京津冀協(xié)同發(fā)展下城市群發(fā)展的思路與對(duì)策

呂冬娜+史曉萍+李艷彥

[摘要]城市群建設(shè)的標(biāo)志是城市區(qū)域空間組成過程中形成的一種獨(dú)特的地域形式，是城市化建設(shè)到達(dá)一定水平的產(chǎn)物，是21世紀(jì)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與分工的基本單元。城市群已被作為國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增多，規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市群逐漸形成，并成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。目前我國(guó)正在形成23個(gè)城市群，其中京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群以28%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)，也是國(guó)家實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展大戰(zhàn)略的核心載體。

[關(guān)鍵詞]京津冀；城市群；協(xié)同發(fā)展

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625061

京津冀城市群，是以北京和天津?yàn)楹诵?，包括河北省全域的大都市地區(qū)。京津冀城市群城鎮(zhèn)人口比例高于全國(guó)平均水平，并且近年來人口增速明顯加快。

2012年，京津冀城市群城鎮(zhèn)人口比例達(dá)5893%，高于全國(guó)5257%的平均水平。其中，北京和天津已進(jìn)入高級(jí)城鎮(zhèn)化階段，城鎮(zhèn)人口比例分別為8620%和8155%，超過世界較發(fā)達(dá)地區(qū)人口城市化平均水平。而同年河北省的城鎮(zhèn)人口比例只有4680%，尚處于城市化中期階段，表明京津冀城市群內(nèi)部城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡。

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授祝爾娟分析稱，京津冀地區(qū)超大城市人口過于集中，其他等級(jí)城市人口規(guī)模呈“倒金字塔”形。

不僅人口規(guī)模分布差異過大，而且經(jīng)濟(jì)實(shí)力與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也相差懸殊，這反映出京津冀城市群中心城市集聚力強(qiáng)而承載力弱，中小城市吸納力弱而承載力尚有潛力。這種不合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，最終會(huì)導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展缺乏支撐力。

因此，需要從較低規(guī)模等級(jí)的城市中培育和發(fā)展出新的更高等級(jí)的城市，以增強(qiáng)城市體系對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1京津冀協(xié)同發(fā)展中存在的問題

由于京津冀特殊的格局，區(qū)域內(nèi)行政協(xié)調(diào)難度大，利益訴求差異明顯，協(xié)同發(fā)展面臨諸多問題。

一是城鎮(zhèn)化發(fā)展不均，京津獨(dú)大。京津冀城市群，是以北京和天津?yàn)楹诵?，包括河北省全域的大都市地區(qū)呈現(xiàn)資源和高端勞動(dòng)力流出態(tài)勢(shì)。

二是經(jīng)濟(jì)城市“雙核”，GDP占比過半。從經(jīng)濟(jì)實(shí)力來看，2012年北京和天津兩市地區(qū)生產(chǎn)總值之和占整個(gè)京津冀城市群的537%。從經(jīng)濟(jì)區(qū)位度來看，從2000—2010年，北京和天津的經(jīng)濟(jì)區(qū)位度都有較高上升，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他城市。與北京、天津相鄰的廊坊、承德和唐山的經(jīng)濟(jì)區(qū)位度也有所上升。而距離北京、天津較遠(yuǎn)的城市（如石家莊、邢臺(tái)、邯鄲）的經(jīng)濟(jì)區(qū)位度卻在近幾年有所下降。這反映了北京和天津兩市的極化效應(yīng)依然明顯，區(qū)域內(nèi)不平衡性還在加劇。

從人均GDP來看，2012年北京和天津兩市的人均GDP分別達(dá)到1402713美元和1512904美元，而河北省人均GDP僅為583895美元，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于京津兩市，甚至低于同期全國(guó)平均水平（6094美元）。河北省的城市規(guī)模及其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，與京津兩市之間存在如此大的差距，反映了京津冀城市群“雙核”格局明顯，內(nèi)部發(fā)展不平衡。

2推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展中城市群建設(shè)的政策建議第一，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。北京中心城區(qū)的人口疏解應(yīng)從城市功能疏解入手，采取措施鼓勵(lì)行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位向新城遷移。而對(duì)于在中心城區(qū)的行政機(jī)構(gòu)和醫(yī)院、學(xué)校、科研等事業(yè)單位則采取適當(dāng)限制發(fā)展的措施，如限制醫(yī)院在中心城市改建擴(kuò)建、限制學(xué)校擴(kuò)大招生規(guī)模等。

第二，大力推進(jìn)公共服務(wù)一體化。政府從城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益出發(fā)，在重視新城市政基礎(chǔ)設(shè)施和生活配套設(shè)施的建設(shè)，提高生活便利程度的同時(shí)，應(yīng)本著同城同價(jià)的原則對(duì)新城區(qū)居民收取基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、交通市政設(shè)施的服務(wù)費(fèi)用，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，對(duì)新城各種服務(wù)的費(fèi)用采取更加優(yōu)惠的政策，以降低郊區(qū)生活的成本。除了行政手段，政府還可以采用收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)措施，來控制中心城區(qū)的人口膨脹。

第三，未來京津冀城市群的發(fā)展方向是促進(jìn)城市間的交融與融合。在城市的空間結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)促進(jìn)由“單核”（或“雙核”）結(jié)構(gòu)向“多核”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，由“圈層”結(jié)構(gòu)向“網(wǎng)格”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化；淡化城際邊界，促進(jìn)同城化、一體化發(fā)展。

第四，要加快體制機(jī)制創(chuàng)新。以中關(guān)村、濱海新區(qū)等為代表的先進(jìn)地區(qū)，經(jīng)過摸索和積累，形成了推動(dòng)區(qū)域超常規(guī)發(fā)展的先進(jìn)政策和體制機(jī)制。在京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，復(fù)制或有選擇地放大先進(jìn)地區(qū)的先進(jìn)政策和體制機(jī)制，有利于形成多點(diǎn)支撐、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、共享共贏的良好局面。

第五，規(guī)劃建設(shè)首都第二機(jī)場(chǎng)，不僅是北京疏解城市功能、優(yōu)化空間布局、打造新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極、增強(qiáng)北京對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響力和控制力的重要抓手，也為京津冀三地圍繞新機(jī)場(chǎng)統(tǒng)一謀劃、整合資源、聯(lián)手共建臨空產(chǎn)業(yè)、航空城鎮(zhèn)、交通體系、宜居生態(tài)等提供了重要平臺(tái)和戰(zhàn)略支點(diǎn)。北京應(yīng)聯(lián)手津冀共同申報(bào)建設(shè)國(guó)家級(jí)“臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作示范區(qū)”，建成一個(gè)類似于鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)并列入國(guó)家戰(zhàn)略層面、以臨空經(jīng)濟(jì)為主體的國(guó)家級(jí)新區(qū)。

聯(lián)合共建以航空、航海、航天一體化為核心，以地鐵、高鐵、市郊快鐵為主干的國(guó)際航運(yùn)中心、綜合交通體系和基礎(chǔ)設(shè)施體系；聯(lián)合共建以航空物流和航空服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和文化創(chuàng)意中心為主導(dǎo)的高端產(chǎn)業(yè)體系；聯(lián)合共建以水、園、綠為主體的一流生態(tài)體系；聯(lián)合共建以航空小鎮(zhèn)為重點(diǎn)的綠色、智慧、宜居航空都市體系。

可以預(yù)見，在未來10～20年內(nèi)，在首都城南地區(qū)有望形成一個(gè)以高端產(chǎn)業(yè)為支撐、以科技創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，同時(shí)保障生態(tài)環(huán)境的綠色臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)和現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系，成為北京城市副中心和國(guó)家區(qū)域合作示范新區(qū)。

第六，在我國(guó)三大城市群發(fā)展結(jié)構(gòu)中，長(zhǎng)三角城市群是“一主多核心”空間結(jié)構(gòu)，以上海為主核心，南京、蘇州等多區(qū)域性中心城市融合發(fā)展；珠三角和京津冀城市群均是“雙核心”發(fā)展結(jié)構(gòu)。

而珠三角城市群與京津冀城市群又有不同，珠三角城市群由廣東省統(tǒng)一協(xié)調(diào)；而京津冀城市群由于各城市行政體制的分割以及各地區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的追求使得各個(gè)城市利益的沖突較大，核心城市北京、天津以及河北石家莊等區(qū)域性中心城市各自為政，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，城市群的一體化的互補(bǔ)性合作機(jī)制尚未建立。

因此，京津冀城市群建設(shè)將是以首都為核心的京津冀世界級(jí)城市群，城市群之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，合理合作與分工，充分激活城市群之間的活力，大大降低城市群的交易成本，從而引領(lǐng)我國(guó)京津冀進(jìn)一步對(duì)外開放，更好地參與全球競(jìng)爭(zhēng)。

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