聯(lián)系點，確定專門人員重點了解不同行業(yè)管理需求和不同區(qū)域基層民意。在考慮地區(qū)、行業(yè)特點等因素的基礎(chǔ)上，由地方立法機關(guān)直接遴選或根據(jù)基層單位自薦情況確定。地方立法機關(guān)通過基層立法聯(lián)系點收集立法項目、立法內(nèi)容意見，評估立法時機、實施條件和立法實施過程中的問題，并依托基層立法聯(lián)系點直接就地開展立法調(diào)研，也可以不定期、有針對性地在基層立法聯(lián)系點開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

課題負(fù)責(zé)人：吳桂靜，女，遼寧省政府法制研究中心主任、研究員

課題組成員：關(guān)明峰，男，遼寧省政府法制研究中心，主任科員

劉 莉，女，遼寧省政府法制研究中心，助理研究員

霍焱焱，女，遼寧省政府法制研究中心，研究實習(xí)員

基金項目：遼寧省社科聯(lián)2015年度遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題《健全地方性法規(guī)規(guī)章起草工作機制研究》階段性成果，課題編號：2015lslktzifx-06。

責(zé)任編輯/趙洪波