推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的幾點(diǎn)思考

王龍國(guó)

綜合行政執(zhí)法是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府和責(zé)任政府的主要載體之一。近幾年，各地以問(wèn)題為導(dǎo)向，以職責(zé)綜合、事權(quán)下沉為切入點(diǎn)，在理順行政執(zhí)法體制、推進(jìn)綜合執(zhí)法改革方面進(jìn)行了積極探索。同時(shí)，在推進(jìn)綜合執(zhí)法改革過(guò)程中也面臨一些共性的問(wèn)題需要重點(diǎn)研究解決。

一、中央有關(guān)政策要求

十八大以來(lái)，中央出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]20號(hào)）《中央編辦關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（中央編辦發(fā)[2015]15號(hào)）等一系列關(guān)于推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制的改革政策和要求，概括如下：

（一）整合行政執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題。一是推進(jìn)部門內(nèi)部綜合執(zhí)法，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法。一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，業(yè)務(wù)相近的應(yīng)當(dāng)整合為一支隊(duì)伍。二是推進(jìn)城市管理等領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。不同部門下設(shè)的職責(zé)任務(wù)相近或相似的執(zhí)法隊(duì)伍，逐步整合為一支隊(duì)伍。三是政事分開(kāi)，不再新設(shè)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。行政執(zhí)法職責(zé)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

（二）整合優(yōu)化執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級(jí)，提高監(jiān)管效能，著力解決多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題。一是厘清不同層級(jí)政府職責(zé)分工。對(duì)食品安全、商貿(mào)服務(wù)等實(shí)行分級(jí)管理的事項(xiàng)，原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。由基層監(jiān)管的事項(xiàng)，中央政府和省、自治區(qū)政府市場(chǎng)監(jiān)管部門，主要行使市場(chǎng)執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責(zé)，原則上不設(shè)具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)法隊(duì)伍。二是設(shè)區(qū)的市，市級(jí)部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍的，區(qū)本級(jí)不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍；區(qū)級(jí)部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍的，市本級(jí)不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。三是加快縣級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，原則上不另設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。四是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)需要和條件可通過(guò)法定程序行使部分市場(chǎng)執(zhí)法權(quán)。

（三）開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。中央編辦發(fā)[2015]15號(hào)文件明確在全國(guó)22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的138個(gè)試點(diǎn)城市開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)按照中央要求，在繼續(xù)推進(jìn)減少執(zhí)法層級(jí)、明確各級(jí)政府執(zhí)法職責(zé)的同時(shí)，重點(diǎn)從探索行政執(zhí)法職能和機(jī)構(gòu)整合的有效方式、理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門職責(zé)關(guān)系、創(chuàng)新執(zhí)法方式和管理機(jī)制、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)等方面推進(jìn)試點(diǎn)改革。

二、各地有關(guān)綜合執(zhí)法實(shí)踐探索

近年來(lái)，各地在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革方面都進(jìn)行了積極的探索，主要做法如下：

（一）關(guān)于部門系統(tǒng)內(nèi)部綜合執(zhí)法

1、市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法

（1）深圳市。整合工商、質(zhì)監(jiān)、物價(jià)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)和職能，組建市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)，下設(shè)市市場(chǎng)監(jiān)督管理局（掛市質(zhì)量管理局、市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局牌子）、市食品藥品監(jiān)督管理局、市市場(chǎng)監(jiān)督稽查局，分別承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的行政管理和監(jiān)督執(zhí)法職能。

（2）天津市。濱海新區(qū)整合了工商局、質(zhì)監(jiān)局和食藥監(jiān)局三個(gè)部門和職能，組建了市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局，實(shí)行“一個(gè)窗口辦事、一個(gè)窗口投訴、一支隊(duì)伍執(zhí)法”的服務(wù)和監(jiān)管新模式，變分段監(jiān)管為全程監(jiān)管。通過(guò)整合，過(guò)去多頭管理、資源分散配置、監(jiān)管力量難以集中的局面將得到改觀，空白領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管得到加強(qiáng)。

（3）杭州市、寧波市。整合市工商局、市食品藥品監(jiān)管局、市食安辦職責(zé)，組建了市市場(chǎng)監(jiān)管局，實(shí)現(xiàn)了二合一。各縣、市統(tǒng)一整合了工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管、食安辦職責(zé)，組建區(qū)（縣、市）市場(chǎng)監(jiān)管局，實(shí)現(xiàn)了三合一。同時(shí)整合工商、食品藥品、質(zhì)監(jiān)執(zhí)法力量，組建了市、區(qū)（縣、市）市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍。

（4）廈門市。整合市食品藥品和工商行政管理部門，組建了市市場(chǎng)監(jiān)督管理局，對(duì)市以下實(shí)行垂直管理，一級(jí)執(zhí)法，市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管邁出了第一步。

2、交通綜合執(zhí)法

（1）廈門市。將公路、道路運(yùn)輸管理部門的交通行政處罰權(quán)及相關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行整合，組建了市交通綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，提高了交通行政執(zhí)法效率。

（2）沈陽(yáng)市。整合市公路管理處、客運(yùn)管理處、公路工程質(zhì)量監(jiān)督站承擔(dān)的監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰職能，組建了市交通局行政執(zhí)法支隊(duì)。

3、文化綜合執(zhí)法

（1）廈門市。在組建市文化廣電新聞出版局的基礎(chǔ)上，將原歸屬文化、廣電和新聞出版三個(gè)部門的市場(chǎng)監(jiān)管職能剝離出來(lái)，組建市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)。各區(qū)級(jí)在實(shí)行大文化管理體制的基礎(chǔ)上，將體育、旅游等部門的執(zhí)法職責(zé)納入了文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法范圍。

（2）杭州市。整合文化市場(chǎng)兩支執(zhí)法隊(duì)伍（市文化稽查隊(duì)、市新聞出版稽查隊(duì)），組建了杭州市文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)，受委托承擔(dān)文化藝術(shù)、廣播影視、新聞出版、版權(quán)管理等方面的行政處罰以及監(jiān)督檢查職能。

關(guān)于部門內(nèi)部綜合執(zhí)法，武漢市已在文化市場(chǎng)管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)境資源、衛(wèi)生與人口資源等領(lǐng)域?qū)嵭辛讼鄬?duì)集中行政執(zhí)法。

（二）關(guān)于跨部門綜合執(zhí)法

第一種模式：推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法

2000年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》以后，北京、重慶、大連、長(zhǎng)春、廈門、西安、武漢等各城市陸續(xù)將原來(lái)分屬于城建、環(huán)保、規(guī)劃、環(huán)衛(wèi)、工商等部門執(zhí)法職能和機(jī)構(gòu)整合，組建相對(duì)獨(dú)立的城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。目前，城管綜合執(zhí)法相對(duì)比較成熟，推廣范圍較廣，有力地促進(jìn)了城市管理體制改革。

第二種模式：按中央要求推進(jìn)區(qū)縣改革試點(diǎn)

1、青島膠州市、黃島區(qū)改革試點(diǎn)

（1）適度集中行政執(zhí)法權(quán)范圍。將城市管理、公共安全、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)管理、民生事業(yè)等領(lǐng)域的行政執(zhí)法事項(xiàng)首先納入綜合行政執(zhí)法集中范圍，集中了市容環(huán)境衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、土地和礦產(chǎn)資源、海洋漁業(yè)、畜牧獸醫(yī)、食品藥品、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的行政處罰及行政監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制權(quán)。

（2）堅(jiān)持綜合性執(zhí)法與專業(yè)化執(zhí)法并存的原則，專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法事項(xiàng)比如環(huán)保、藥品等事項(xiàng)由專業(yè)部門執(zhí)法。

（3）探索執(zhí)法重心下移，實(shí)行執(zhí)法隊(duì)伍雙重管理。在綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)中，縣（市）綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)向鎮(zhèn)（街）派駐綜合行政執(zhí)法中隊(duì)。綜合行政執(zhí)法中隊(duì)原則上以鎮(zhèn)（街）領(lǐng)導(dǎo)和管理為主，區(qū)（市）綜合執(zhí)法部門重點(diǎn)履行對(duì)執(zhí)法中隊(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督、業(yè)務(wù)考核和執(zhí)法協(xié)調(diào)。

2、寧波北侖區(qū)、奉化市改革試點(diǎn)

（1）北侖區(qū)按“先易后難，逐步劃轉(zhuǎn)”原則，在原城市管理相對(duì)集中處罰權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大行使殯葬、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋和漁業(yè)、國(guó)土資源、水行政、工商行政管理等方面的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)。設(shè)立綜合行政執(zhí)法局，與城市管理局合署辦公。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立綜合行政執(zhí)法中隊(duì)，作為區(qū)綜合執(zhí)法局的派出機(jī)構(gòu)。

（2）奉化市開(kāi)展了以建立行政執(zhí)法中心綜合執(zhí)法系統(tǒng)為核心、以民情會(huì)辦中心信息收集系統(tǒng)為信息支撐、以問(wèn)責(zé)中心監(jiān)督系統(tǒng)為監(jiān)督保障的“三位一體”行政執(zhí)法體制改革，行政執(zhí)法中心統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度市職能部門執(zhí)法機(jī)構(gòu)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法工作。

3、廣州荔灣區(qū)改革試點(diǎn)

（1）監(jiān)管和執(zhí)法相對(duì)分開(kāi)。整合相關(guān)部門的行政處罰及其執(zhí)法隊(duì)伍，組建區(qū)綜合執(zhí)法局，直屬區(qū)政府管理。原行政主管部門保留政策制定、審查審批和技術(shù)檢驗(yàn)等職能。

（2）充實(shí)執(zhí)法力量。區(qū)綜合執(zhí)法局配備行政執(zhí)法專項(xiàng)編制近500名，基本實(shí)現(xiàn)了區(qū)內(nèi)執(zhí)法力量統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（3）重心下移，條塊結(jié)合以塊為主。區(qū)綜合執(zhí)法局設(shè)4個(gè)直屬隊(duì)，主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)各街道派出機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作，督辦或查處大案、要案及上級(jí)交辦案件。執(zhí)法局下設(shè)23個(gè)綜合執(zhí)法隊(duì)，為執(zhí)法局派出機(jī)構(gòu)，以區(qū)執(zhí)法局名義實(shí)施綜合執(zhí)法。

第三種模式：街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法

1、天津市。出臺(tái)了《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》、《天津市行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》和《天津市行政執(zhí)法違法責(zé)任追究暫行辦法》，授權(quán)街道辦事處和鎮(zhèn)政府為獨(dú)立的執(zhí)法主體，相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，主要涉及城市管理、水務(wù)管理、衛(wèi)生行政管理、勞動(dòng)保障、環(huán)境保護(hù)、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務(wù)管理、文化、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。如濱海新區(qū)18個(gè)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)，相對(duì)集中行使13類近300項(xiàng)行政處罰權(quán)以及行政強(qiáng)制措施。對(duì)授權(quán)以外的執(zhí)法事項(xiàng)，由街道上報(bào)區(qū)執(zhí)法部門，并配合區(qū)執(zhí)法部門開(kāi)展執(zhí)法工作。

2、上海市。根據(jù)城市基層社會(huì)治理領(lǐng)域的新情況、新問(wèn)題，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)基層體制、基層隊(duì)伍、基層治理、基層服務(wù)和保障等進(jìn)行了明確，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)“屬地管理”、街道“條屬塊管”等兩種模式，加快理順街鎮(zhèn)城管執(zhí)法體制，加快充實(shí)街鎮(zhèn)層面城管執(zhí)法力量；整合市場(chǎng)監(jiān)管資源，推進(jìn)區(qū)縣市場(chǎng)監(jiān)管力量下沉。

第四種模式：區(qū)屬街管街用

1、北京市。以街道綜合執(zhí)法為核心，提高街道的城市管理能力。石景山區(qū)成立了區(qū)社會(huì)治理綜合執(zhí)法委員會(huì)，為區(qū)委、區(qū)政府常設(shè)議事機(jī)構(gòu)。各街道成立了社會(huì)治理綜合執(zhí)法指揮中心，區(qū)交通、安監(jiān)、工商、食藥、環(huán)保、消防為常駐辦公單位，區(qū)建設(shè)、文化、司法、規(guī)劃、國(guó)土、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅、衛(wèi)生和人口等部門為掛牌辦公單位。各單位在街道統(tǒng)籌下，按要求實(shí)施“統(tǒng)一辦公、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一考核”。

2、武漢市。武昌區(qū)政府工作部門派出到街道的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行區(qū)、街雙重管理。行政執(zhí)法工作由所在街道負(fù)責(zé)綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，接受區(qū)級(jí)行政執(zhí)法部門的指導(dǎo)和監(jiān)督；派出到街道的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)黨的關(guān)系實(shí)行屬地管理，區(qū)級(jí)行政執(zhí)法部門根據(jù)街道意見(jiàn)，對(duì)派出機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行任免交流和獎(jiǎng)懲使用。

三、推進(jìn)綜合執(zhí)法改革需要重點(diǎn)研究解決的問(wèn)題

（一）基層綜合執(zhí)法首先要解決合法性問(wèn)題。實(shí)行綜合執(zhí)法，法律法規(guī)授權(quán)是前提?！胺o(wú)授權(quán)不可為”，基層綜合執(zhí)法首先需要解決執(zhí)法主體合法性的問(wèn)題。目前，相當(dāng)一部分執(zhí)法主體在法律法規(guī)上明確是政府的相關(guān)主管部門，一個(gè)主管部門行使另一個(gè)主管部門的執(zhí)法權(quán)在法律法規(guī)上繞不過(guò)；街道不是一級(jí)政府，法律法規(guī)未明確街道執(zhí)法權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級(jí)政府，但各類法規(guī)未賦予其執(zhí)法權(quán)。解決集中行使行政處罰權(quán)合法性問(wèn)題，目前主要有兩種方式：一是依照行政處罰法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)；二是通過(guò)地方立法授予街（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）集中行使相應(yīng)行政處罰權(quán)。

（二）把握好綜合執(zhí)法集中范圍。行政執(zhí)法涉及的領(lǐng)域廣泛，不是所有的領(lǐng)域都適宜進(jìn)行綜合。綜合執(zhí)法改革的方向是簡(jiǎn)便、高效，對(duì)一些基層發(fā)生頻率較高、專業(yè)技術(shù)要求低、檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)支持難度較小的行政執(zhí)法事項(xiàng)，可以集中行政處罰權(quán)。但對(duì)一些技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)要求高的事項(xiàng)，如環(huán)保、藥品、農(nóng)產(chǎn)品等對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)要求較高，則不宜完全從主管部門剝離，否則會(huì)影響執(zhí)法質(zhì)量。因此，行政執(zhí)法權(quán)的相對(duì)集中范圍并不是越大越好，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持適度整合的原則，在推行綜合執(zhí)法的同時(shí)，保留部分專業(yè)執(zhí)法。

（三）處理好綜合執(zhí)法部門與行政主管部門的關(guān)系。行政主管部門的執(zhí)法權(quán)集中到綜合執(zhí)法部門后，行政主管部門仍是行政管理的法律主體，而綜合執(zhí)法部門也具有行政監(jiān)督檢查的權(quán)限。如果二者邊界不理清，容易出現(xiàn)行政主管部門將行政管理任務(wù)推向執(zhí)法終端的“以罰代管”現(xiàn)象，或者因職責(zé)不清出現(xiàn)多頭執(zhí)法、推諉扯皮、選擇性執(zhí)法等不良現(xiàn)象。因此，界定雙方的職責(zé)邊界是重點(diǎn)，特別是行政執(zhí)法綜合后，行政主管部門應(yīng)把強(qiáng)化事前審批、事中事后監(jiān)管作為工作的重中之重。

（四）明確市、區(qū)、街三級(jí)執(zhí)法職責(zé)事權(quán)劃分。國(guó)發(fā)（2014）20號(hào)對(duì)省、市、縣行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置作了明確規(guī)定，省級(jí)不設(shè)，城市只設(shè)置一級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。但是，特大城市具有社會(huì)矛盾復(fù)雜、點(diǎn)多面廣、任務(wù)繁重等執(zhí)法特點(diǎn)。各地反映，市、區(qū)只設(shè)置一級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)定難以落實(shí)。另一方面，保留不同層級(jí)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，若執(zhí)法職責(zé)權(quán)限不明晰，事權(quán)劃分不明確，也難免造成政出多門、重復(fù)執(zhí)法的局面。因此，特大城市綜合執(zhí)法改革的關(guān)鍵，是建立權(quán)責(zé)一致、有效銜接的市、區(qū)、街三級(jí)綜合管理和綜合執(zhí)法體制，通過(guò)明晰不同層級(jí)執(zhí)法職責(zé)分工、明確執(zhí)法事權(quán)邊界，真正做到各盡其職、各負(fù)其責(zé)。

關(guān)鍵詞：綜合執(zhí)法 區(qū)縣改革 事權(quán)劃分