建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度需要重點(diǎn)解決的幾個(gè)問(wèn)題

孫文學(xué)　王芳

十八屆三中全會(huì)決定提出，要建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度。單就制度本身而言，現(xiàn)行事業(yè)單位登記管理制度是可行的，在特定歷史階段對(duì)我國(guó)公益事業(yè)和事業(yè)單位的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。然而就實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)公益事業(yè)治理能力的現(xiàn)代化和充分發(fā)揮公益事業(yè)對(duì)小康社會(huì)建設(shè)的支撐作用而言，現(xiàn)行制度因其脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)事業(yè)單位的傳統(tǒng)管理，發(fā)展于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立和政府職能不斷轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，難免會(huì)存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在，已經(jīng)對(duì)我國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響，必須加以妥善解決。

一、事業(yè)單位準(zhǔn)入門檻偏高問(wèn)題

黨的十八大確立了“到二0二0年全面建成小康社會(huì)”的宏偉目標(biāo)。全面建成小康社會(huì)，就必須有足夠的、多樣化的、滿足公眾需求的公共服務(wù)作保證，否則小康社會(huì)就難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)情況表明，僅僅依靠現(xiàn)有事業(yè)單位是無(wú)法滿足社會(huì)公眾的多樣化需求的，必須充分發(fā)揮非政府公共組織的作用，而發(fā)揮非政府公共組織作用的一個(gè)最基本的前提，就是讓它們與公辦事業(yè)單位享受同等的“國(guó)民”待遇，具體辦法就是通過(guò)降低事業(yè)單位準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)民辦事業(yè)與公辦事業(yè)的統(tǒng)一。

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》給出了事業(yè)單位的4個(gè)條件：①為了社會(huì)公益目的；②利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦；③從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)；④是一種社會(huì)服務(wù)組織。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，除了“利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦”這一條外，其他3個(gè)條件非政府公共組織都能基本滿足?，F(xiàn)在看來(lái)，作為我國(guó)特有的一類社會(huì)組織的事業(yè)單位，其根本特征主要3個(gè)：即公共性、非營(yíng)利性和服務(wù)性，公共性是其社會(huì)屬性，它規(guī)定了事業(yè)單位的基本目的是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，而不是某些特殊群體、個(gè)別集團(tuán)的利益；非營(yíng)利性是其經(jīng)濟(jì)屬性，它表明事業(yè)單位不以盈利為目的，不能從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；服務(wù)性是其功能屬性，它表明事業(yè)單位的主要任務(wù)是服務(wù)社會(huì)公眾需求，而不是管理，更不具強(qiáng)制性。

因此，從實(shí)現(xiàn)公辦、民辦事業(yè)單位有機(jī)統(tǒng)一和促進(jìn)我國(guó)公益事業(yè)發(fā)展繁榮出發(fā)，建議將事業(yè)單位的定義修改為：為了社會(huì)公益目的，由公民和法人以及它們的某種合作形式舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等非營(yíng)利性活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。據(jù)此定義，既可以將“為了社會(huì)公益目的”的民辦非企業(yè)等非政府公共組織納入事業(yè)單位范疇，讓它們與公辦事業(yè)單位一起為全面建成小康社會(huì)服務(wù)，也可以把那些為了“集團(tuán)利益”、“特殊群體利益”甚至是經(jīng)營(yíng)性的社會(huì)組織拒納在事業(yè)單位序列之外，同時(shí)也為建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度清除一個(gè)“基礎(chǔ)性”障礙。

二、事業(yè)單位登記管理目標(biāo)定位問(wèn)題

事業(yè)單位作為我國(guó)特有的一種法人組織類型，必然要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，成為能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，依法開展活動(dòng)的市場(chǎng)法入主體，這就需要政府通過(guò)某種制度設(shè)計(jì)，也就是事業(yè)單位登記管理制度，確立其法人地位，確保其依法享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)和獨(dú)立開展活動(dòng)?，F(xiàn)行制度把事業(yè)單位登記管理的目的定位在“確立法人地位、規(guī)范事業(yè)行為、保護(hù)合法權(quán)益和加強(qiáng)監(jiān)督管理、促進(jìn)社會(huì)化”等方面，適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求，對(duì)促進(jìn)事業(yè)單位發(fā)展起到了積極作用，無(wú)疑是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)公益事業(yè)總體上還存在不少突出問(wèn)題，一方面是公益服務(wù)“總量不足、質(zhì)量不高”，另一方面是處于主體位置的事業(yè)單位逐利傾向嚴(yán)重，活力不足、效率不高。這其中除卻事業(yè)單位自身內(nèi)在因素不說(shuō)，從制度層面上看，沒有把“提高事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量和效率”作為登記管理的主要目的應(yīng)當(dāng)是主要原因之一。

因此，在建立新的事業(yè)單位登記管理制度過(guò)程中，必須考慮到激發(fā)事業(yè)單位活力，提升事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量和效率的現(xiàn)實(shí)緊迫性，將其納入到事業(yè)單位登記管理的目的之中，作為登記管理的主要目的加以強(qiáng)調(diào)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)登記監(jiān)管并重創(chuàng)造制度條件。從這個(gè)意義上講，可考慮將事業(yè)單位登記管理的目的調(diào)整為“確立事業(yè)單位法人地位，規(guī)范事業(yè)單位行為，保護(hù)事業(yè)單位合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位監(jiān)督管理，督促其提升服務(wù)質(zhì)量和效率，推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化”。

三、宏觀監(jiān)管缺失問(wèn)題

近年來(lái)，隨著行政體制改革和教育、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革的不斷深化，我國(guó)的事業(yè)單位管理體制改革也取得了積極進(jìn)展，政府對(duì)事業(yè)單位實(shí)施嚴(yán)格“計(jì)劃管理”的局面已經(jīng)被打破，各主管部門的微觀放權(quán)進(jìn)一步釋放了事業(yè)單位活力，社會(huì)化改革使得非公事業(yè)得到迅速發(fā)展，但在強(qiáng)化政府宏觀監(jiān)管提升事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量方面，由制度缺陷造成的重登記輕監(jiān)管、監(jiān)管重點(diǎn)有偏差、過(guò)程監(jiān)管缺失等，使得政府對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督管理徒有其形，加上事業(yè)單位的社會(huì)化發(fā)展，最終導(dǎo)致了諸如看病難、上學(xué)難、住房難等一系列社會(huì)問(wèn)題。

當(dāng)前，政府對(duì)事業(yè)單位常態(tài)化監(jiān)督管理的主要手段有審計(jì)監(jiān)督、行業(yè)管理和登記管理3種。審計(jì)監(jiān)督主要針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任和事業(yè)單位執(zhí)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度情況進(jìn)行，行業(yè)管理側(cè)重于事業(yè)單位的組織人事、機(jī)構(gòu)編制和財(cái)務(wù)管理方面，登記管理的重點(diǎn)是貫徹落實(shí)事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例規(guī)定情況，最關(guān)鍵的績(jī)效監(jiān)管和過(guò)程監(jiān)管，無(wú)論在制度層面，還是實(shí)際工作中，都明顯不足。就政府而言，由于過(guò)程監(jiān)管不足，導(dǎo)致部分事業(yè)單位偏離了公益屬性，產(chǎn)生了逐利傾向，其最終結(jié)果是由服務(wù)代價(jià)太高導(dǎo)致的種種“難”題；由于績(jī)效監(jiān)管缺失，導(dǎo)致部分事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)不高、主動(dòng)性一般，其結(jié)果是服務(wù)質(zhì)量和效率不高，兩相疊加，其結(jié)果就是公益服務(wù)的社會(huì)效果不能令人滿意。

因此，就新制度而言，必須體現(xiàn)登記和管理并重，甚至是監(jiān)管重于登記的基本理念，把對(duì)事業(yè)單位的績(jī)效監(jiān)管和過(guò)程監(jiān)管作為重點(diǎn)，從制度上做好設(shè)計(jì)。目前來(lái)看，建立健全由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的績(jī)效考評(píng)問(wèn)責(zé)制度和加強(qiáng)事業(yè)單位誠(chéng)信體系建設(shè)應(yīng)該是可行選擇?？荚u(píng)問(wèn)責(zé)制度應(yīng)包含事業(yè)單位“績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制”和事業(yè)單位“不作為”（或“失職”）責(zé)任追究機(jī)制兩個(gè)方面內(nèi)容，目的是通過(guò)績(jī)效考評(píng)問(wèn)責(zé)提高服務(wù)質(zhì)量和效率。誠(chéng)信體系建設(shè)主要是通過(guò)建立事業(yè)單位信用檔案，把事業(yè)單位在體現(xiàn)公益性和提供公益服務(wù)方面的不良信息錄入單位檔案，定期向社會(huì)公布，接受社會(huì)輿論監(jiān)督，倒逼事業(yè)單位加強(qiáng)自律。

四、其它需要注意的問(wèn)題

一是制度銜接問(wèn)題。新登記管理制度的建立，并不意味著民辦非企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體以及基金會(huì)等登記管理制度的取消。作為現(xiàn)代社會(huì)“三大支柱”之一的社會(huì)組織，不可能因?yàn)椤案黝愂聵I(yè)單位的統(tǒng)一”而退出歷史舞臺(tái)，相反，隨著國(guó)家法律制度環(huán)境的日漸完善，它們必將迎來(lái)蓬勃發(fā)展的新階段。因此，要進(jìn)一步完善事業(yè)單位和社會(huì)組織登記管理制度的無(wú)縫銜接，既要確保它們之間“界限”明晰，又要不留“死角”。

二是事業(yè)單位改革問(wèn)題。一方面要通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位分類改革，徹底理清機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、企業(yè)四者之間的界限，將部分事業(yè)單位推向市場(chǎng)和社會(huì)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位數(shù)量的“瘦身”。另一方面要以治理結(jié)構(gòu)改革為突破口，加快推進(jìn)事業(yè)單位管辦分離，解決政府在微觀上管得過(guò)多過(guò)細(xì)過(guò)死等問(wèn)題，真正落實(shí)事業(yè)單位的法人地位，增加其自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

三是改革后的事業(yè)單位管理問(wèn)題。各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度建立后，我國(guó)公益事業(yè)將進(jìn)入“公私并舉”時(shí)代，雖然非公事業(yè)單位可以在法人屬性、工資稅收、社會(huì)保障等方面享受到與“公立”單位同等的“國(guó)民政策”，但卻無(wú)法機(jī)構(gòu)編制和經(jīng)費(fèi)保障等方面享受到同等“國(guó)民待遇”。因此，對(duì)非公單位，可考慮采用“負(fù)面清單”的辦法，明確其不能享受的國(guó)民政策待遇范圍，盡可能賦予其最大程度的“國(guó)民待遇”，并通過(guò)登記管理加強(qiáng)對(duì)其行為的約束和權(quán)益的保護(hù)。對(duì)公立單位，要以嚴(yán)格審批管理控制其規(guī)模和數(shù)量，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管規(guī)范其行為，督促其提升服務(wù)效能，特別是在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要加快社會(huì)化進(jìn)程，更多更好發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，給對(duì)非公單位更大發(fā)展空間。

四是登記管理主體問(wèn)題。建議維持目前現(xiàn)狀，即機(jī)構(gòu)編制部門所屬事業(yè)單位登記管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)事業(yè)單位的登記管理工作，各級(jí)政府民政府部門積極負(fù)責(zé)社會(huì)組織的登記管理工作。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 統(tǒng)一登記 監(jiān)管缺失