軍費(fèi)管理法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀分析

王志平　姜洪蛟　李秋佳

軍費(fèi)是影響軍隊?wèi)?zhàn)斗力生成的重要因素，在軍費(fèi)規(guī)模和結(jié)構(gòu)一定的情況下，只有通過一系列提高軍費(fèi)使用效益的方法手段，才能保證軍費(fèi)發(fā)揮最大效益，因此要通過建立法規(guī)、構(gòu)建法規(guī)體系使軍費(fèi)在法規(guī)體系內(nèi)運(yùn)行，把軍費(fèi)支出約束在條條框框里，起到規(guī)范軍費(fèi)運(yùn)行，嚴(yán)格軍費(fèi)管理，規(guī)正管理風(fēng)氣，保障軍隊打勝仗的作用。截至目前，軍隊統(tǒng)一執(zhí)行的軍費(fèi)管理制度約有500多項，涉及預(yù)算管理、公務(wù)事業(yè)費(fèi)管理、資產(chǎn)與資金管理等各個方面，法規(guī)體系初具規(guī)模，但仍存在一些與強(qiáng)軍目標(biāo)不相適應(yīng)的若干缺陷，受篇幅限制，本文著重對軍費(fèi)管理法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀及有關(guān)難點(diǎn)問題評述分析如下：

一、當(dāng)前軍費(fèi)管理法規(guī)體系建設(shè)存在的問題

（一）新舊法規(guī)銜接不順

例如，為保證軍隊編制體制調(diào)整改革期間干部轉(zhuǎn)業(yè)工作順利進(jìn)行，2004年中共中央、國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好2004～2006年軍隊體制編制調(diào)整改革期間轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作的通知》。2006年軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作小組又頒布了《關(guān)于2006年轉(zhuǎn)業(yè)的自主擇業(yè)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部退役金計發(fā)辦法和建立生活性補(bǔ)貼等有關(guān)問題的通知》，兩項法規(guī)頒布時間相距兩年，從法規(guī)頒布機(jī)構(gòu)來看，2004年的法規(guī)高于2006年的法規(guī)，在執(zhí)行上應(yīng)以2004年的法規(guī)為準(zhǔn)，但實際卻以2006年的法規(guī)為準(zhǔn)，兩項法規(guī)銜接不好。

（二）戰(zhàn)時法規(guī)相對不足

我軍各項軍費(fèi)管理法規(guī)的制定基本上都是以平時為前提，把平時軍費(fèi)管理作為我軍軍費(fèi)管理的重點(diǎn)內(nèi)容，戰(zhàn)時軍費(fèi)管理法規(guī)不多，目前只有2012年頒布的《軍隊?wèi)?zhàn)時財務(wù)保障規(guī)定》和《戰(zhàn)時工資福利待遇規(guī)定》，而《戰(zhàn)時工資福利待遇規(guī)定》也沒有明確參戰(zhàn)人員享受的津貼補(bǔ)貼和各類補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，還很不完善。

（三）責(zé)任約束不夠明確

軍費(fèi)管理法規(guī)有總部機(jī)關(guān)單獨(dú)下發(fā)的，也有聯(lián)合下發(fā)的，還有各業(yè)務(wù)部門按業(yè)務(wù)渠道各自下發(fā)的，部分多渠道下發(fā)的法規(guī)制度彼此之間具有一定的概念模糊性，對相關(guān)責(zé)任界定不夠清晰明確。例如，基本建設(shè)費(fèi)，有的規(guī)定說財務(wù)部門有審批決算的職責(zé)，有的規(guī)定說財務(wù)部門有決算審核的職責(zé)，還有的規(guī)定講要會同基建營房部門審核決算，由于責(zé)任約束不夠明確，導(dǎo)致在實際管理基本建設(shè)費(fèi)時經(jīng)常出現(xiàn)財務(wù)部門和基建營房部門“扯皮”的現(xiàn)象。

（四）法權(quán)邊界不夠清晰

例如，《軍隊會議費(fèi)管理規(guī)定》明確規(guī)定“駐地未設(shè)軍隊內(nèi)部賓館、招待所，或者軍隊內(nèi)部賓館、招待所不具備召開會議條件的，可以選擇當(dāng)?shù)卣_定的會議定點(diǎn)賓館、飯店召開會議”。但《厲行節(jié)約嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)定》明確要求“召開會議必須定點(diǎn)在軍隊內(nèi)部賓館或者招待所安排”。從法規(guī)內(nèi)容看，前者屬于專項性法規(guī)，后者屬于指導(dǎo)性法規(guī)，應(yīng)按專項性法規(guī)執(zhí)行；從頒布時間看，后者頒布時間要晚于前者，應(yīng)按后者（指導(dǎo)性法規(guī)）執(zhí)行；從頒發(fā)部門看，二者都是總部聯(lián)合頒布，按哪個法規(guī)執(zhí)行皆可。法權(quán)邊界不清晰，導(dǎo)致各級在軍費(fèi)管理中易出現(xiàn)偏差。

二、當(dāng)前軍費(fèi)管理法規(guī)體系建設(shè)的難點(diǎn)

（一）軍費(fèi)規(guī)模與國家安全需要不相適應(yīng)

軍隊打勝仗，財力是保障，強(qiáng)大的國防需要有充足的軍費(fèi)投入作為支持，雖然近年來我軍軍費(fèi)保持兩位數(shù)增長，但占國家財政支出的比重整體呈下降趨勢，從2001年的7.63%降到2015年的5.04%。同期，世界其他國家的軍費(fèi)規(guī)模在不斷增加，如美國2016年的軍費(fèi)預(yù)算為5850億美元，日本2016年的防衛(wèi)費(fèi)預(yù)算為416億美元（對于只有20多萬人的日本自衛(wèi)隊來說，人均開支約為20多萬美元）。

（二）軍費(fèi)結(jié)構(gòu)與能戰(zhàn)打贏要求不相適應(yīng)

強(qiáng)大的軍事實力不僅源于巨額的軍費(fèi)投入，還需要有合理的軍費(fèi)結(jié)構(gòu)，我軍軍費(fèi)在人員生活、裝備建設(shè)和日常維持三大塊的投入，大約各占1/3，還屬于維持型、人力密集型，與發(fā)展型、技術(shù)密集型仍存在一定差距，與能打仗打勝仗的要求不相適應(yīng)。

（三）軍費(fèi)支出與績效管理要求不相適應(yīng)

現(xiàn)代化的軍隊要有現(xiàn)代化的管理理念和方法，軍費(fèi)支出的目標(biāo)是提升戰(zhàn)斗力，在管理過程中主要有控制式管理和績效式管理。控制式管理注重合法性和合規(guī)性，績效式管理注重經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。目前我軍財務(wù)管理還是以合法合規(guī)性為主要內(nèi)容的控制型管理方式，與現(xiàn)代管理的績效要求不相適應(yīng)。

三、當(dāng)前軍費(fèi)管理法規(guī)體系建設(shè)的制約因素分析

（一）軍費(fèi)投入機(jī)制缺乏

我軍軍費(fèi)來源于中央財政撥款、地方財政撥款和國家有關(guān)部委的撥款，《國防法》雖規(guī)定軍費(fèi)增長應(yīng)當(dāng)與國防需求和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，但這一規(guī)定太過于籠統(tǒng)，缺少詳細(xì)的軍費(fèi)投入規(guī)劃。因此，在沒有具體可操作性的法律規(guī)定情況下，除中央財政撥款外的其他軍費(fèi)來源缺乏穩(wěn)定性，軍費(fèi)投入具有不確定性。

（二）軍費(fèi)管理方式粗放

精細(xì)化管理起源于美國，卻在日本得到廣泛應(yīng)用，形成了以精華、精髓、精品、精通和精密為內(nèi)容的“五精”以及以細(xì)化對象、細(xì)化權(quán)責(zé)、細(xì)化流程、細(xì)化程序為內(nèi)容的“四細(xì)”。我軍軍費(fèi)管理仍存在管理方式粗放的問題，在資源配置方式上和軍費(fèi)使用上還不能達(dá)到科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精確化的要求，預(yù)算編制銜接規(guī)劃、計劃和開支不夠，定性分析多、定量分析少。

（三）軍費(fèi)法規(guī)定位不準(zhǔn)

我軍軍費(fèi)管理法規(guī)體系應(yīng)以《憲法》為核心，以《國防法》和《兵役法》為指導(dǎo)，內(nèi)容應(yīng)包括軍費(fèi)管理法律、規(guī)章、補(bǔ)充規(guī)定和實施細(xì)則，分別由立法機(jī)構(gòu)、中央軍委、戰(zhàn)區(qū)和軍兵種三個層面制定。前兩個層面應(yīng)具有一定的超前性和穩(wěn)定性，后一個層面可根據(jù)形勢發(fā)展需要修改或補(bǔ)充。但目前法規(guī)制度都會進(jìn)行經(jīng)常性修改，究其原因是軍費(fèi)管理法規(guī)功能定位不準(zhǔn)，不能有力指導(dǎo)部隊經(jīng)費(fèi)管理。

（四）信息管理重視不夠

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，軍費(fèi)管理早已進(jìn)入信息時代，全軍有統(tǒng)一的財務(wù)管理軟件，各級也相繼研發(fā)了配套的輔助系統(tǒng)，軍費(fèi)管理部門的辦公、辦事效率顯著提高，正逐步從“人控”向“技控”轉(zhuǎn)變。數(shù)字中有決策，如果能夠充分利用這些信息，就能夠更好地將規(guī)劃計劃與軍費(fèi)預(yù)算信息、預(yù)算執(zhí)行與軍費(fèi)開支信息、財務(wù)監(jiān)督與會計信息等有機(jī)結(jié)合起來。但目前針對信息管理的法規(guī)制度要落后于信息化發(fā)展程度的，導(dǎo)致很多有用的軍費(fèi)管理信息沒發(fā)揮出應(yīng)有的作用，信息資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

（王志平單位為陸軍軍官學(xué)院財務(wù)軍需處；姜洪蛟單位為空軍四平場站財務(wù)股；李秋佳單位為解放軍307醫(yī)院衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)管理科）