“三權(quán)分置”下對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的思考

李有群

[摘要]農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是中央根據(jù)現(xiàn)階段發(fā)展形勢(shì)提出的農(nóng)村土地制度改革的重要理念，其核心是為農(nóng)民提供更充分的權(quán)益保護(hù)。文章論述了以所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”為特征的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，調(diào)整為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的制度格局的必然性，指出了調(diào)整過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出了解決這些問(wèn)題的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]三權(quán)分置；權(quán)益保護(hù)；問(wèn)題思考

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625282

“三權(quán)分置”是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的又一次重大制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。從最根本的意義上講，它是一個(gè)為農(nóng)民提供更充分權(quán)益保護(hù)的土地權(quán)屬關(guān)系架構(gòu)，也為土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)拓展了巨大空間，為形成多元農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)造了必要條件。

1農(nóng)地改革從“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”已成必然選擇起源于安徽農(nóng)村的以家庭承包為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是我國(guó)農(nóng)村改革的重大創(chuàng)新。當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村人口大量涌入城市，農(nóng)戶(hù)不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來(lái)越多，這一新形勢(shì)要求對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利配置進(jìn)行新一輪改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，從而進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力。

農(nóng)地“三權(quán)分置”，可以化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障屬性與財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性之間的矛盾。一方面，我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平尚不足以為全體農(nóng)民群眾提供充分的社會(huì)保障，土地仍然是農(nóng)民群眾的基本生活保障；另一方面，當(dāng)前農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)屬性日益凸顯，土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求越來(lái)越迫切?！叭龣?quán)分置”的制度安排讓農(nóng)民的土地承包權(quán)與土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，使農(nóng)民的土地權(quán)利成為完整權(quán)利，可以促成農(nóng)村土地權(quán)利自由流轉(zhuǎn)，激活農(nóng)村土地的資本潛能，擴(kuò)大農(nóng)民的融資渠道，增加農(nóng)民收入。當(dāng)然，“三權(quán)分置”并未化解所有矛盾，一些新課題需要深入研究，尤其是在改革過(guò)程中要注意對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。

2“三權(quán)分置”下農(nóng)民權(quán)益受侵害的主要表現(xiàn)

21對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)權(quán)益的侵害

《民法通則》第74條規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體是“農(nóng)民集體所有”。這樣的主體指向略顯籠統(tǒng)，是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有？還是鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村、村小組三級(jí)所有同時(shí)共存？若不是，那么應(yīng)歸哪一級(jí)所有？界定不甚明確造成了土地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)存在很多困難。實(shí)踐中，多為集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)，但由于其代表利益的狹隘性，以及易受行政機(jī)關(guān)的控制，因而對(duì)農(nóng)民集體利益的損害較為嚴(yán)重。

目前，我國(guó)農(nóng)村集體土地大多由村民委員會(huì)掌握。村委會(huì)理應(yīng)是受全體村民的委托承擔(dān)起集體土地最終的控制權(quán)，但事實(shí)上，它的土地控制權(quán)卻外源自政府授權(quán)和支持，農(nóng)民沒(méi)有以土地所有者身份享有選擇和委托土地管理者的充分權(quán)力，農(nóng)民和村委會(huì)之間的關(guān)系僅僅表現(xiàn)為土地發(fā)包者與承包者的關(guān)系，這就導(dǎo)致村干部會(huì)違背村民意志和利益，隨意改變土地農(nóng)用性質(zhì)，甚至干涉土地承包方經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，從而與失地農(nóng)民爆發(fā)劇烈沖突等現(xiàn)象發(fā)生。當(dāng)村委會(huì)違背大多數(shù)集體成員的共同意志和利益時(shí)，農(nóng)民難以行使所有者權(quán)力給予有效制約，不僅無(wú)法阻止集體土地被隨意處置，甚至連自己的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也難以得到維護(hù)。

22對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)權(quán)益的侵害

國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)對(duì)農(nóng)民承包權(quán)及其實(shí)現(xiàn)做了明確的甚至是程序化的規(guī)定，突出農(nóng)民在土地承包中的主體地位，《農(nóng)村土地承包法》第五十七條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，該流轉(zhuǎn)無(wú)效”。農(nóng)民（承包方）依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，除以轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)需經(jīng)發(fā)包方同意外，以其他方式流轉(zhuǎn)的，發(fā)包方一律無(wú)權(quán)干涉。

現(xiàn)實(shí)中，法定程序經(jīng)常被扭曲，一些地方在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過(guò)程中，不尊重農(nóng)民的意愿和權(quán)利，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的名義，通過(guò)各種手段強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，甚至有的基層干部在這當(dāng)中還以權(quán)謀利，這些都嚴(yán)重侵害了農(nóng)民土地權(quán)益。另外，“三權(quán)分置”新規(guī)出臺(tái)以后，如何理順過(guò)去流轉(zhuǎn)土地的權(quán)屬關(guān)系也是一個(gè)棘手問(wèn)題，因?yàn)椴糠滞恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的同時(shí)承包權(quán)也被一并轉(zhuǎn)讓了，之前的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議是否也應(yīng)受到新規(guī)約束以保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)需要進(jìn)一步明確。

23對(duì)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益的侵害

隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度越來(lái)越高，農(nóng)民田間耕作的用時(shí)越來(lái)越少，勞動(dòng)強(qiáng)度也大為降低，日常農(nóng)活居家老人就可照料，已不影響青壯年勞力外出打工或從事其他經(jīng)營(yíng)，考慮到土地轉(zhuǎn)出后的不確定因素及土地流轉(zhuǎn)收益偏低，農(nóng)民普遍認(rèn)為土地沒(méi)必要流轉(zhuǎn)。

正因土地流轉(zhuǎn)工作難度大，為完成任務(wù)或展示業(yè)績(jī)，有些地方政府或農(nóng)村基層組織違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，通過(guò)操縱村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)，假借少數(shù)服從多數(shù)的名義，強(qiáng)行對(duì)農(nóng)民的承包地進(jìn)行調(diào)整，或者以反租倒包的形式進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)此，《農(nóng)村土地承包法》第五十四條規(guī)定，發(fā)包方強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)價(jià)權(quán)流

轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。在土地市場(chǎng)交易環(huán)節(jié)中，一些地方征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償費(fèi)被截留挪用情況嚴(yán)重，這些都侵害了農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)。

3“三權(quán)分置”下保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策建議

31明確主體權(quán)利，落實(shí)集體所有權(quán)

集體所有制的本質(zhì)在于農(nóng)民對(duì)集體土地的共同所有，重要的是尋求農(nóng)民原始所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)途徑，確保行政力量不再凌駕于農(nóng)民的所有者權(quán)益之上。唯此，才能保證農(nóng)民公平獲得土地承包權(quán)，充分享有經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)自由，并獲取相應(yīng)的土地收益。政府作為集體土地產(chǎn)權(quán)體系之外的宏觀(guān)調(diào)控力量存在，現(xiàn)階段工作的著力點(diǎn)應(yīng)是積極發(fā)揮其在處理土地撂荒、平整和改良土地、建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。明確所有權(quán)主體，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民的主體意識(shí)，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索符合當(dāng)前實(shí)際的集體土地入市模式，對(duì)農(nóng)村基層組織的行為進(jìn)行規(guī)范。

32兼顧公平與效率，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)

承包權(quán)作為土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，既包括公平問(wèn)題，又涉及效率問(wèn)題。一方面，堅(jiān)持土地承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定政策，不以任何名義，不以任何手段剝奪農(nóng)民土地承包權(quán)；另一方面，認(rèn)真研究城鎮(zhèn)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的人口結(jié)構(gòu)變化狀況，科學(xué)進(jìn)行土地承包權(quán)的適度而必要的調(diào)整。

穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，當(dāng)前要把握好以下幾點(diǎn)：一是承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等擁有的一種權(quán)利，承包期長(zhǎng)期化與集體成員不斷變化是矛盾的，但又不能根據(jù)成員變化無(wú)休止地調(diào)整承包關(guān)系，公平只是相對(duì)的。是否調(diào)整、如何調(diào)整，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，尊重群眾意見(jiàn)。二是應(yīng)當(dāng)根據(jù)家庭人口數(shù)量增長(zhǎng)適當(dāng)增加土地承包數(shù)量，這樣既確保了土地占有上的公平，也能鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。三是鼓勵(lì)探索市場(chǎng)化退出機(jī)制。承包期內(nèi)，在自愿前提下，引導(dǎo)承包戶(hù)有償退出承包權(quán)。四是鼓勵(lì)創(chuàng)新承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。中國(guó)地域遼闊，各地農(nóng)村可因地制宜，積極探索，尋找符合本地特點(diǎn)的農(nóng)村改革之路。

33完善服務(wù)方式，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是黨的十八大和十八屆三中全會(huì)的要求。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持以農(nóng)為主、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不能隨意改變土地用途，尤其不能觸碰土地“非農(nóng)化”的底線(xiàn)。

保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)前要把握好以下幾點(diǎn)：占有權(quán)方面，應(yīng)鼓勵(lì)簽訂長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同，使經(jīng)營(yíng)者有穩(wěn)定的預(yù)期，調(diào)動(dòng)其用地養(yǎng)地、增加農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等長(zhǎng)期投入的積極性；使用權(quán)方面，應(yīng)支持經(jīng)營(yíng)者對(duì)細(xì)碎凌亂的耕地進(jìn)行平整，以利于田間管理和機(jī)械化作業(yè)；收益權(quán)方面，應(yīng)圍繞提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的綜合收益，改革農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的分配辦法，逐步投向?qū)嶋H務(wù)農(nóng)種糧者，鼓勵(lì)有條件的地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼；處分權(quán)方面，應(yīng)允許承包戶(hù)或經(jīng)營(yíng)者以農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保、入股，但對(duì)經(jīng)營(yíng)者再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)予適當(dāng)限制。