問題導(dǎo)向 先行先試 探索綜合行政執(zhí)法改革新思路

青島市黃島區(qū)編辦

青島西海岸新區(qū)是全國第九個國家級新區(qū)，與青島市黃島區(qū)“一個機構(gòu)、兩塊牌子”，是中央編辦確定的綜合行政執(zhí)法體制改革試點單位。上升為國家戰(zhàn)略后，新區(qū)堅持問題導(dǎo)向、先行先試，將綜合執(zhí)法體制改革列入新區(qū)“十大改革”項目，2014年11月正式啟動，組建了綜合行政執(zhí)法局，推進跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法，著力解決行政執(zhí)法中權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法等問題，逐步建立起權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，帶動形成了作風過硬、一專多能的綜合執(zhí)法隊伍，有力提升了行政執(zhí)法效率和水平，相關(guān)經(jīng)驗做法被《人民日報》、《人民日報內(nèi)參》、《中國機構(gòu)改革與管理》等中央媒體刊發(fā)報道。

一、堅持因地制宜，合理界定綜合執(zhí)法范圍

（一）“五個納入”原則。按照“兩個相對分開”的要求，確定五大類執(zhí)法事項納入綜合執(zhí)法范圍：一是與人民群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的事項；二是容易產(chǎn)生多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法的事項；三是基層發(fā)生頻率較高、執(zhí)法量比較飽滿的事項；四是專業(yè)技術(shù)要求相對不高、執(zhí)法比較直觀簡易的事項；五是執(zhí)法施行難度較大、需要集中力量解決的事項。

（二）“三個不劃”原則?？紤]到行政執(zhí)法的復(fù)雜性、專業(yè)性特點，確定三大類執(zhí)法事項暫不劃入：一是專業(yè)性較強、技術(shù)支撐要求較高的事項；二是涉及公共安全和限制人身自由的，如安全生產(chǎn)、食品藥品監(jiān)管、工程質(zhì)量監(jiān)管等領(lǐng)域的事項；三是日常工作以審批監(jiān)管為主、行政處罰為輔的事項。

二、堅持系統(tǒng)推進，創(chuàng)新綜合執(zhí)法體制機制

（一）調(diào)整管理體制，相對集中執(zhí)法權(quán)。區(qū)委、區(qū)政府印發(fā)了推進綜合執(zhí)法改革的意見，明確了改革的指導(dǎo)思想、推進步驟、管理體制、運行機制和保障措施，加強總體設(shè)計，分步推進改革。一是整合職責。成立了區(qū)綜合行政執(zhí)法局，將原分散在各部門的城市管理、國土資源、文化市場、海洋漁業(yè)、交通運輸、環(huán)境保護等6大領(lǐng)域的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)，交由綜合行政執(zhí)法局集中行使，共計42類1402項。在劃轉(zhuǎn)方式上堅持整體劃轉(zhuǎn)原則，同步將城市管理行政執(zhí)法大隊、文化市場行政執(zhí)法大隊、交通稽查大隊、國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊、海監(jiān)大隊等五支執(zhí)法大隊的機構(gòu)編制和人、財、物整建制劃轉(zhuǎn)到綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，避免出現(xiàn)新的職責交叉、機構(gòu)重疊等問題。二是分步實施。職責和隊伍劃轉(zhuǎn)后，采取“兩步走”方式開展執(zhí)法：2014年11月至2015年3月期間，5支執(zhí)法隊伍分別負責各自領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法工作的同時，在綜合行政執(zhí)法局的統(tǒng)一指揮下，通過加強內(nèi)部調(diào)度、開展集中行動，加快推進聯(lián)合執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變。2015年3月至今，有機整合各專業(yè)執(zhí)法隊伍，組建一支綜合行政執(zhí)法大隊，推進跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。三是重塑架構(gòu)?；拘纬闪恕爸笓]在機關(guān)、執(zhí)法在片區(qū)、管理在鎮(zhèn)街”的組織架構(gòu)和運行模式。局機關(guān)層面，主要負責對綜合執(zhí)法工作進行統(tǒng)一管理、指揮和調(diào)度，下設(shè)辦公室、綜合科、法制科、政工科、督查科和指揮中心。執(zhí)法大隊層面，考慮新區(qū)區(qū)域面積較大的實際，為縮小管理半徑，提高執(zhí)法行動速度，將新區(qū)26個鎮(zhèn)街劃分為5大片區(qū)，由副大隊長分別負責全區(qū)五個片區(qū)的綜合執(zhí)法工作，大隊下設(shè)26個派駐鎮(zhèn)街中隊和直屬中隊，按照相對集中、重心下移、城鄉(xiāng)覆蓋的原則，推進執(zhí)法力量向片區(qū)和鎮(zhèn)街延伸和下沉，做到“一專多能”、一“綜”到底，實現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法。

（二）優(yōu)化運行機制，強化協(xié)作配合。一是加強協(xié)調(diào)配合。重點厘清綜合執(zhí)法部門與行政主管部門的職責邊界，明確綜合執(zhí)法局的行政處罰權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、行政強制權(quán)，以及承擔的相關(guān)法律責任，職能部門主要承擔行業(yè)政策制定、行政許可等行政管理職能，履行違法行為查處的后續(xù)管理工作；街鎮(zhèn)履行屬地化管理職責。二是推進信息共享。綜合執(zhí)法局對違法行為作出的行政處理決定，自作出決定起三日內(nèi)，告知或抄送職能部門；職能部門行政許可涉及綜合執(zhí)法事項的，自作出決定之日起三日內(nèi)，將行政許可決定和相關(guān)資料告知或抄送綜合執(zhí)法局。綜合執(zhí)法監(jiān)控指揮平臺與區(qū)社會治理信息平臺、部門審批監(jiān)管平臺實時共享業(yè)務(wù)信息，實現(xiàn)了互聯(lián)互通、有效銜接。三是做好司法銜接。建立公安機關(guān)與綜合執(zhí)法常態(tài)化聯(lián)動機制，公安部門領(lǐng)導(dǎo)兼任綜合行政執(zhí)法局班子成員，調(diào)配部分警力常駐綜合行政執(zhí)法局，全力保障綜合執(zhí)法工作；審判機關(guān)在綜合行政執(zhí)法局設(shè)立派駐巡回法庭，對綜合執(zhí)法中涉及行政非訴執(zhí)法、行政訴訟案件進行集中辦理，實現(xiàn)行政處罰與強制執(zhí)行、刑事處罰的無縫銜接；檢察機關(guān)在綜合行政執(zhí)法局設(shè)立派駐檢察室，加強對綜合執(zhí)法行為的監(jiān)督監(jiān)察，杜絕人情案、關(guān)系案等現(xiàn)象發(fā)生。四是實施聯(lián)席會商。建立區(qū)綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會議，由區(qū)政府分管同志牽頭，加強綜合行政執(zhí)法局與各職能部門及各鎮(zhèn)街的執(zhí)法協(xié)調(diào)，定期研究解決綜合執(zhí)法工作的重大問題或爭議事項，形成相互支撐、合力攻堅的良好局面。

（三）規(guī)范執(zhí)法行為，打造現(xiàn)代化執(zhí)法隊伍。一是執(zhí)法統(tǒng)一化，綜合執(zhí)法隊伍實行軍事化管理，進行統(tǒng)一管理、指揮和調(diào)度，做到管理制度、執(zhí)法標識、法律文書、執(zhí)法裝備、崗位薪酬、教育培訓(xùn)“六統(tǒng)一”。二是執(zhí)法標準化，編制施行了綜合執(zhí)法《法律匯編》《辦案規(guī)程》《實務(wù)手冊》《辦案程序通則》《行政處罰自由裁量標準》5類執(zhí)法規(guī)范，在局機關(guān)和綜合執(zhí)法大隊分別成立法規(guī)科和案件審理室，加強法制審查和監(jiān)督指導(dǎo)，促進了執(zhí)法辦案的程序化。三是執(zhí)法系統(tǒng)化，創(chuàng)新實施了“連貫執(zhí)法”、“組合執(zhí)法”、“遞進執(zhí)法”等執(zhí)法模式，強化了事中事后監(jiān)管，釋放了改革紅利。四是執(zhí)法信息化，按照“互聯(lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法”的思路，研發(fā)使用了“執(zhí)法辦案管理軟件、案件審批手機APP終端、移動執(zhí)法終端、移動執(zhí)法手提箱”四位一體的辦案智能系統(tǒng)，提升了執(zhí)法效能。五是執(zhí)法透明化。建立區(qū)級執(zhí)法監(jiān)督平臺、內(nèi)部監(jiān)督考核體系、多元參與評價等機制，對案件從立案到結(jié)案全程監(jiān)督，嚴格落實執(zhí)法巡查、錯案追究、評議考核等制度，確保執(zhí)法公平公正。

三、堅持問題導(dǎo)向，確保改革取得實效

（一）有效解決“各自為政”的問題，實現(xiàn)了“一支隊伍管全部”。改革前，一些部門之間執(zhí)法邊界不清，往往是“有利的事?lián)屩?，沒利的事沒人管”。以海岸帶保護為例，以往國土和海洋部門對海岸帶的監(jiān)管以高潮線為執(zhí)法邊界，潮汐一變化，就會發(fā)生兩個部門執(zhí)法邊界不清、推諉扯皮的問題。而對于海岸帶違法建筑的查處、污染撒漏的排查，城管、國土、交通等部門又存在執(zhí)法重疊問題。

改革后，將職能交叉執(zhí)法事項集中由一個部門行使，實現(xiàn)了“一支隊伍管全部”。海岸帶保護工作由綜合行政執(zhí)法局集中負責后，實現(xiàn)了陸海雙向綜合管理，先后查處海岸帶違法建設(shè)行為128起，拆除違建面積3萬多平方米，查處盜采海砂案件40余起，查處海邊傾倒垃圾案件50余起，清理違法堆積垃圾約3000立方米，有效解決了海岸帶存在的一系列違法違規(guī)的突出問題。

（二）有效解決“力量分散”的問題，實現(xiàn)了“一個拳頭聚合力”。改革前，原國土、交通、海洋、文化等領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法隊員缺乏，面對新區(qū)較大的區(qū)域面積、較為繁重的執(zhí)法任務(wù)，執(zhí)法力量難以及時、有效地覆蓋。以文化執(zhí)法為例，原新區(qū)文化執(zhí)法大隊30多個人負責全區(qū)文化市場執(zhí)法監(jiān)管，僅分散在各處的網(wǎng)吧、娛樂場所就有400余家，集中整治和舉報查處往往捉襟見肘、力不從心。

改革后，將原有的專業(yè)執(zhí)法力量進行整合，執(zhí)法重心向基層和一線下沉，向鎮(zhèn)街派駐執(zhí)法中隊，既消除了執(zhí)法盲區(qū)和死角，實現(xiàn)了無縫隙覆蓋，又可集中力量辦大事，重點查處難點熱點問題。綜合執(zhí)法局組建以來，共辦理城管、國土、文化、交通、海監(jiān)、環(huán)保等領(lǐng)域各類行政處罰案件8千余件，案件查辦數(shù)量比改革前各部門總和大幅提升，新增違法建設(shè)行為的查處和整改率達到98%，衛(wèi)片整改、占路經(jīng)營、揚塵污染、偷沙盜土、違法建設(shè)、超載超限等老大難問題得到快速解決，執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量顯著提高。

（三）有效解決“執(zhí)法不力”的問題，實現(xiàn)了“一抓到底破頑疾”。改革前，違法建設(shè)、超載超限、環(huán)境保護等涉及民生領(lǐng)域問題投訴較多，特別是部分長期存在的問題難以得到徹底解決。改革后，啟用綜合執(zhí)法信息平臺，將綜合執(zhí)法信息平臺與社會治理“大數(shù)據(jù)”進行綁定，建立綜合執(zhí)法巡察機制，通過堅持集中整治和日常巡察并舉，及時發(fā)現(xiàn)、排查和處置各類問題，把隱患化解在萌芽之中。強化力度、齊抓共管，六大領(lǐng)域舉報量和執(zhí)法投訴量持續(xù)減少，群眾安全感和滿意率有了明顯提升，綜合行政執(zhí)法工作得到新區(qū)群眾的廣泛認可和信任。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法 新思路 黃島區(qū)