無人機“立法”起飛難

楊正蓮

無人機“飛手”認證之爭，暴露了無人機亂象的冰山一角。

喧囂多年，無人機行業(yè)正試圖回歸秩序和理性，但復(fù)雜程度遠超想象。

6月6日，消費級無人機企業(yè)大疆創(chuàng)新發(fā)布消息稱，旗下慧飛無人機應(yīng)用技術(shù)培訓(xùn)中心（UTC）將聚焦于行業(yè)應(yīng)用，提供飛手入門、行業(yè)進階和設(shè)備維護等方面的培訓(xùn)，并發(fā)布了一套訓(xùn)練認證體系，通過相關(guān)考試后，將獲得由中國航空運輸協(xié)會通用航空分會、中國成人教育協(xié)會聯(lián)合頒發(fā)的《無人駕駛航空器系統(tǒng)操作手合格證書》。

大疆的這一做法迅速引來質(zhì)疑。有媒體援引中國民航局相關(guān)媒體的表述：針對近日個別訓(xùn)練機構(gòu)涉嫌非法向無人機駕駛員（俗稱“飛手”）頒證一事，民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司相關(guān)負責(zé)人提醒廣大無人機飛行愛好者：中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會（AOPA）是唯一受中國民用航空局委托實施“飛手”培訓(xùn)合格證管理的機構(gòu)。

無人機“駕校”此番爭奪“發(fā)證權(quán)”，暴露出了無人機“飛手”認證之爭，而其背后直指無人機的行業(yè)亂象。

“黑飛”泛濫，監(jiān)管無序，無人機發(fā)展納入法治軌道已迫在眉睫。據(jù)悉，由國家空管委牽頭，工信部、公安部、農(nóng)業(yè)部、民航局等部委正在制定的“無人駕駛航空器飛行管理辦法”，幾經(jīng)修改，名稱也幾經(jīng)變化，并已征求了多輪意見，目前仍在路上。

“飛手”認證之爭

“關(guān)于取證問題，官方網(wǎng)站上的公告說得很清楚了?！睂τ诤鋈幻俺鰜淼摹案偁帉κ帧保珹OPA協(xié)會執(zhí)行秘書長柯玉寶告訴《財經(jīng)國家周刊》記者：“（民航）局里很重視，所以連夜在官網(wǎng)上發(fā)聲了?！?/p>

AOPA負責(zé)管理無人機駕駛員，在隔離空域中負責(zé)從訓(xùn)練機構(gòu)的審定到訓(xùn)練機構(gòu)的大綱、訓(xùn)練手冊、考試、發(fā)證。截至2016年5月31日，全國已有102家民用無人機駕駛員訓(xùn)練機構(gòu)通過了審核，民用無人機駕駛員合格證總數(shù)為4986個。

“AOPA做了很多有利于行業(yè)發(fā)展的事，沒人愿意出頭的時候他們出來推動，等搞出點兒名堂了別的部門又眼紅?！睙o人機企業(yè)安爾康姆航空科技有限公司副總經(jīng)理何力宏在接受《財經(jīng)國家周刊》采訪時認為，此事某種程度上也說明AOPA的授權(quán)管理權(quán)威性并沒有得到全面的認可，“關(guān)于飛行人員資質(zhì)的管理規(guī)定，也沒有像汽車駕照一樣被所有政府部門認可，法律效力也有爭議?！?/p>

大疆在6月7日公開回應(yīng)稱：“中國航協(xié)通用航空分會和中國成人教育協(xié)會一起來給考試合格的慧飛學(xué)員發(fā)證，中國航協(xié)通用航空分會與AOPA一樣是中國民航局下屬行業(yè)協(xié)會。AOPA是唯一受中國民用航空局委托實施‘飛手培訓(xùn)合格證管理的機構(gòu)，這是沒有法律依據(jù)的?！?/p>

中國航協(xié)通用航空分會秘書長王霞表示，目前從國家層面還沒有正式出臺任何一部關(guān)于管理或規(guī)范無人機職業(yè)或?qū)I(yè)的法律法規(guī)，這也是UTC協(xié)同兩家協(xié)會一起開展這項工作的目的，希望促進有關(guān)法律法規(guī)的修訂或出臺。

依據(jù)民用航空法，民航局負責(zé)對全國民用航空活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。同屬中國民航局下屬行業(yè)協(xié)會，AOPA已經(jīng)取得民航局委托實施‘飛手培訓(xùn)合格證管理，而大疆方面表示，中國航協(xié)通用航空分會“正在與民航局協(xié)調(diào)中”。

數(shù)百億蛋糕誘惑

“飛手”資質(zhì)認證爭端背后，是無人機行業(yè)極具想象力的市場空間。互聯(lián)網(wǎng)研究機構(gòu)艾瑞咨詢近日發(fā)布《2016年中國無人機行業(yè)研究報告》（下稱報告），稱我國小型民用無人機市場進入快速成長期，預(yù)計2025年，國內(nèi)無人機市場總規(guī)模將達到750億元人民幣。

無人機正在成為“全能選手”，應(yīng)用領(lǐng)域越來越多創(chuàng)造了一個充滿想象力的大市場。

對于普通消費者來說，無人機主要用于航拍;在行業(yè)應(yīng)用方面，還可用于電力巡視、公安、救災(zāi)、交通、農(nóng)業(yè)植保等等領(lǐng)域，市場巨大。報告指出，預(yù)計2025年，航拍、農(nóng)林、安防等將成為無人機應(yīng)用的熱門領(lǐng)域。在750億元的市場規(guī)模中，航拍約為300億，農(nóng)林植保約為200億，安防市場約為150億，電力巡檢約為50億。

廣證恒生高端裝備行業(yè)研究負責(zé)人姬浩稱，僅以農(nóng)業(yè)為例，如果中國30%耕地面積使用無人機植保，需求量約為20萬架，整機市場容量405億元，每年服務(wù)市場規(guī)模約547億元，加起來是一個千億級別的市場。

無人機硬件市場規(guī)模的增加，勢必會帶動整個行業(yè)對駕駛員的需求，尤其是專業(yè)領(lǐng)域。根據(jù)《中國民用無人機市場分析及前景預(yù)測》，2020年我國無人機培訓(xùn)市場的體量將達到15億元。

“飛手”資質(zhì)認證的競爭，劍指培訓(xùn)市場，而這不過是無人機市場之冰山一角。如何對于這個蓬勃興起的新興行業(yè)進行有效管理，遠比人員資質(zhì)認證復(fù)雜更多，涉及到不同部委之間的競爭與合作。

“無人機到底歸誰管，政府部門內(nèi)部也存在爭議?！焙瘟旮嬖V《財經(jīng)國家周刊》記者。

在何力宏看來，政府不同部門，一方面是看著無人機市場很火都想進來分一杯羹，一方面是真正管理上很麻煩的地方又沒人愿意負責(zé)。這就導(dǎo)致行業(yè)管理明顯滯后，大量未經(jīng)培訓(xùn)也未申報飛行計劃的“黑飛”等危及公共安全的事件屢屢發(fā)生，甚至擾亂空中交通管制，危害空中交通安全、社會治安、國家安全等。

5月28日傍晚，因為航班起降空域有無人機在活動，成都雙流國際機場東跑道被迫停航關(guān)閉達1小時20分鐘，直接導(dǎo)致55個進出港航班延誤。

2009年以來，民航局陸續(xù)頒布了一系列文件，試圖對現(xiàn)有無人機的使用進行規(guī)范。但在業(yè)內(nèi)人士看來，這些法規(guī)條文原則性指導(dǎo)多，在適航認證、可用空域、空管規(guī)則、責(zé)任和監(jiān)管主體等方面缺少具體的操作細則，實施起來難有抓手，而且很多都是臨時性的管理規(guī)定。

“政策法規(guī)方面最大的欠缺，是空域管理政策的滯后和不透明。”何力宏告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，滯后是指針對無人機哪些需要報空域哪些不需要報空域，沒有及時制定切合實際的政策，仍然沿用有人機管理的邏輯，任何東西只要升空就要報飛行計劃申請空域;不透明是指用戶想報飛行計劃申請空域，但是申報無門，缺乏公開透明的信息告訴用戶應(yīng)該到哪個地方哪個部門去申報，“這導(dǎo)致大部分用戶即使有心守法，但因為守法沒有可操作性，最后不得不違法?！?

統(tǒng)一在“云”里飛

民航局試圖讓無人機監(jiān)管邁向“云”時代，即通過基于信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析的“云監(jiān)管”，為空域安全和監(jiān)管提供保障。

2015年12月29日，民航局飛行標(biāo)準(zhǔn)司發(fā)布《輕小無人機運行規(guī)定（試行）》，其中首次提出了“無人機云系統(tǒng)”的概念，用戶可以通過接入無人機云系統(tǒng)進行飛行計劃申報，由無人機云提供商提供專業(yè)的無人機飛行空管服務(wù)。

今年3月4日，無人機云系統(tǒng)U-Cloud正式獲得中國民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)司的試運行批文，有效期兩年，成為首家獲得民航局批準(zhǔn)的無人機云系統(tǒng)，運營主體是中國 AOPA。該系統(tǒng)覆蓋1500米以下所有直升機、無人機等飛行器的低空監(jiān)測，無人機飛行時的所有動作變化，包括航跡、高度、速度、位置、航向等數(shù)據(jù)都會被系統(tǒng)所收納，然后系統(tǒng)會根據(jù)這些數(shù)據(jù)進行相關(guān)的預(yù)警、避讓工作以及安保工作相關(guān)應(yīng)用的開發(fā)。無人機接入這個監(jiān)管系統(tǒng)之后，無需自己申請飛行計劃。

“這個云端將會為民航、安全、公安、反恐等不同的國家職能部門預(yù)留出很多端口。所有的無人機有望實現(xiàn)實名制，用戶必須把數(shù)據(jù)上傳云端后，才能進入這套管理體系，才能在有條件的情況下飛行。如果不聯(lián)網(wǎng)云端，不進行實名登記，無人機的任何操作都將是違法行為了。”柯玉寶表示，監(jiān)管只是其中很小的一部分，大部分是今后為無人機駕駛員還有運營人以及個人提供服務(wù)的，比如飛行計劃申報、氣象、航行期報等。

“云管理的方式確實比傳統(tǒng)空管方式更適合小型無人機?！焙瘟旮嬖V《財經(jīng)國家周刊》記者，這些系統(tǒng)之間的競爭，比拼的將是空管資源支持度和對客戶的服務(wù)能力。

對于這些無人機云監(jiān)管系統(tǒng)來說，如何爭取到空管資源支持、在更多區(qū)域推廣、更多品牌接入等，不僅需要構(gòu)建一套能夠讓相關(guān)各方接受的運營模式，還得兼顧在商業(yè)化運作下政府如何進行安全認證。

由于相關(guān)法規(guī)不健全、空域資源使用申請不夠暢通、與空管系統(tǒng)對接技術(shù)門檻高、監(jiān)管涉及部門多、系統(tǒng)研發(fā)成本回收困難等，無人機云監(jiān)管系統(tǒng)的運作效果尚得觀察。目前而言，系統(tǒng)仍處于自愿接入階段，究竟能起到多大的監(jiān)管作用，不得而知。

從法規(guī)入手，規(guī)范無人機行業(yè)已迫在眉睫。

國防部新聞發(fā)言人吳謙曾公開表示，對于無人駕駛航空器的監(jiān)管工作，相關(guān)部門正在研究制定系列法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

北京航空航天大學(xué)航空法律和標(biāo)準(zhǔn)研究所所長、國家空管法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)研究中心副主任劉浩介紹，無人機部際聯(lián)席工作機制已經(jīng)建立，參與單位至少有23家，常設(shè)辦事機構(gòu)設(shè)在國家空管委，將通過無人機部際聯(lián)席工作會議，明確各監(jiān)管機構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。

由國家空管委牽頭，工信部、公安部、農(nóng)業(yè)部、民航局等部委正在制定的“無人駕駛航空器飛行管理辦法”，試圖從頂層規(guī)劃無人機系統(tǒng)的使用管理要求，未來將作為無人航空器管理的基本行動法規(guī)，該法規(guī)已幾經(jīng)修改，名稱也幾經(jīng)變化，并已征求了多輪意見，目前仍在路上。

“應(yīng)盡快立法，更多參與國際法規(guī)的制定?！眲⒑普J為，規(guī)則的制定還需要合理引入社會團體，并加強利益相關(guān)方的互動交流?！瓣P(guān)鍵問題在于，監(jiān)管措施是否真正能夠讓我們的天空更加安全，同時也不致將創(chuàng)新扼殺在搖籃里?！?