“單位制度”對(duì)我國(guó)高校組織邊界選擇的影響

陳瀚

【摘 要】我國(guó)“單位制度”啟蒙于20世紀(jì)30年代的根據(jù)地時(shí)期，其功能與影響在新中國(guó)成立以后不斷得到強(qiáng)化，進(jìn)而成為影響我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)最深遠(yuǎn)的一項(xiàng)制度基礎(chǔ)。論文首先闡述了高校組織邊界的類型及高校組織邊界的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義；然后，在分析我國(guó)“單位制度”起源及其基本特征的基礎(chǔ)上，從組織屬性、高校職能邏輯與高校職能邊界等三方面，論述了“單位制度”對(duì)于我國(guó)高校組織邊界選擇的影響；最后，從深化政府職能改革與推進(jìn)高校后勤服務(wù)社會(huì)化兩個(gè)方面，提出了厘清我國(guó)高校組織邊界的基本思路。

【關(guān)鍵詞】組織邊界；單位制度；后勤服務(wù)職能

引言

組織邊界是指組織的活動(dòng)范圍，其主要功能是影響組織活動(dòng)范圍的選擇，重點(diǎn)是解決組織“有所為、有所不為”的問(wèn)題。從組織活動(dòng)提供方式上，有些活動(dòng)是自行組織生產(chǎn)提供，有些活動(dòng)是由外部購(gòu)買提供。按照上述邏輯，高等學(xué)校組織邊界選擇的實(shí)質(zhì)，是要解決高校哪些類型的服務(wù)是由高校自行組織生產(chǎn)，還是由學(xué)生直接向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)的問(wèn)題。在由組織提供服務(wù)類型與范圍所組成的組織邊界中，高等學(xué)校如何確定其組織邊界？其確定組織邊界的原則與依據(jù)是什么？

一、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下高校組織邊界的選擇導(dǎo)向

經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下高校組織邊界的選擇導(dǎo)向，主要是從成本效益角度方面來(lái)審視高校組織邊界的問(wèn)題。高等學(xué)校的邊界是指高校是否提供某類服務(wù)以及所提供服務(wù)是由高校自行組織生產(chǎn)，還是由學(xué)生直接向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)。在由組織提供服務(wù)類型與范圍所組成的組織邊界中，高等學(xué)校從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角確定其組織邊界的基本原則，是高校哪種類型的組織活動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)成本效益的最優(yōu)化。

（一）高等學(xué)校組織邊界類型

依據(jù)組織提供服務(wù)的種類以及為提供這些種類服務(wù)所涉及的環(huán)節(jié)過(guò)程，可以將組織邊界分為橫向邊界與縱向邊界。從高等學(xué)校提供教育教學(xué)服務(wù)角度，縱向邊界是指高等學(xué)校提供教育教學(xué)服務(wù)處于教育過(guò)程中的哪些環(huán)節(jié)，即幼兒園教育、小學(xué)教育、中學(xué)教育、大學(xué)以及研究生教育等教育階段中的哪個(gè)環(huán)節(jié)；橫向邊界是高等學(xué)校提供某個(gè)教育環(huán)節(jié)服務(wù)中的專業(yè)類型與學(xué)生數(shù)量。

第一，高校組織的技術(shù)邊界。依據(jù)科斯關(guān)于交易成本與企業(yè)邊界關(guān)系的論述，企業(yè)的邊界在于“當(dāng)企業(yè)范圍內(nèi)進(jìn)行交易時(shí)所產(chǎn)生的邊際節(jié)約等于由于企業(yè)內(nèi)官僚主義的增加而增加的邊際成本時(shí)，企業(yè)的邊界就確定了，此時(shí)企業(yè)的規(guī)模是最佳的”。在組織邊界的影響因素中，邊際成本與規(guī)模效益是構(gòu)成組織的技術(shù)邊界，即確定組織職能邊界的技術(shù)底線。

對(duì)于高等學(xué)校來(lái)說(shuō)，雖然其非營(yíng)利組織屬性決定了其宗旨不以營(yíng)利為目的，但作為一個(gè)由契約連接的組織形式，通過(guò)資源供給與需求的平衡，借以維持組織的生存與持續(xù)發(fā)展，是高校最基本的生存之道。因此，從組織生存與發(fā)展的角度，高校與企業(yè)并無(wú)實(shí)質(zhì)性的差異。邊際成本及規(guī)模效益對(duì)于企業(yè)與高校的功能是一致的，也是構(gòu)成高校的技術(shù)邊界，即確定高校職能邊界的技術(shù)底線。

第二，高校組織的制度邊界。然而，僅僅以規(guī)模效益或者技術(shù)邊界來(lái)確定組織的邊界是不完整的。由于學(xué)校或者企業(yè)的實(shí)質(zhì)是一種契約的聯(lián)結(jié)，受契約不完整性與資產(chǎn)專用性的影響，為防止資產(chǎn)所有權(quán)與控制權(quán)“套牢”而“受制于人”現(xiàn)象的產(chǎn)生，組織往往通過(guò)兼并、重組與合并等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)于專用資產(chǎn)的控制權(quán)，從而形成組織的制度邊界。所謂制度邊界又稱“制度灰色地帶”，是指制度是指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，也指在一定歷史條件下形成的法令、禮俗等規(guī)范或一定的規(guī)程。學(xué)者昝廷全在系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，用拓?fù)鋵W(xué)具體化了制度邊界的概念：“制度是行為空間的一條封閉曲線，即制度就是在行為空間中劃一個(gè)圈：圈里的行為是制度允許的，圈外的行為是制度禁止的，圈上的行為沒(méi)有明確規(guī)定是允許還是不允許，這個(gè)圈具有一定厚度，它的測(cè)度并不是零。這個(gè)圈稱為制度邊界”。

（二）高校組織邊界的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上講，教育活動(dòng)的本質(zhì)是一項(xiàng)交易行為。由學(xué)校提供教學(xué)服務(wù)是社會(huì)分工的結(jié)果，其經(jīng)濟(jì)學(xué)上的意義就是交易成本最小化。

第一，最大限度地降低教育接受者的交易成本。根據(jù)市場(chǎng)交易原則，假設(shè)市場(chǎng)完全自由競(jìng)爭(zhēng)，交易的各方所從事的交易一定是能夠使交易成本最小的交易活動(dòng)。如果某項(xiàng)活動(dòng)不能使交易成本最小化，那么交易的一方主體必然會(huì)選擇其它能夠比目前所從事的交易成本最小的其它交易主體進(jìn)行交易，從而是最終的選擇符合交易成本最小。高校這種組織形式能夠長(zhǎng)期用來(lái)作為教育服務(wù)的交易主體和場(chǎng)所，是因?yàn)楦咝＿@種組織形式一直致力于最大限度地減少教育接受者交易成本，從而使得高校這種組織形式能夠長(zhǎng)期存在下來(lái)。

第二，提供與學(xué)生市場(chǎng)選擇能力有關(guān)的教育教學(xué)服務(wù)。教育教學(xué)服務(wù)作為一項(xiàng)交易行為，其交易雙方的主體分別是高校和學(xué)生，知識(shí)的傳遞是整個(gè)交易的核心內(nèi)容，高校提供的服務(wù)的根本目的是為了提高學(xué)生將來(lái)的市場(chǎng)選擇能力。高校是系統(tǒng)提供教育這種服務(wù)的最佳組織和場(chǎng)所。作為專門以提供教育服務(wù)為宗旨的高校組織，學(xué)校擁有其他組織所沒(méi)有的能夠用于提供教育服務(wù)所必需的條件和氛圍，包括用于教學(xué)服務(wù)的教師、教室、操場(chǎng)、圖書、儀器設(shè)備，以及可以潛心學(xué)習(xí)的安靜環(huán)境和輕松融洽的學(xué)習(xí)氛圍等。同時(shí)，教育教學(xué)服務(wù)所具有的規(guī)模效應(yīng)，使得由配備了以上種種必要條件的學(xué)校這種組織提供教學(xué)服務(wù)，能夠使教育接受者在不達(dá)到“擁擠”的狀態(tài)下，實(shí)現(xiàn)減少交易成本目的。

二、單位制度及其對(duì)我國(guó)高校組織邊界的影響

我國(guó)公立高等學(xué)校是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“單位制度”的產(chǎn)物。由于我國(guó)高等學(xué)校深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家政治與經(jīng)濟(jì)制度影響，高校辦學(xué)職能的選擇并非由高校按照技術(shù)邊界與制度邊界由自主決策。在“單位制度”的影響下，我國(guó)高校的組織屬性、職能邏輯與職能邊界有其自身特有的規(guī)律，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）“單位制度”的起源與基本特征

作為中國(guó)特有的社會(huì)現(xiàn)象，“單位制度”是指國(guó)家行政權(quán)力對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再組織的一系列體制和規(guī)章制度。

第一，“單位制度”的起源。根據(jù)路風(fēng)等人的研究，我國(guó)“單位制度”主要源于根據(jù)地時(shí)期的對(duì)以中共黨員為核心的公職人員群體的特殊管理體制，中國(guó)社會(huì)普遍存在的非契約特征以及社會(huì)成員根深蒂固的家庭觀念，構(gòu)成了單位體制得以存在的社會(huì)歷史根源（路風(fēng)，1998）。在新中國(guó)成立以后，“單位”作為中國(guó)城市社區(qū)的基本結(jié)構(gòu)要素，中國(guó)總體性社會(huì)的形成是通過(guò)單位制這個(gè)組織中介實(shí)現(xiàn)的，“單位”既是一種再分配的制度化組織，也是一種國(guó)家實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治與個(gè)人取得利益的工具[1]。

第二，“單位制度”的基本特征。我國(guó)的“單位組織”構(gòu)成了一種獨(dú)特的社會(huì)現(xiàn)象，形成一種“雙重依賴”的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)為，大多數(shù)社會(huì)成員被組織到一個(gè)個(gè)具體的“單位組織”中，“單位組織”給予社會(huì)成員行為的權(quán)利、身份和合法性，代表與維護(hù)他們的利益，控制與影響他們的行為，從而形成社會(huì)個(gè)人依附于“單位組織”的一種依附關(guān)系。我國(guó)“單位制度”的上述特征，充分反映了“單位制度”作為一種“資源整合與控制”工具的基本特征，體現(xiàn)了“單位制度”服務(wù)于國(guó)家政治整合需要的基本功能。因此，“單位”成為人們研究、分析以致理解中國(guó)社會(huì)特別是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要視角[2]。

（二）單位制度對(duì)我國(guó)高校組織邊界的影響形式

1949年中華人民共和國(guó)成立后，政府通過(guò)接管私立學(xué)校與教會(huì)大學(xué)、改造原國(guó)民黨政府大學(xué)等方式，將高等學(xué)校納入統(tǒng)一的國(guó)家計(jì)劃管理之中，從而使高校不僅是一個(gè)人才培養(yǎng)與科學(xué)研究的場(chǎng)所，也是一個(gè)師生員工生活與工作的社區(qū)組織[3]，從而使高校從傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)組織演變成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)的“單位”組織。

第一，對(duì)高校組織屬性的影響。在我國(guó)，高校是作為政府“附屬”的身份出現(xiàn)的，高校職能主要根據(jù)政府職能履行的需要，由政府以制度有形式予以確定。1949年新中國(guó)成立以后，新生的人民政府掌握了幾乎所有的社會(huì)資源，政府作為人民利益的代表，其職能幾乎是無(wú)所不包。包括高校在內(nèi)的幾乎所有各種國(guó)有性質(zhì)的“單位組織”，均是人民利益的代表，其職能既是政府職能的組成部分，又是政府職能的拓展與延伸。因此，單位背景下我國(guó)高校的組織屬性，既具有政府部門的組織特征，又具有高校自身的特征。

第二，對(duì)高校職能邏輯的影響。高校組織屬性決定了高校的職能邏輯。作為人民利益的代表與政府職能的延伸，高校職能邏輯是“人民及政府所需要的，便是高校應(yīng)履行的職能”。由于高校同時(shí)兼任政府、教師與學(xué)生等利益相關(guān)者的“受托責(zé)任”，他們的需求既有學(xué)術(shù)知識(shí)方面、生活后勤方面，也是公共服務(wù)與社會(huì)治理等方面的需求，因此，高校的職能邏輯決定了高校職能范圍是滿足他們的需要——學(xué)校辦社會(huì)。

第三，對(duì)高校職能邊界的影響。在高校職能邏輯的影響下，一方面，政府賦予了高校作為一個(gè)“單位組織”所擁有的資源以及可以配置資源的權(quán)力；另一方面，高校又成為國(guó)家進(jìn)行資源分配的載體，國(guó)家也有賴于這些“單位組織”實(shí)現(xiàn)“社會(huì)治理”之目標(biāo)。因此，從職能邊界的角度，我國(guó)公立高校同時(shí)兼有政治與學(xué)術(shù)事務(wù)雙重功能：一是履行世界其他國(guó)家高校共有的學(xué)術(shù)事務(wù)職能；二是履行我國(guó)高校特有的政策性事務(wù)職能。

三、厘清我國(guó)高校組織邊界的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

通過(guò)前面的分析，“單位制度”影響了高校作為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”的組織邊界選擇空間，是因?yàn)楦咝＝M織邊界選擇受到政府職能與高校非學(xué)術(shù)性職能兩個(gè)方面因素的制約。因此，厘清我國(guó)高校組織邊界必須從上述兩個(gè)方面入手。

（一）深化政府職能改革，是厘清我國(guó)高校組織邊界的基本前提

深化政府職能改革，最本質(zhì)的問(wèn)題是要厘清政府與市場(chǎng)在資源配置中的關(guān)系。黨的十八大會(huì)議提出，要進(jìn)一步深化政府職能改革，其核心內(nèi)容就是要使政府和市場(chǎng)與社會(huì)職能相分離。如何處理好三者的關(guān)系呢？簡(jiǎn)言之，“市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。政府管住、管好它應(yīng)該管的事?！睓C(jī)構(gòu)改革不易，轉(zhuǎn)變職能更難，因?yàn)樗羁獭Ｕ艿奶?、太寬，既影響效率，也容易滋生腐敗或者產(chǎn)生尋租行為，損害政府的形象。必須從改革行政審批制度入手來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能。深化政府職能改革，“那就把錯(cuò)裝在政府身上的手換成市場(chǎng)的手。這是削權(quán)，是自我革命，會(huì)很痛，甚至有割腕的感覺(jué)，但這是發(fā)展的需要，是人民的愿望”。政府必須“要有壯士斷腕的決心，言出必行，說(shuō)到做到，決不明放暗不放，避重就輕，更不能搞變相游戲”[4]。

政府職能改革事關(guān)重大，高校組織作為重要的事業(yè)單位長(zhǎng)期受政府職能影響，因此更有深刻體會(huì)。政府職能改革對(duì)于高校的意義在于，要進(jìn)一步理順高校與政府的關(guān)系，處理好“投資人”與“經(jīng)理人”的關(guān)系，政府只負(fù)責(zé)宏觀政策、大政方針?lè)矫娴闹笇?dǎo)，把高校的辦學(xué)自主權(quán)還給高校。

（二）實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)社會(huì)化，是厘清我國(guó)高校組織邊界的關(guān)鍵

在我國(guó)，高校后勤服務(wù)既包括向?qū)W生提供的衣、食、住、行等方面的服務(wù)，又包括向教職員工以及生活在高校其他人群提供的生活保障服務(wù)。從交易成本的角度看，學(xué)校提供后勤服務(wù)沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不一定能夠?qū)崿F(xiàn)高等學(xué)校管理成本低于交易成本。后勤服務(wù)既不是學(xué)校這種組織的“主營(yíng)業(yè)務(wù)”，也不是其“擅長(zhǎng)”的服務(wù)內(nèi)容。然而，我國(guó)高校普遍的現(xiàn)實(shí)是，高校既提供了與學(xué)生市場(chǎng)選擇能力密切相關(guān)的教育教學(xué)服務(wù)，也同時(shí)提供了與學(xué)生市場(chǎng)選擇能力關(guān)系不大的后勤服務(wù)。這與經(jīng)濟(jì)學(xué)上的交易成本理論并不相符，卻又客觀存在。這是為什么呢？究其原因，是因?yàn)閷?duì)于中國(guó)的高校而言，其后勤服務(wù)模式的選擇并非是一項(xiàng)單純的“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”，它還會(huì)受到其他非經(jīng)濟(jì)因素的影響，主要的一項(xiàng)非經(jīng)濟(jì)影響因素就是本文前面提到的“單位制度”。

高校后勤改革的核心是社會(huì)化。這是轉(zhuǎn)變政府職能、還原高校組織邊界的重要內(nèi)容。實(shí)踐證明，高校過(guò)多承擔(dān)社會(huì)職能并不一定總能實(shí)現(xiàn)交易成本的最小化，反而容易“拖累”高校核心業(yè)務(wù)，即影響高校提供優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)服務(wù)?！皫е_鐐跳舞，不僅跳不好舞，還可能把腳扭傷”。讓高校去做最適合自己做的事情，把高校不適宜做，不具備優(yōu)勢(shì)去做的事情交還給社會(huì)，是深化高校后勤改革的根本路徑選擇。

參考文獻(xiàn)：

[1]李路路，李漢林.中國(guó)的單位組織----資源、權(quán)力與交換[M].杭州：浙江人民出版社，2000：3.

[2]李路路，李漢林.中國(guó)的單位組織：資源、權(quán)力與交換[M].浙江人民出版社，2000，2-3.

[3]趙炬明.精英主義與單位制度——對(duì)中國(guó)大學(xué)組織與管理的案例研究.北京大學(xué)教育評(píng)論，2006（1）。

[4]引自李克強(qiáng)總理2013年3月17日在第12屆全國(guó)人大一次會(huì)議結(jié)束后答中外記者問(wèn).