中國國家豁免立法的必要性探析

劉艷秋

摘 要：國家頻繁參與國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)使往來中的矛盾激增，中國政府在外國被訴的案件也隨之增多。國家豁免問題逐漸凸顯來，然而中國豁免法的缺失難以滿足我國的發(fā)展需求。采取限制豁免主義符合當(dāng)下中國基本國，順應(yīng)國際發(fā)展大環(huán)境。因此，中國有必要制定國家豁免法切實(shí)維護(hù)國家及其公民法人的利益。

關(guān)鍵詞：國家豁免法；絕對豁免主義；相對豁免主義；立法

一、問題的提出

國際法領(lǐng)域中具有古老歷史淵源的問題——國家豁免，在21世紀(jì)具有十分重要的影響。隨著國家商業(yè)行為的頻繁，國家豁免成為國家往來中不可避免的問題。許多國家通過立法來表明本國的豁免立場，1976年美國《外國主權(quán)豁免法》、1978年英國《國家豁免法》最具典型，明確表示其限制豁免主義的立場。但我國未對國家豁免問題進(jìn)行專門立法，對于國家豁免立場的態(tài)度仍不明確。

新中國成立以來，中國一貫主張“絕對豁免主義”。采取這一立場的原因主要是由于晚清時(shí)受到西方列強(qiáng)的壓迫欺凌，使得西方強(qiáng)國取得“法外治權(quán)”，對晚清政府的司法主權(quán)進(jìn)行肆無忌憚的踐踏。新中國成立后，中國政府強(qiáng)烈的主權(quán)意識(shí)使中國采取絕對豁免主義。

改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，成為新興大國，在國際上的地位得到提高。隨著中國主權(quán)地位的日益鞏固以及在國際間往來活動(dòng)的日益頻繁，一系列以中國政府、地方政府以及國有企業(yè)為被告的案件隨之增多，將國家豁免問題推向了時(shí)代前列。在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生巨大變革的背景下，如果中國仍然堅(jiān)持絕對豁免主義勢必會(huì)對未來中國的發(fā)展產(chǎn)生阻礙。從有關(guān)的立法、司法實(shí)踐以及外交實(shí)踐看出中國的國家豁免立場發(fā)生了微妙變化，從2005年中國對《聯(lián)合國國家及其財(cái)產(chǎn)管轄豁免公約》的簽署可以看出我國有向相對豁免主義轉(zhuǎn)變的傾向。

目前，我國尚未制定全面系統(tǒng)的國家豁免法，有關(guān)豁免的規(guī)定僅散見于《民事訴訟法》、《外交特權(quán)與豁免條例》以及《中華人民共和國外國中央銀行財(cái)產(chǎn)司法強(qiáng)制措施豁免法》等相關(guān)法律規(guī)范規(guī)中。遺憾的是這些規(guī)定都未涉及到國家豁免本身的問題。這種立法現(xiàn)狀遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國對外交往的實(shí)際需求。我國的自然人和法人無法向國內(nèi)法院對他國提起訴訟，只能到他國法院起訴，這不僅增了加訴訟成本，同時(shí)也使我國自然人和法人的合法權(quán)益得不到切實(shí)保障。我國法院在處理國家豁免問題的案件時(shí)更是無法可依，在國際交往中處于被動(dòng)不利的地位。

中國應(yīng)根據(jù)時(shí)代環(huán)境的變遷，重新慎重的對國家豁免規(guī)則進(jìn)行審視。結(jié)合簽署的《公約》和國際經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的趨勢以及充分考慮中國的自身價(jià)值和利益取向，對國家豁免的問題進(jìn)行立法。一部明確完善的國家豁免法在維護(hù)我國自然人和法人與他國進(jìn)行民商事交往中不受非法侵害的同時(shí)，還能使外國投資者在我國的投資有一個(gè)明確預(yù)期，保證他們在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與我國政府發(fā)生爭端時(shí)能夠順利地通過司法途徑得到救濟(jì)①。因此，我國有必要制定《國家豁免法》，以適應(yīng)國際法與國際社會(huì)的發(fā)展，維護(hù)國家及公民法人的利益。

二、中國國家豁免的相關(guān)實(shí)踐

由于我國尚未制定國家豁免法，對國家豁免問題的態(tài)度時(shí)有擺動(dòng)。所以要明確中國在國家豁免問題上的態(tài)度，必須要從立法實(shí)踐、司法實(shí)踐、以及外交實(shí)踐進(jìn)行分析。

（一）立法實(shí)踐

中國有關(guān)國家豁免方面的規(guī)定散見于一些其他的法律規(guī)范中，而對國家本身的豁免問題，中國并無專門立法。

《中華人民共和國民事訴訟法》在2013年進(jìn)行了修改補(bǔ)充，并于2014年通過《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》。但在涉外民事程序方面沒有做任何變動(dòng)和調(diào)整。民事訴訟法對我國的國家豁免原則只字未提，僅規(guī)定對享有外交特權(quán)與豁免的外國人、外國組織或國際組織提起的民事訴訟，應(yīng)依照中華人民共和國有關(guān)法律和中華人民共和國締結(jié)或參加的國際條約辦理。1986年的《中華人民共和國外交特權(quán)與豁免條例》明確了外國駐中國使館及其使館人員享有豁免權(quán)。1992年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》中的第10條規(guī)定外國軍用船舶或者用于非商業(yè)目的的外國政府船舶在通過我國領(lǐng)海時(shí)，違反我國法律的，我國相關(guān)主管機(jī)關(guān)有權(quán)令其立即離開領(lǐng)海并對造成的損失或損害承擔(dān)國際責(zé)任。這表明違反中國法律的外國軍用船舶或用于非商業(yè)目的的外國政府船舶享有豁免。2005年《外國中央銀行財(cái)產(chǎn)司法強(qiáng)制措施豁免法》對外國中央財(cái)產(chǎn)的司法強(qiáng)制措施豁免做出相關(guān)規(guī)定，明確表示中華人民共和國對外國中央銀行財(cái)產(chǎn)給予財(cái)產(chǎn)保全和執(zhí)行的司法強(qiáng)制措施的豁免，但外國中央銀行或者其所屬國政府書面放棄豁免的或者指定用于財(cái)產(chǎn)保全和執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)除外。

可見中國關(guān)于豁免的規(guī)定主要集中在外國駐中國使領(lǐng)館、外國軍艦、非商業(yè)用途政府船舶以及外國中央銀行。但中國對于自身的國家豁免立場并未言明。

（二）司法實(shí)踐

隨著對外交往的頻繁，中國政府在國外被訴的案件驟增，這一系列案件無不反應(yīng)中國政府對待國家豁免問題的態(tài)度。在研究國家豁免立法的必要性過程中，對相關(guān)司法案例進(jìn)行分析，是明確中國政府對待此問題態(tài)度的關(guān)鍵。

1979年“湖廣鐵路債券案”是中國政府第一次正面接觸國家豁免問題。此案中，美國阿拉巴馬州地方法院對中國做出缺席判決，認(rèn)為根據(jù)國際法原則，一國政府更迭不影響其原有的權(quán)利義務(wù)，中華人民共和國作為清政府和民國政府的繼承者，有義務(wù)償還其前政府的債務(wù)，即中國政府應(yīng)對原告杰克遜等人的損失、本金利息以及訴訟費(fèi)用做出賠償。對此，中國政府表明國家豁免立場，即堅(jiān)持“絕對豁免主義”，反對美國法院的司法管轄。最后美國聯(lián)邦最高法院做出裁定，駁回債券持有人杰克遜等人的復(fù)審請求，撤銷缺席判決。需要明確是，美國法院駁回原告訴訟請求并非基于支持我國絕對豁免的主張，而是根據(jù)1979年美國的《外國主權(quán)豁免法》中規(guī)定的不溯及既往原則做出的判決②。

2008年的“中鐵公司案”是中國法院首次受理國家豁免的案件。原告美國FG半球公司以剛果民主共和國、中鐵股份有限公司為被告向香港高等法院申請執(zhí)行仲裁裁決，要求執(zhí)行中鐵1.02億美元礦產(chǎn)資源開發(fā)費(fèi)。原訴訟法庭認(rèn)為對剛果金無司法管轄權(quán)，而上訴庭則認(rèn)為香港特區(qū)沿用普通法制度，剛果金的有關(guān)交易不享有國家豁免。隨后上訴到香港終審法院，該法院認(rèn)為香港的國家豁免立場應(yīng)與中央保持一致，堅(jiān)持絕對豁免主義。因此做出臨時(shí)判決，剛果金享有國家豁免，香港法院對剛果金無司法管轄權(quán)。同時(shí)，香港終審法院提請全國人大常委會(huì)就該案對國家豁免問題進(jìn)行釋法。2011年8月26日，全國人大常委會(huì)對該問題釋法的基本意思是：國家豁免直接關(guān)系到一國與外國國家的關(guān)系和對外政策的實(shí)施，直接涉及國家的對外關(guān)系和利益，屬于香港基本法第13條第1款規(guī)定的“外交事務(wù)”，因此中央人民政府有權(quán)決定此方面規(guī)則或政策并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施，香港政府理應(yīng)與中央政府的國家豁免立場保持一致③。隨后香港終審法院據(jù)此做出終審判決，認(rèn)為香港特區(qū)法院對剛果金無司法管轄權(quán)。

上述典型性的司法實(shí)踐表明出中國始終堅(jiān)持國家豁免一般原則，國家豁免不僅是法律問題還是外交問題。中國雖未立法表明其國家豁免問題的立場，但通過靈活積極的應(yīng)對相關(guān)案件不難看出我國將國家豁免的立法問題提上了議程。

（三）外交實(shí)踐

中國國家豁免的外交實(shí)踐主要體現(xiàn)在中國政府簽訂的國際條約。1989年參加的《國際油污損害民事責(zé)任公約》中規(guī)定，締約國就油污損害賠償案件放棄對油污損害所在締約國法院的管轄豁免。1993年批準(zhǔn)生效的《國際救助公約》表示用于商業(yè)用途的國有船舶或者國有貨物不享有豁免。1996年批準(zhǔn)的《聯(lián)合國海洋公約》中也規(guī)定了軍艦和政府公用船舶的豁免權(quán)。最重要的是中國政府于2005年簽署了《聯(lián)合國國家及其財(cái)產(chǎn)管轄豁免公約》（后稱《公約》），該公約的簽署進(jìn)一步肯定了中國政府向限制豁免主義轉(zhuǎn)變的傾向。根據(jù)我國締結(jié)的國際條約不難看出我國對一貫主張的絕對豁免主義產(chǎn)生了動(dòng)搖。

通過對中國國家豁免實(shí)踐的分析，中國現(xiàn)今所持的豁免立場與起初的絕對豁免立場是截然不同的。中國對待國家豁免問題的態(tài)度從開國初期的絕對豁免主義到有限制豁免色彩的《公約》，在一定程度上表明了中國絕對豁免立場的動(dòng)搖，有轉(zhuǎn)向限制豁免的傾向。然而在2011年“中鐵公司案”中的人大釋法又給人以中國仍然是堅(jiān)持絕對豁免主義的感覺。這似乎是與中國簽署的《公約》是矛盾的，但國家豁免問題關(guān)乎一國主權(quán)，其本身就極具政治敏感性，所以在涉及香港這一特殊主體時(shí)，人大的釋法就多了幾分政治色彩在其中。但我們不能僅因?yàn)槿舜筢尫ň秃雎粤酥袊谄渌矫鎰?dòng)搖絕對豁免主義的跡象。

三、中國國家豁免立法的必要性

（一）從法理角度分析豁免立法的必要性

法具有明確的指引和預(yù)測作用，直接作用于人的行為從而有效調(diào)整社會(huì)關(guān)系，穩(wěn)定社會(huì)秩序。在國家豁免問題上我國常用政治外交的手段來處理，這種處理問題的不確定性不僅會(huì)讓海外的投資者陷入迷茫的困境，還會(huì)在理論上存在著不同的認(rèn)識(shí)，使司法工作人員產(chǎn)生困惑不利于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國民利益的保護(hù)?！爸需F公司案”與《公約》的簽署這兩個(gè)相矛盾的事件使得中國豁免立場不明確、不清晰，許多潛在的外資處于在徘徊觀望的狀態(tài)。

我國豁免立法仍然處于空白狀態(tài)，在處理國家豁免問題時(shí)沒有同統(tǒng)一的處理機(jī)制，使國家豁免問題陷入一種混亂的狀態(tài)，這種立法缺失的狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于我國對外交往的實(shí)際需求。法調(diào)整社會(huì)關(guān)系，立法的目的則是為了解決社會(huì)中出現(xiàn)的問題。隨著我國涉及國家豁免訴訟的增多，可見我國的國家豁免問題逐漸突兀，各種矛盾已發(fā)展成熟，十分需要立法來進(jìn)行明確規(guī)范。

（二）中國豁免立法的條件成熟

中國的國家豁免問題在近30年來頻繁的出現(xiàn)，涉及的范圍十分廣泛，對國內(nèi)外都產(chǎn)生了深度影響。目前中國有關(guān)國家豁免的案件，大多以中國為被告在外國法院被起訴，外國法院根據(jù)本國的國家豁免法對中國進(jìn)行審判，然而其對中國的審判是否正當(dāng)合理，中國卻沒有相應(yīng)的法律去核實(shí)。雖然中國可以表明絕對豁免主義的立場而對該判決不予理睬，但長此以往，政治手段終究不是解決國家豁免問題的良策，這不僅會(huì)使中國的外資投入下滑，中國的國民經(jīng)濟(jì)也會(huì)受到影響。此外，中國法院面臨相關(guān)豁免案件時(shí)又該何去何從？是否受理？受理后依據(jù)何法律進(jìn)行審理？這些都是我們必須面對的。只有盡快制定中國國家豁免法才能為這些問題提供統(tǒng)一的解決機(jī)制，起到真正定紛止?fàn)幍淖饔谩?/p>

無論從立法司法還是外交，這些豐富的經(jīng)驗(yàn)都為中國制定國家豁免法提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和有效的借鑒，同時(shí)也讓立法者看到了國家豁免實(shí)踐中我國存在的不足，為我國的國家豁免法的制定做鋪墊。

我國在制定國家豁免法時(shí)還應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，如1976年的美國《外國主權(quán)豁免法》，1978年英國《國家豁免法》。更重要的是我國在2005年簽署的《公約》，這表明中國政府是肯定和支持《公約》的，因此中國要為該《公約》的批準(zhǔn)做準(zhǔn)備。批準(zhǔn)公約的準(zhǔn)備工作主要體現(xiàn)在國內(nèi)立法的配套準(zhǔn)備上，通過制定相關(guān)國內(nèi)法來與國際公約配套執(zhí)行，將公約中符合自己利益的部分最大化。因此，中國應(yīng)積極借鑒國際公約和外國立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《公約》并充分考慮我國基本國情，制定一部系統(tǒng)完善的《中國國家豁免法》。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的變化

“一帶一路”、“亞投行”、“中國加入SDR”這一系列事件的發(fā)生無一不在彰顯著中國經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生巨變，我們可以預(yù)見中國在未來的發(fā)展中會(huì)遇到更多的國家豁免問題，將對國家豁免解決的策略提出更高層次的要求，如果中國政府仍拘泥于現(xiàn)狀，不盡快制定國家豁免法，那么中國在處理國家豁免問題時(shí)所帶來的不確定性和指導(dǎo)性的缺乏將會(huì)嚴(yán)重威脅本國市場經(jīng)濟(jì)。歷史上對于盡快立法的重要性，英國大法官在審議英國國家豁免立法草案時(shí)坦率指出：“還有一個(gè)早日立法的強(qiáng)大壓力，因?yàn)榕c最近通過1976年《外國主權(quán)豁免法》的美國相比，英國正處在一個(gè)明顯不利的地位。這在金融和商品市場上尤其顯而易見。政府一直被催促，那些與各國從事交易的銀行家和商人要求得到的任何爭端都能在法院訴訟的保證?！庇贫ɑ砻夥ㄗ罡镜脑蚓褪菗?dān)心失去倫敦世界金融中心的地位，受到紐約金融市場的排擠與威脅。中國作為貿(mào)易大國，需適應(yīng)時(shí)代的變遷及時(shí)調(diào)整自己應(yīng)對策略，制定適應(yīng)我國國情的國家豁免法，從而鞏固和提升香港、上海這兩個(gè)金融市場在國際金融領(lǐng)域的地位。

四、中國國家豁免的立場

中國對于國家豁免的立場，無論是從司法實(shí)踐、國際條約還是從對外交往來看都應(yīng)采取限制豁免的立場。從外國的豁免實(shí)踐可以看出，我國目前的“絕對豁免主義”立場與國際法和世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相悖。從長遠(yuǎn)來看，絕對豁免并不會(huì)使國家受益，反而會(huì)減損國家自身的利益，導(dǎo)致任何當(dāng)事人在中國法院起訴另一國家成為不可能，即使立了案，外國國家也可以主張中國持絕對豁免而終止訴訟。這對我國公民法人合法權(quán)益的保護(hù)十分不利。同時(shí)，中國在限制豁免主義國家被訴時(shí)，很難以絕對豁免的主張獲得該國法院的支持，因?yàn)橘x予外國國家豁免是由該國自身決定的。中國處于被動(dòng)地位，從根本上受制于其他國家的豁免立場。因此，堅(jiān)持絕對豁免主義對維護(hù)我國的利益是無濟(jì)于事的。

若轉(zhuǎn)向限制豁免主義的立場，我國法院就可以對外國國家及其財(cái)產(chǎn)行使管轄權(quán)、甚至執(zhí)行。采取限制豁免是適應(yīng)當(dāng)今國情的變化，并且會(huì)減少國外投資者的憂慮有利于吸引外資。切實(shí)保護(hù)我國政府以及公民法人的利益，使在國內(nèi)法院起訟外國國家成為我國公民法人獲得救濟(jì)的基本途徑。

因此，在當(dāng)前的歷史階段，中國應(yīng)當(dāng)采取限制豁免的立場，這不僅是大勢所趨，更是維護(hù)中國及其在世界各地的財(cái)產(chǎn)和本國公民法人利益的必要手段。

五、結(jié)語

中國制定《國家豁免法》是龐大而復(fù)雜的工程，其中牽涉到的不僅僅是法律問題，還有政治外交問題。在立法過程中首先應(yīng)對豁免的理論基礎(chǔ)和制度目標(biāo)予以明確和認(rèn)識(shí)，其次要充分了解國際社會(huì)在此方面的實(shí)踐。

此外還應(yīng)考慮國家利益、本國公民法人、外國國家及投資者等各種利益訴求，平衡其間的各種關(guān)系。中國最為國際上的新興大國，制定《國家豁免法》不僅是對本國法律體系完善和法治事業(yè)的貢獻(xiàn)，更是為國際法治的發(fā)展添磚加瓦。

（作者單位：西安財(cái)經(jīng)學(xué)院）

注解：

① 肖永平，張帆.美國國家豁免法的新發(fā)展及其對中國的影響[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（06）：806.

② 王立君.國家及其財(cái)產(chǎn)管轄豁免規(guī)則的新發(fā)展[J].法商研究，2007（03）：100-104.

③ 何志鵬.主權(quán)豁免的中國立場[J].政法論壇，2015（03）：74.

參考文獻(xiàn)：

[1] 范曉曉.論中國制定<國家豁免法>的必要性[D].外交學(xué)院，2013.

[2] 段杰龍.中國國際法實(shí)踐與案例[M].法律出版社，2011.

[3] 龔刃韌.國家豁免問題的比較研究[M].北京大學(xué)出版社，2005.