公共工程項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)思考

胡靈潔

近年來(lái)隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)以及拉動(dòng)內(nèi)需的需要，公共工程項(xiàng)目呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，公共工程項(xiàng)目的實(shí)施、管理越來(lái)越受到社會(huì)各界的關(guān)注和重視。由于公共工程項(xiàng)目在實(shí)施和管理過(guò)程中，必須解決由誰(shuí)來(lái)做和以何價(jià)格做的問(wèn)題，項(xiàng)目招投標(biāo)成為了關(guān)注的焦點(diǎn)。從目前情況看，項(xiàng)目招投標(biāo)依然是問(wèn)題頻發(fā)的環(huán)節(jié)，審計(jì)工作必須高度重視。

一、引言

公共工程項(xiàng)目實(shí)施主體的選擇備受關(guān)注，由于我國(guó)主要采用的項(xiàng)目招投標(biāo)制度，因此防范及查處招投標(biāo)中的合謀、串通行為成為審計(jì)及相關(guān)部門工作的重點(diǎn)。我國(guó)已建立并完善了有關(guān)招投標(biāo)活動(dòng)的法律、制度體系，但由于其中的合謀、串通行為一般較為隱蔽，存在發(fā)現(xiàn)難、定性難等諸多監(jiān)督難點(diǎn)，加之工程項(xiàng)目被一些不法之徒視作“唐僧肉”，違法違規(guī)行為尤其是串標(biāo)行為屢禁不止，對(duì)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)危害巨大。本文結(jié)合審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的典型違法違規(guī)行為，對(duì)相關(guān)法律制度、存在的主要問(wèn)題及審計(jì)工作的主要內(nèi)容和方法，進(jìn)行了探討。

二、項(xiàng)目招投標(biāo)相關(guān)法律規(guī)定

1.有關(guān)招投標(biāo)的主要規(guī)定。

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的以及全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目，其勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)必須進(jìn)行招標(biāo)，任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)。

《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》進(jìn)一步規(guī)定，施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在200萬(wàn)元人民幣以上的，重要設(shè)備、材料等貨物單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬(wàn)元人民幣以上的，勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬(wàn)元人民幣以上的以及項(xiàng)目總投資額在3000萬(wàn)元人民幣以上的必須招標(biāo)；并進(jìn)一步明確，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，全部使用國(guó)有資金投資或者國(guó)有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)。

2.有關(guān)防止串通投標(biāo)等的規(guī)定。

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定招標(biāo)人與投標(biāo)人、投標(biāo)人之間不得相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，不得排擠其他投標(biāo)人的公平競(jìng)爭(zhēng)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益等。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》則進(jìn)一步明確招標(biāo)人直接或者間接向投標(biāo)人泄露標(biāo)底、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員等信息，不同投標(biāo)人的投標(biāo)保證金從同一單位或者個(gè)人的賬戶轉(zhuǎn)出，不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異等若干情形屬于招投標(biāo)人或投標(biāo)人之間串通投標(biāo)。

3.有關(guān)中標(biāo)合同的規(guī)定。

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同，招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。

4.其他有關(guān)規(guī)定。

《招標(biāo)投標(biāo)法》以及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)招投標(biāo)的程序、時(shí)限等作了相關(guān)規(guī)定，為規(guī)范相關(guān)行為提供了有效的法律依據(jù)。

當(dāng)然，上述所列是公共工程項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中涉及的主要的法律條款，在審計(jì)過(guò)程中須具體問(wèn)題具體分析，對(duì)癥下藥。

三、公共工程項(xiàng)目招投標(biāo)中存在的問(wèn)題

1.以各種形式規(guī)避招投標(biāo)。

公共工程的實(shí)施是一個(gè)典型的委托代理過(guò)程。在此過(guò)程中存在著諸多的信息不對(duì)稱，由此產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，而項(xiàng)目是否按照規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)是其中一個(gè)重要的方面。當(dāng)前存在的主要問(wèn)題是，一些建設(shè)單位往往以各種形式規(guī)避招投標(biāo)，其中最為常見(jiàn)的就是化整為零使相關(guān)內(nèi)容低于招標(biāo)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。

2.相關(guān)單位串通投標(biāo)。

由于公共工程的實(shí)施必須選擇合適的勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位，而目前較為有效的選擇手段是項(xiàng)目招投標(biāo)，在充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上優(yōu)勝劣汰、實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)低價(jià)。而一些單位或個(gè)人由于存在特定的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)，往往采取各種手段降低招投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性，提高特定單位中標(biāo)的概率，其較為常見(jiàn)的形式就是各種類型的串標(biāo)行為。

3.合同約定與招投標(biāo)不一致。

由于各種原因，投標(biāo)單位中標(biāo)后一些單位或個(gè)人往往又在合同訂立、履約等環(huán)節(jié)背離招投標(biāo)約定，如簽訂和招投標(biāo)內(nèi)容不一致的補(bǔ)充協(xié)議、違規(guī)擴(kuò)大實(shí)施內(nèi)容和范圍等，并從中謀取利益。

4.程序、時(shí)限等方面不合規(guī)。

圍繞著由誰(shuí)來(lái)做和以何價(jià)格做以及讓特定單位中標(biāo)的目的，招標(biāo)人往往還會(huì)在資格審查、招標(biāo)時(shí)限等方面進(jìn)行一些操作，以提高特定單位的中標(biāo)概率。

上述情形是當(dāng)前公共工程項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，也是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審查和監(jiān)督的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，具有典型性。當(dāng)然在招投標(biāo)的其他方面和環(huán)節(jié)往往也存在問(wèn)題，也需引起重視、加強(qiáng)監(jiān)督。

四、公共工程項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)內(nèi)容與方法

1.審查是否存在規(guī)避招投標(biāo)的情形。

這種情形的審查主要是看未經(jīng)招標(biāo)的項(xiàng)目在合同訂立后，是否又簽訂其他有關(guān)的補(bǔ)充協(xié)議或相關(guān)約定。如有則需進(jìn)一步審查具體約定內(nèi)容或范圍是否為主合同所遺漏、金額之和是否超出限額標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)充的理由等方面；審計(jì)過(guò)程中還經(jīng)常發(fā)現(xiàn)相關(guān)單位將內(nèi)容肢解、范圍切分甚至委托不同實(shí)施單位等情形，需仔細(xì)檢查相關(guān)合同并分析原因以判明是否屬于規(guī)避情形。除上述情形外，近年審計(jì)的項(xiàng)目中還發(fā)現(xiàn)某單位采用設(shè)計(jì)施工一體化招標(biāo)的形式確定某工程的中標(biāo)單位，其理由為時(shí)間緊迫，但審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，其招標(biāo)所用圖紙為中標(biāo)單位事先提供的，且主管單位在招標(biāo)前已進(jìn)行了初步設(shè)計(jì)批復(fù)，而后采用一體化招標(biāo)的形式規(guī)避設(shè)計(jì)招標(biāo)。

2.審查招投標(biāo)是否存在不合規(guī)定的情形。

這種情形的審查主要是看招投標(biāo)程序是否合規(guī)、是否按照規(guī)定的時(shí)限操作等，從法規(guī)及制度設(shè)定的角度來(lái)看，主要是增強(qiáng)招標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性，因此任何削弱或影響競(jìng)爭(zhēng)性的調(diào)整均應(yīng)引起審計(jì)工作的重視。近期對(duì)某項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)單位提供不出另外2家未中標(biāo)單位的投標(biāo)文件，也未能查到投標(biāo)保證金，招標(biāo)單位解釋為以前的項(xiàng)目可以用支票、未中標(biāo)當(dāng)即歸還，延伸審計(jì)至未中標(biāo)單位發(fā)現(xiàn)同時(shí)期賬面余額不足以開(kāi)具保證金所需支票，未中標(biāo)單位也未能提供任何與投標(biāo)有關(guān)的資料，虛假招標(biāo)的問(wèn)題浮出水面。

3.審查招標(biāo)及投標(biāo)人是否存在串通投標(biāo)等情形。

在招投標(biāo)階段最突出的問(wèn)題便是相關(guān)單位串通投標(biāo)，雖然法規(guī)對(duì)此情形的規(guī)定較為具體、細(xì)致，但問(wèn)題仍是層出不窮，且有道高一層、魔高一丈的態(tài)勢(shì)。就法律法規(guī)出發(fā)點(diǎn)而言，任何涉及招投標(biāo)人、投標(biāo)人之間的合謀、串通從而影響競(jìng)爭(zhēng)性的行為都可被定義為串通投標(biāo)，因此審計(jì)工作更加需要耐心細(xì)致。舉幾個(gè)比較典型的案例，某公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目?jī)H有3家單位投標(biāo)，由于未設(shè)定資格條件，某成立僅半年且注冊(cè)資金僅50萬(wàn)元的公司亦參與了投標(biāo)。由于投標(biāo)保證金及相關(guān)規(guī)模遠(yuǎn)超該公司現(xiàn)有能力，在進(jìn)一步審查時(shí)發(fā)現(xiàn)其投標(biāo)保證金來(lái)源于中標(biāo)單位的關(guān)聯(lián)公司，由此延伸另一家投標(biāo)單位發(fā)現(xiàn)資金為同一出處。某公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目，投標(biāo)文件中發(fā)現(xiàn)在文字說(shuō)明及圖紙部分中標(biāo)單位與其他2家投標(biāo)單位有相似、甚至雷同的地方，由此延伸審查中標(biāo)單位委托的設(shè)計(jì)單位發(fā)現(xiàn)另2家單位的投標(biāo)文件亦由此設(shè)計(jì)單位制作。某工程服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，中標(biāo)單位所列人員中赫然出現(xiàn)了招標(biāo)單位人員等。還有一個(gè)比較夸張的案例是，某項(xiàng)目審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)未中標(biāo)單位委托代理人均來(lái)自中標(biāo)單位，但不是同一人，招標(biāo)單位以此進(jìn)行了對(duì)抗性的狡辯。

4.審查中標(biāo)協(xié)議及結(jié)算等是否符合招投標(biāo)約定。

項(xiàng)目中標(biāo)后，中標(biāo)協(xié)議背離招投標(biāo)是常見(jiàn)的違規(guī)形式，比較巧妙的做法是簽一個(gè)一致的報(bào)備、再簽一個(gè)不一致的履行，也就是通常所說(shuō)的“黑白合同”；還有一種常見(jiàn)的形式就是通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議的形式，變更招投標(biāo)的約定。對(duì)此類情形的審查，主要是靠研讀招投標(biāo)文件，尤其是在中標(biāo)文件的基礎(chǔ)上，檢查后續(xù)協(xié)議的對(duì)應(yīng)情況。如某項(xiàng)目就出現(xiàn)了協(xié)議更改招投標(biāo)調(diào)價(jià)百分比的情況。

5.審查其他相關(guān)內(nèi)容。

項(xiàng)目招投標(biāo)的工作細(xì)致而繁雜，上述僅列舉了常見(jiàn)的一些情形，審計(jì)工作需按照法律法規(guī)的本意檢視相關(guān)工作及其內(nèi)容的合規(guī)性和真實(shí)性，不能放過(guò)任何一個(gè)影響公開(kāi)、公平、公正的操作。

公共工程項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要審計(jì)人員熟知相關(guān)的法律法規(guī)，熟悉招投標(biāo)的全過(guò)程，了解常見(jiàn)的違法違規(guī)情形，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度審查相關(guān)的環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)其中可能存在的問(wèn)題。