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    地方政府性債務(wù)風(fēng)險與對策研究
    ——以江蘇為例

    2016-07-06 08:36:07
    關(guān)鍵詞:江蘇省

    葛 濤

    (江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院 揚州商務(wù)分院,江蘇 揚州 225127)

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    地方政府性債務(wù)風(fēng)險與對策研究
    ——以江蘇為例

    葛 濤

    (江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院 揚州商務(wù)分院,江蘇 揚州 225127)

    摘 要:本文充分利用江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果的相關(guān)數(shù)據(jù),對當(dāng)前江蘇政府性債務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行了全面分析和風(fēng)險評價,深入查找風(fēng)險根源,并提出了完善江蘇地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險防范的對策和建議,以期為我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理提供有益借鑒。

    關(guān)鍵詞:政府性債務(wù);風(fēng)險與防范;江蘇省

    地方政府舉債對促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和抵御金融危機發(fā)揮了積極作用,但在缺乏有效監(jiān)管和償還保證的前提下,形成了巨大的債務(wù)風(fēng)險。隨著歐洲和美國主權(quán)債務(wù)危機的爆發(fā),我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險問題也被推到了風(fēng)口浪尖,部分研究報告甚至認(rèn)為我國地方政府性債務(wù)已經(jīng)失控[1],隨時有發(fā)生金融危機的可能。

    一、江蘇地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀及風(fēng)險分析

    對于當(dāng)前江蘇地方政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和規(guī)模眾說紛紜,各個部門和金融市場機構(gòu)都有自己的統(tǒng)計。根據(jù)Wind資訊數(shù)據(jù)統(tǒng)計,截至2013年7月底,江蘇省城投債的發(fā)行余額達(dá)到3 244.52億元,其中2012 年7月30日-2013年7月30日期間新發(fā)的城投債共計1 658.1億元,占期間發(fā)行的全國城投債的15%,這兩個數(shù)據(jù)在29個省級地區(qū)中均位居第一。

    為了保證相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的權(quán)威性和可信性,本文采用國家審計署2014年1月發(fā)布的江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。根據(jù)江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告顯示,截至2012年底,全省政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率和逾期債務(wù)率分別為53.62%和1.38%,即使將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)按照一定方法折算后計入在內(nèi),也遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的債務(wù)警戒值,因此江蘇省政府性債務(wù)風(fēng)險總體是可控的。但是通過對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)一步分析,不難發(fā)現(xiàn)其中存在的一些問題,具體包括以下幾點:

    1.債務(wù)總額龐大,債務(wù)規(guī)模增長迅速

    按照江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告顯示,2012年底政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)[2]分別為6 523.38億元、964.26億元和5 378.79億元,2013 年6月底三類債務(wù)較2012年底分別增長17.05%、1.34%和14.45%,尤其是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均增長水平,詳見圖1。在中央極力加強地方政府性債務(wù)管理和控制的背景下,江蘇省政府性債務(wù)增幅如此之快,值得引起重視。

    2.市、縣級政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重,償債資金無法保障

    以政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為例,截至2013年6月底,市級政府和縣級政府性負(fù)債占比最高,分別占比39.45%和49.58%,見圖2??梢娛锌h級政府是地方經(jīng)濟投資的承擔(dān)主體,也是地方的負(fù)債主體。以2012年江蘇13個地級市財政收支為例(詳見表1),只有經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的蘇州、無錫兩市稍有盈余,其余的11個城市均存在不同程度的財政赤字,其中連云港、淮安、宿遷、徐州、鹽城等蘇北城市一般財政赤字率較高。為了保證財政收支平衡,就倒逼地方政府通過各類舉債來達(dá)到為城市建設(shè)融資的目的。

    資料來源:江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告和全國政府性債務(wù)審計結(jié)果公告圖1 2012-2013年6月政府性債務(wù)增長對比

    資料來源:江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告 江蘇省審計廳網(wǎng)站 2014年1月圖2 江蘇地方政府性債務(wù)資金層級統(tǒng)計(2013年6月底)

    表1 2012年江蘇地級市財政收入與財政支出情況表單位:億元

    3.基礎(chǔ)投資比重過大,現(xiàn)金流回收慢,短期償債壓力較大

    截至到2013年6月底,政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中投向市政建設(shè)和交通運輸?shù)馁Y金分別占比36.9% 和14.09%,詳見圖3。市政建設(shè)和交通投資主要注重社會效益,其經(jīng)濟效益相對來講見效慢,且現(xiàn)金流回收期較長。地方政府通過高額舉債的投資模式,償債資金的回收勢必不能得到有效保障。截至2013年6月底政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中2013年7月-12月、2014年、2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占比21.92%、29.53%、19.7%、11.33%和6.35%,詳見圖4??梢?,未來五年將是江蘇省地方政府性債務(wù)的償債高峰。償債高峰的到來會給江蘇地方財政帶來巨大壓力和考驗,政府要么將以地方財政收入償還從而壓減其他支出規(guī)模,要么勢必會通過舉借新債的形式來償還舊債,又產(chǎn)生新的一輪舉債高峰,如此往復(fù)循環(huán)。

    資料來源:江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告 江蘇省審計廳網(wǎng)站 2014年1月圖3 政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)投向統(tǒng)計(2013年6月底)

    資料來源:江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告 江蘇省審計廳網(wǎng)站 2014年1月圖4 政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)償還年度統(tǒng)計(2013年6月底)

    4.銀行貸款是主要債務(wù)資金來源,金融風(fēng)險較高

    截至2013年6月,江蘇政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款資金占比51.72%,超過一半以上,詳見圖5。債務(wù)審計結(jié)果顯示,投融資平臺公司是舉債主體中債務(wù)比重最高的,而銀行貸款又是投融資平臺公司的主要資金來源,自然也就成為地方政府性債務(wù)的最主要來源。截至2012年12月底,江蘇縣、市級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額中,承諾用土地出讓收入償還的占比37.48%。但土地出讓價格受宏觀政策和經(jīng)濟周期波動影響較大,尤其是目前我國房地產(chǎn)市場畸形發(fā)展的今天,一旦房地產(chǎn)泡沫破裂,債務(wù)風(fēng)險將直接轉(zhuǎn)嫁給銀行,引發(fā)銀行倒閉潮,并且會造成社會動蕩及資本市場連鎖反應(yīng),產(chǎn)生整體系統(tǒng)性風(fēng)險。

    二、江蘇政府性債務(wù)風(fēng)險的成因分析

    (一)地方政府債務(wù)管理相關(guān)的法律法規(guī)不健全

    資料來源:江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告 江蘇省審計廳網(wǎng)站 2014年1月圖5 政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)資金來源統(tǒng)計(2013年6月底)

    目前,我國與地方政府債務(wù)相關(guān)的法律法規(guī),如《預(yù)算法》《擔(dān)保法》和《貸款通則》等都明確規(guī)定了禁止地方政府發(fā)行債券和提供任何形式的擔(dān)保。盡管如此,地方政府還是為了GDP和政績通過多種形式在不斷擴大舉債和提供擔(dān)保,對此中央政府也是保持默許的態(tài)度,并作為“制度創(chuàng)新”在全國范圍內(nèi)推廣,這種現(xiàn)象恰恰說明了我國法制的不健全,同時也削弱了法律的權(quán)威,與依法治國原則相違背。

    (二)地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不對稱

    上世紀(jì)90年代的財稅改革,形成了現(xiàn)行的中央和地方分享事權(quán)和財權(quán)的分級分稅制度。一方面,分稅制改革后,地方政府享有的稅種和稅源零散,稅收的穩(wěn)定性差;另一方面,各級地方政府需承擔(dān)大量的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),同時社會保障經(jīng)費缺口、農(nóng)村稅費改革、醫(yī)療體制改革等,地方政府往往成為最后的“埋單人”,甚至有時本該屬于中央支出的事權(quán),還轉(zhuǎn)嫁給地方政府,并需要地方政府配套相應(yīng)數(shù)額的資金[3]。以江蘇為例,1993年稅收收入220.05億元,占當(dāng)年公共財政預(yù)算支出163.87億元的134.28%,2012年稅收收入達(dá)到4 782.59億元,但僅占到當(dāng)年公共財政預(yù)算支出7 027.67億元的68.05%[4],財政自給能力下降一半以上。當(dāng)?shù)胤截斦氩环蟪?、中央轉(zhuǎn)移支付又不均等的情況下,為了保證地方政府職能的正常履行,就不得不到處舉債,從而進(jìn)一步加劇了地方政府性債務(wù)的擴張。

    (三)地方政府性債務(wù)的統(tǒng)籌監(jiān)管和信息披露長期缺乏

    我國地方政府性債務(wù)很大部分仍然游離于現(xiàn)行財政預(yù)算體系之外,缺乏預(yù)算的管理和制約,另外金融監(jiān)管部門尚未從整體上建立起評估和控制政府貸款風(fēng)險的監(jiān)管體系,審計機構(gòu)尚未對債務(wù)管理與整體風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)有效的監(jiān)督和把控,綜合以上因素導(dǎo)致各種違法舉債行為層出不窮。根據(jù)江蘇省政府性債務(wù)審計結(jié)果公告,截至2013年6月底,部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機構(gòu)借款等方式舉借政府性債務(wù)達(dá)285.08億元,占政府性債務(wù)總額的2%。這些違規(guī)融資行為常常隱蔽性強,不易監(jiān)管,且融資成本較高,蘊含新的風(fēng)險隱患。

    (四)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機制不完善,離任經(jīng)濟責(zé)任審計未很好落實

    2008年7月,江蘇省委省政府發(fā)布《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》(蘇發(fā)〔2008〕10號),其中第六條明確規(guī)定:“更加注重考核人均GDP及增長、財政一般預(yù)算收入占GDP比重等指標(biāo)。”第十七條規(guī)定:“對善于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展、實績突出、年度考核評為優(yōu)秀等次的領(lǐng)導(dǎo)干部,應(yīng)給予表彰獎勵,優(yōu)先提拔使用?!睋?jù)此,GDP等經(jīng)濟指標(biāo)在相當(dāng)長一段時間內(nèi)成為地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價的“指揮棒”。為了能在自己任期內(nèi)取得好的政績,部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的承受能力,大搞“形象工程”,甚至不惜大肆舉債進(jìn)行低效率投資和重復(fù)建設(shè),以便能在短期內(nèi)出“政績”,得到升遷。其后果是給當(dāng)?shù)亓粝戮揞~債務(wù),催生了“自己借錢,別人還債;前任借錢,后任還債”的怪象。

    三、江蘇地方政府性債務(wù)風(fēng)險控制和防范

    加強地方政府性債務(wù)管理,防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需按“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路,采用疏堵結(jié)合的方法嚴(yán)加管理。具體包括以下四個方面:

    (一)完善地方政府性債務(wù)管理相關(guān)的法律制度

    建立和完善地方政府性債務(wù)管理相關(guān)的法律制度,賦予地方政府適度舉債權(quán),使其在中央政府、市場和社會公眾等的監(jiān)督下操作,是防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險最有效的手段之一。2014年8月31日第十二屆全國人大常委會會議正式修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》。新修訂的預(yù)算法規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可以通過發(fā)行地方債舉債融資,并對舉債方式、用途、規(guī)模、監(jiān)督、風(fēng)險評估及預(yù)警機制和法律責(zé)任等多方面進(jìn)行了明確,從法律層面對地方政府債務(wù)舉債、使用、償還和責(zé)任等問題進(jìn)行了規(guī)定。但是,新《預(yù)算法》仍有其局限性,比如規(guī)定舉債主體僅局限于省、自治區(qū)、直轄市,對于其他經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地級市(如第一批試點單位中的深圳市)并未列入其中;對于地方政府及所屬部門提供擔(dān)保仍然采取“零容忍”。因此筆者認(rèn)為,一方面應(yīng)盡快配套修訂擔(dān)保法、貸款通則等法律,符合法定條件的基礎(chǔ)上,可以允許地方政府舉債或者提供擔(dān)保;另一方面,亟需建立《地方政府債務(wù)法》等專門的地方政府性債務(wù)管理的法律,參照企業(yè)融資模式引入地方政府信用評級機制,對于符合條件的地、縣級市也應(yīng)納入舉債范圍中,不能“一刀切”,并對債務(wù)資金規(guī)模、方式、用途、償還、風(fēng)險管理以及相關(guān)責(zé)任等方面制定全面統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),使得各級政府性債務(wù)管理都能在法律框架下進(jìn)行。

    (二)合理劃分各級政府間的事權(quán)和支出責(zé)任,推進(jìn)現(xiàn)代財稅體制改革

    黨的第十八屆三中全會公告提出:必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率,建立現(xiàn)代財政制度,發(fā)揮中央和地方兩個積極性。借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,應(yīng)從以下幾方面做起:首先,對各級政府間事權(quán)的劃分通過立法的形式加以明確,避免“缺位”和“越位”現(xiàn)象。其次,深化財稅體制改革,完善地方稅體系。近年來,隨著“營改增”政策的實施,稅收體制進(jìn)一步理順。相關(guān)部門應(yīng)該以此為契機,進(jìn)一步理順各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任,適當(dāng)上移支出責(zé)任及下放收入權(quán)利,從而增強地方政府的財力,防范和化解因財政支出壓力和償債能力有限引發(fā)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險。最后,完善轉(zhuǎn)移支付制度,增加各級政府間的轉(zhuǎn)移支付力度。在合理劃分各級政府間財權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度,完善政府間的表達(dá)和反饋機制,實現(xiàn)各級政府間的有效配合,提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。

    (三)建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制,妥善處理存量債務(wù)

    2014年10月,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》,提出要賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限,加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制,同時堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。江蘇應(yīng)結(jié)合本地實際,逐步建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制,具體從以下方面做起:

    1.嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模,積極化解存量債務(wù)

    首先,對地方政府性債務(wù)規(guī)模分門別類納入全口徑預(yù)算管理,是嚴(yán)控和積極化解存量債務(wù)的前提。通過地方政府性債務(wù)余額分析,對地方政府及其部門、所屬企事業(yè)單位舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù),作為一般債務(wù)和專項債務(wù),分類納入預(yù)算管理規(guī)范管理,并保持原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變。其次,盡快建立起地方政府的償債準(zhǔn)備金制度,是嚴(yán)控和積極化解存量債務(wù)的關(guān)鍵。從西方發(fā)達(dá)國家來看,賦予地方政府發(fā)債權(quán)的國家普遍配套建立了償債準(zhǔn)備金制度。作為江蘇政府,一方面應(yīng)根據(jù)不同級次政府的負(fù)債情況、財力情況和信用等級情況制定不同的償債準(zhǔn)備金制度,建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制。另一方面,應(yīng)確保償債準(zhǔn)備金實行財政專戶管理,專款專用,專賬核算,不得挪用。最后,盤活存量資金,提高資金使用效率是嚴(yán)控和積極化解存量債務(wù)的重要保障。目前,有些地方政府、機構(gòu)和所屬單位,一方面對外舉債,財政支付高額利息,同時大量的資金又沉淀在財政專戶或者銀行賬戶上,這些現(xiàn)象違反了資本流動性原則,造成了資金極大浪費,降低了資金的使用效益。筆者認(rèn)為盤活存量資金的最終方向應(yīng)該是全省各級地方政府、機構(gòu)和所屬單位取消一般銀行賬戶,完全實現(xiàn)財政國庫集中支付,并建立國庫資金動態(tài)預(yù)警平臺,提高存量資金使用效益。

    2.統(tǒng)一歸口管理,建立債務(wù)信息披露制度

    債務(wù)信息披露制度的建立應(yīng)該滿足政府、立法機關(guān)和社會公眾等市場參與者和相關(guān)方的要求,全面披露財務(wù)信息,具體包括建立政府債務(wù)報告制度以規(guī)范政府資產(chǎn)與負(fù)債等財務(wù)信息的披露,以及相關(guān)非財務(wù)信息的披露等,力求能夠全面完整的反映地方政府性債務(wù)狀況[5]。作為江蘇地方政府,首先,應(yīng)該成立地方政府性債務(wù)管理的專門機構(gòu),歸口管理地方債務(wù)各類事項,規(guī)范各地舉債行為。其次,應(yīng)該完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度,加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度,全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。最后,加強地方政府信用體系建設(shè),正確處理好債務(wù)公開與保密的關(guān)系,逐步擴大債務(wù)公開的內(nèi)容和范圍,保障人民群眾的知情權(quán),主動接受社會公眾的監(jiān)督,減少地方政府債務(wù)風(fēng)險。

    (四)建立科學(xué)合理的地方政府官員考核體系和責(zé)任追究機制

    建立科學(xué)合理的地方政府官員考核體系和責(zé)任追究機制,能從源頭上減少甚至杜絕地方政府變相舉債融資的行為。2013年12月,中共中央組織部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》(以下簡稱《通知》),對地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價指標(biāo)進(jìn)行了完善,首次將政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)納入其中,并強化責(zé)任追究機制。作為經(jīng)濟強省和債務(wù)大省的江蘇,應(yīng)該結(jié)合中央組織部新發(fā)布的《通知》精神,盡快修訂完善《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》(蘇發(fā)〔2008〕10號),將債務(wù)考核、債務(wù)審計和責(zé)任追究相關(guān)內(nèi)容納入其中,形成適合本地區(qū)的地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制。通過建立科學(xué)合理的政府官員考核體系,從政策層面上引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀,使其更加關(guān)注民生、環(huán)境等發(fā)展效益問題,做出經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗的政績。

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    (責(zé)任編輯 王傲冰)

    Local Government Debt Risk and Countermeasure Research——A Case Study of Jiangsu

    GE Tao
    (Jiangsu Union Technical Institute Yangzhou Business Branch, Yangzhou , Jiangsu 225127, China)

    Abstract:According to relevant data of Jiangsu provincial government debt audit results, this article has given a comprehensive analysis and risk assessment of the current status of Jiangsu government debt, in-depth to find the root causes of risk, and by improving Jiangsu local government debt management and risk prevention countermeasures and suggestions, providing a useful reference for China's local government debt risk management.

    Key words:Government debt; risk and prevention; Jiangsu Province

    中圖分類號:F812.5

    文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

    文章編號:1008—6129(2016)02—0063—06

    收稿日期:2016—02—16

    基金項目:揚州市2014年度市級社科重點課題——“地方政府性債務(wù)風(fēng)險與對策研究—以江蘇為例”,編號:揚社聯(lián)[2014]19號。

    作者簡介:葛濤(1982—),江蘇溧陽人,江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院揚州商務(wù)分院,講師。

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