社會治理視域下多元檔案管理權(quán)力主體的功能定位新探

唐一芝

摘 要：文章探討社會治理視域下，檔案管理的權(quán)力主體發(fā)生的轉(zhuǎn)變及其功能定位。認(rèn)為國家、社會組織與公民是新形勢下的權(quán)力主體，三者通過協(xié)商合作共同承擔(dān)檔案管理事務(wù)。其中，國家對檔案的控制權(quán)力減弱，引導(dǎo)社會組織與公民參與檔案管理；社會組織地位逐步凸顯，承擔(dān)部分國家檔案管理事務(wù)；公民個人權(quán)利提升，積極表達自身利益需求。

關(guān)鍵詞：社會治理；管理主體；檔案管理；社會組織；管理權(quán)力；公民

Abstract：The essay discusses that in the context of social governance， what changes will have on the archival managers and their roles in archival management. It is believed that the country， the social organizations and the citizens will have the power to manage archives under the new situation. They play their roles through consultation and cooperation. The countrys control power of archives begins to weaken， it helps the social organizations and the citizens participate in archival management； The social organizations are valued and take part of national archives management affairs； The citizens have more power to express their archival needs and wish.

Keywords：Social governance； Subject of management； Archives management； Social organization

20世紀(jì)90年代以來，隨著世界格局的日益復(fù)雜以及社會分層日趨凸顯，國內(nèi)外涌現(xiàn)出一大波有關(guān)社會治理的討論，這場聲勢浩大的學(xué)術(shù)之爭發(fā)展至今，已初具規(guī)模。在2013年十八屆三中全會上，黨首次正式提出“社會治理”概念，確立了“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”的目標(biāo)要求?；诖?，檔案管理的權(quán)力主體會發(fā)生哪些改變，將是檔案制度發(fā)展中一個值得思考的問題。

1 社會治理下檔案管理權(quán)力主體的多元化

1.1 “社會治理”概念的界定

“社會治理”一詞的出現(xiàn)，可以追溯到20世紀(jì)90年代“治理”概念在西方學(xué)術(shù)界的流行。有別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治定義，“治理”代表了“一種由共同的目標(biāo)支持的活動”，其“管理的主體并非絕對是國家，管理活動也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)”。[1]然而，因為在治理的過程中出現(xiàn)了“各方對原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標(biāo)”[2]的情況，治理面臨失效，“善治”成為可以彌補“治理”缺陷的理想管理模式。這里所需界定的“社會治理”一詞，便體現(xiàn)了“善治”的思想。

著名的政治學(xué)家俞可平教授將“善治”理解為“使公共利益最大化的社會管理過程”，[3]其思想在政治學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)術(shù)領(lǐng)域滲透，對檔案學(xué)界也有借鑒意義。對“社會治理”一詞的內(nèi)涵進行深入剖析，可以認(rèn)為，所謂“社會治理”，是指賦予國家、社會組織及公民不同的權(quán)力及權(quán)限，依法對社會事務(wù)及社會生活進行規(guī)范和管理，以使公共利益最大化的社會管理過程。其本質(zhì)特征，在于它是國家、社會組織及公民三方對公共生活的共同管理，強調(diào)在各自權(quán)力范圍內(nèi)的緊密協(xié)調(diào)與合作，其最終目的是獲得政治國家、社會團體及公民社會的最佳狀態(tài)，實現(xiàn)社會和諧。這種“社會治理”，是在法制基礎(chǔ)上對傳統(tǒng)社會單一的、壟斷的治理模式的變革，主張治理主體的多元性、平等性、透明性、責(zé)任性以及有效性，從而建構(gòu)一個分權(quán)化、網(wǎng)絡(luò)化的治理體系。

1.2 多元化的檔案管理權(quán)力主體

社會治理視角下，檔案權(quán)力主體由單一的國家增加至國家、社會組織與公民三類。由此，打破了國家壟斷檔案信息的格局，將更多非政府機構(gòu)及廣泛的公民個人納入檔案事業(yè)的建設(shè)中來，以群體性的力量推動檔案學(xué)的發(fā)展。

首先，國家依舊是檔案管理權(quán)力主體中最為重要的一類，其包括各級各類黨政機關(guān)，以及收集、整理、保管這類機關(guān)文件的各級各類綜合國家檔案館。

其次，越來越多民間化力量對檔案事業(yè)的推動使得社會組織成為檔案管理權(quán)力中的第二類主體。社會組織可以理解為國家、政府和商業(yè)企業(yè)以外的所有民間正式或非正式組織或關(guān)系的總和，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等。[4]如非盈利下具備獨立法人資格的檔案事務(wù)服務(wù)中心、檔案法律咨詢中心以及一系列依靠檔案發(fā)聲的邊緣化群體，等等。其從本質(zhì)上強調(diào)社會組織的組織性、自治性、專業(yè)性、服務(wù)性以及公益性，在主張檔案事業(yè)社會參與的大環(huán)境下，社會組織將成為檔案事業(yè)建設(shè)中民間力量的核心。

最后，檔案管理權(quán)力的第三類主體來自關(guān)注檔案事業(yè)發(fā)展的公民。他們不分種族、地域、年齡、性別及職業(yè)，享受同等的權(quán)力、權(quán)利及權(quán)限。但因存在個人力量有限及參與熱情不一的現(xiàn)實情況，社會組織需要在一定程度上代表一群公民的利益，行使相當(dāng)?shù)臋n案管理權(quán)利。

1.3 多元化檔案管理權(quán)力主體間的相互關(guān)系

社會治理下檔案管理權(quán)力主體的多元化，削弱了國家對檔案的控制力，轉(zhuǎn)而由國家、社會組織與公民共同參與檔案的管理，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。三方主體間的互動，帶來全新的三角關(guān)系。

國家對檔案的壟斷轉(zhuǎn)為主導(dǎo)，意味著在堅持國家宏觀管理檔案事務(wù)以及檔案管理大方向正確的前提下，檔案控制的權(quán)力得到下放，社會組織與公民在各自的權(quán)力范圍內(nèi)可自由發(fā)揮能量，與國家進行多元互動。由此，國家與社會組織和公民由零和博弈的關(guān)系轉(zhuǎn)為互動合作的正和博弈，三者之間相互制約、相互扶持、共同發(fā)展。

在此之前，三方之間需要權(quán)衡各自利弊，找尋共同目標(biāo)，進而為了同一目的互相配合、相互促進。國家作為檔案事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)者，需要規(guī)劃遠(yuǎn)景，確定發(fā)展方向，并對社會組織與公民提供正確的引導(dǎo)和培育，在適當(dāng)情況下予以幫助；社會組織與公民成為檔案管理真正的主體，享有對檔案的信息獲取權(quán)與決策權(quán)。其中，社會組織是現(xiàn)代社會的平衡協(xié)調(diào)組織，承擔(dān)著協(xié)調(diào)國家與公民正確溝通、化解矛盾的重要責(zé)任。它徹底擺脫“政社不分”現(xiàn)象，成為檔案管理中的中堅力量，維護社會的和諧穩(wěn)定；公民時刻監(jiān)督國家與社會組織的管理行為，積極通過多種渠道釋放個人利益主張與權(quán)利訴求，發(fā)表客觀評論與參與檔案管理志愿活動，實現(xiàn)“積極公民”的民主參與價值，形成社會成員的公民性品格。

2 檔案管理權(quán)力主體之國家

社會治理視角下，國家權(quán)力對檔案的建構(gòu)逐漸減弱，以強制為手段、控制為目的的檔案管理方式被打破，國家從高高在上的管制者回歸到以人為本的服務(wù)者，由社會資源的壟斷者轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案資源的共享者。

2.1 管理權(quán)力流轉(zhuǎn)由直線轉(zhuǎn)為多向

國家權(quán)力向社會的回歸使得檔案管理權(quán)力的運作流程不再是直線型自上而下的方式，而是呈現(xiàn)出互動式、多向度的特征。檔案管理權(quán)力集權(quán)于政府機構(gòu)以及下屬部門的單一化形式成為歷史，社會組織與公民同樣得到對信息的部分支配權(quán)，并據(jù)此影響國家對檔案的行為。

在國家自身發(fā)展的過程中，容易將自己利益集團之外的人物邊緣化，不自覺地緊攥著權(quán)力不放，自作主張地代表全社會人民的意志，如對檔案信息開放的控制便常常如此。權(quán)力的下放，將使社會組織與公民對政府信息透明度的監(jiān)督成為常態(tài)，以阻止國家的“不自覺”。尤其對于已經(jīng)公開卻故意隱瞞或虛假制造的檔案，監(jiān)督是對國家此般行徑的棒喝。

在多數(shù)時間，權(quán)力主體間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系不應(yīng)成為權(quán)力分散化的本意。國家權(quán)力的下放不單是社會組織與公民的盼望，更應(yīng)是其自我約束、自我管理、自求上進意識的提升。從這一層面來說，檔案管理權(quán)力的多向度發(fā)展引申出了國家與社會組織和公民間“鼓勵”與“被鼓勵”、“提供”與“被提供”的關(guān)系，國家作為強勢方，主動給予其他權(quán)力主體公平獲得檔案管理的機會，鼓勵他們積極參與檔案信息選取與發(fā)布，樂于接受來自體制外其他不同的聲音。社會組織與公民通過參加政府舉辦的座談會、瀏覽政府網(wǎng)頁、閱讀政府信息公示等方式，使得反饋檔案信息發(fā)布情況、參與民主決策的這種自下而上的權(quán)力得到更充分的實現(xiàn)。

2.2 檔案管理方式由專制走向合作

國家、社會組織與公民對檔案管理的權(quán)力均有作用范圍與最高限度，為推進檔案民主化與資源化的進程，合作取代獨裁，成為社會治理下檔案管理主體間的互動模式，群體的力量將為檔案信息的開發(fā)利用帶來更多實現(xiàn)的平臺。

三方之間相互合作關(guān)系的確定有著深刻的理論淵源與實踐參考。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，全球化時代的來臨將人類政治過程的重心從政府的統(tǒng)治走向沒有政府的治理。西方學(xué)術(shù)界據(jù)此討論的有關(guān)治理的概念中，以全球治理委員會在《天涯成比鄰——全球治理委員會的報告》中的定義最具有代表性和權(quán)威性。當(dāng)時，在對治理的論述中便將治理的過程表述為“采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”，其“基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)”。[5]社會發(fā)展至今，這種“治理”所涉及的多種領(lǐng)域，已將追求多方間的平等協(xié)作作為實現(xiàn)各方利益最大化，并維護各方關(guān)系穩(wěn)定的手段。事實上，現(xiàn)今檔案開發(fā)、利用單靠國家的力量，已難以實現(xiàn)檔案信息資源社會化、大眾化的目的，其原因不但在于單一檔案管理主體思維的限制，也在于技術(shù)手段的貧瘠。

在合作方式上，社會組織與公民利用各自優(yōu)勢均可與國家實現(xiàn)良好的互動。社會組織利用人數(shù)及影響力的特點，可以在檔案產(chǎn)品宣傳、檔案展覽場所的出讓、檔案文獻的編纂等方面有所作為；公民對檔案產(chǎn)品的包裝、信息開發(fā)的手段、現(xiàn)有成果的優(yōu)劣等方面也能群策群力。國家對話語權(quán)的釋放，令其他方有機會維護公共利益，決定自己想看到的檔案信息成果。

3 檔案管理權(quán)力主體之社會組織

在原先的管理行政中，國家壟斷了全部的檔案管理職能，一旦在國家之外出現(xiàn)了自治的公共管理機構(gòu)即社會組織，并賦予他們權(quán)力之后，原先由國家承擔(dān)的檔案管理事務(wù)中的很大一部分便可由這些組織承擔(dān)。而國家與公民間可能發(fā)生的直接性沖突，也可交由社會組織去避免。

3.1 社會組織是國家部分檔案事務(wù)的承載機構(gòu)

國家在發(fā)展過程中，政府總會陷入職能分化——機構(gòu)膨脹——機構(gòu)精簡——職能分化的惡性循環(huán)，行政部門的職能與權(quán)力交錯、重疊，導(dǎo)致權(quán)力失控，引發(fā)新一輪的行政改革。社會組織作用的發(fā)揮在某種意義上促成了行政機構(gòu)職務(wù)消腫的目標(biāo)，正如特里·庫克所言：現(xiàn)有檔案館能夠收集的信息僅僅是一部分，社群作為檔案的第四個范式，能夠共同幫助收集更多的信息，并借助檔案找到認(rèn)同和獲得力量，以沖破主流與邊緣之間的障礙。[6]國家在社會組織的幫助下從檔案管理的具體事務(wù)中解脫出來，轉(zhuǎn)向?qū)ｉT為這些組織提供合作管理的檔案制度環(huán)境，并通過規(guī)劃、引導(dǎo)、商談、服務(wù)等方式提供支持，聚合起檔案管理的合力。

但是，這并非意味著社會組織的參與只出現(xiàn)在國家權(quán)力失靈的地方，從現(xiàn)實情況來看，在檔案開發(fā)、咨詢、整理等運作有序的環(huán)節(jié)，社會組織依舊活躍。所以說，社會組織與國家是在服務(wù)替代基礎(chǔ)上的一種協(xié)同增效。

另外，社會組織作為獨立性團體，其運作不依附于國家。也就是說，它是政企分開、權(quán)責(zé)明晰、獨立運行、自負(fù)盈虧的機構(gòu)，在人員、財務(wù)、職能等方面，與檔案行政管理部門完全脫鉤。這些性質(zhì)決定了這些公益性檔案服務(wù)機構(gòu)和邊緣化的群體必須依靠自己的力量維持一個團體的運作，不接受國家意志的捆綁。只有在這種情況下，社會組織才可以真正代表一部分公民的權(quán)益，與國家共同參與檔案事務(wù)的管理，實現(xiàn)三方利益的平衡，確保三個權(quán)力主體間關(guān)系達到最佳狀態(tài)。

3.2 社會組織是檔案管理民間力量的中流砥柱

一旦公民在“公共領(lǐng)域”的權(quán)利被國家限制，或者因與國家發(fā)生激烈的沖突和矛盾而瓦解甚至消失，那么國家的“公共領(lǐng)域”將遭受重創(chuàng)，其本身也失去了存在下去的基礎(chǔ)。所以國家既擔(dān)負(fù)著實現(xiàn)公民需求的使命，又需要為了自身存在的合理性與合法性來保障“公共領(lǐng)域”的有序和健全。也就是說，公民與國家這兩種并存的力量必須保持平衡。這就需要社會組織的參與，作為國家與公民間的緩沖劑來防范兩者間可能發(fā)生的矛盾所造成的社會不安定。

公民個體需求表現(xiàn)出的主觀性、隨意性與差異性以及公民行為帶有的無序性與沖動性，表明這些自發(fā)而強大的民間力量需要被正確對待才能煥發(fā)勃勃的生機。社會組織將一部分具有相同利益需求的公民集合起來，利用群體性的智慧解決檔案事務(wù)，令單一公民在表達利益訴求中的劣勢得以消減。在社會組織中，組織目標(biāo)強化了組織成員的行事動機，組織結(jié)構(gòu)明確了組織成員的職權(quán)范圍，行為準(zhǔn)則規(guī)范了組織成員的管理方式。在共同利益的驅(qū)逐下集結(jié)而來的公民，由隨意表達檔案利用需求轉(zhuǎn)為嚴(yán)謹(jǐn)對待檔案管理工作，由主觀判定檔案發(fā)生現(xiàn)象轉(zhuǎn)為客觀分析檔案產(chǎn)生問題，由貿(mào)然宣泄個人負(fù)面情緒轉(zhuǎn)為冷靜處理各種社會沖突。相比于單一公民，凝聚起來的社會組織無論在提供檔案技術(shù)、咨詢、鑒定服務(wù)等專業(yè)性檔案工作方面，還是在與國家相互合作，共同協(xié)商檔案管理事務(wù)等維護社會穩(wěn)定，促進檔案發(fā)展方面，都顯得更有經(jīng)驗和有成效。

4 檔案管理權(quán)力主體之公民

作為國家與社會組織運作的基礎(chǔ)，公民既可以集合為組織，形成強大的群體性力量，也可以分散為單一個體，獨自行使個人權(quán)利。公民的民主意識需要在實踐中得到培育，以成為檔案管理權(quán)力主體中不可或缺的一方，獲得更多話語權(quán)。

4.1 集合為社會組織追求共同利益

比之與國家的直接互動，公民更傾向于通過社會組織來間接表達個人的權(quán)利訴求。

社會組織是“以共同利益、共同追求和共同志趣為基礎(chǔ)和原則的自由結(jié)社、自我管理”[7]“一般不采取集中領(lǐng)導(dǎo)的垂直化等級式體制”。這給了許多始終畏懼國家權(quán)威的公民一個民主、自愿的平臺自由表達對檔案最真實的需求。在組織內(nèi)營造的“平等相處、相互支持、相互信任”的氛圍下，公民意識不斷融入日常生活與行為之中，使其在無形中得到培育，逐步將公民塑造成為“具有獨立人格、能夠明確自己的權(quán)利與義務(wù)、具有自主行動能力的社會人”。[8]同時，社會組織擁有的社會資源為滿足公民的個人利益提供便捷。比之分散的公民個體，組織成員更容易獲得更多檔案收集、開發(fā)、咨詢等經(jīng)驗，對檔案管理事務(wù)擁有更專業(yè)的見解。因而在組織中，公民的民主積極性更高，更容易實現(xiàn)自我約束、自求上進。

但是，這種集聚并非永遠(yuǎn)常態(tài)化為穩(wěn)定有序的社會組織，有時也會因為某一突發(fā)事件自發(fā)集合為無序的群體性力量。相比于社會組織對內(nèi)部成員紀(jì)律的強化與規(guī)范，這種無序、短暫的社會力量有著更多的不確定性，容易將公民引向沖動，導(dǎo)致以不科學(xué)的行為捍衛(wèi)和行使個人檔案管理權(quán)利，造成國家與公民間的直接沖突，引發(fā)不必要的社會矛盾。所以國家對于公民突發(fā)性集合需要予以重視，以維護社會的穩(wěn)定和諧。

4.2 分散為單一個體表達多樣訴求

檔案管理的最終目的是滿足社會最廣大公民的利益，因此，與其由國家去思索它應(yīng)以什么樣的方式掌握和運用權(quán)力才能滿足公民的需求，不如由公民自己，通過網(wǎng)絡(luò)、傳媒及社區(qū)自由表達。分散化的公民個體，因為職業(yè)、性別、生活閱歷、信仰、年齡等不同，對于檔案的收集范圍、保管期限、開發(fā)形式等有著差異化的訴求。這些不同社會背景下的公民多樣化的聲音，幫助檔案行政管理機構(gòu)開拓思維，廣泛了解檔案的需求走向，推出更多人性化的公共服務(wù)產(chǎn)品。

在實踐工作中，這一方面的努力已在展開，如坐落于中山南二路的上海市檔案館外灘新館設(shè)置了可手寫、可拍照的檔案電子留言板，許多參觀檔案展覽的公民均在這塊電子小黑板中拍下了自己的頭像，并寫上了對檔案館辦館的建議或祝福。西方國家的公民參與更為廣泛和熱烈。在美國、英國和澳大利亞的國家檔案館網(wǎng)站上，來自本國及他國的國民成為國家檔案館的公民檔案員，他們?yōu)榫W(wǎng)站上發(fā)布的檔案圖片添加標(biāo)簽、為檔案文獻注釋說明、為檔案資料編輯條目、著錄和評論。在英國國家檔案館與Flickr合作的“通過透視鏡”系列項目中，成千上萬的用戶對千余張照片進行了標(biāo)注、寫下某張照片激起的個人記憶、上傳相似照片，或更正錯誤標(biāo)注。[9][10]可見，公民個人始終積極表達自己的利益訴求，幫助國家與社會組織的檔案管理進入正確的、以人為本的軌道。

總之，社會治理視域下，檔案管理權(quán)力主體由單一轉(zhuǎn)為多元，檔案的信息權(quán)得到再分配。以相互協(xié)商、相互促進為基礎(chǔ)，三者各司其職：國家著重遠(yuǎn)景規(guī)劃，制定檔案發(fā)展大方向；社會組織承擔(dān)部分國家檔案管理事務(wù)，解決社會矛盾；公民客觀表達利益訴求，參與民主決策。三方通過合作以實現(xiàn)不同利益間的均衡，達到最佳的、穩(wěn)定的檔案管理狀態(tài)。

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