清末預(yù)備立憲中的稅收與“國會”互動

袁 剛，韓亞棟

（1.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871；2.北京師范大學(xué)中國社會管理研究院，北京100875）

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清末預(yù)備立憲中的稅收與“國會”互動

袁 剛1，韓亞棟2

（1.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871；2.北京師范大學(xué)中國社會管理研究院，北京100875）

摘 要：清末預(yù)備立憲財政危機深重，曾有經(jīng)資政院“疏通輿論”增稅之議，但資政院、咨議局只是微妙的民意（準代議）機構(gòu)，議員請求“賦權(quán)于院”、“許民監(jiān)察”，屢為清廷所拒。由于缺乏監(jiān)督政府說服民眾之權(quán)能，資政院、咨議局終難協(xié)調(diào)政府增稅。反過來立憲派也以稅收作籌碼，提請朝廷速開國會。但由于目標(biāo)意識不確，上下缺乏真誠互動，英法美革命中稅收與代議制博弈的一幕在清末沒有出現(xiàn)，稅收推動型代議制最終未能確立。

關(guān)鍵詞：清朝末年；預(yù)備立憲；財政稅收；資政院；咨議局；財政社會學(xué)

·政治文明與法律發(fā)展·

一、從“財政社會學(xué)”視角探討清末預(yù)備立憲

任何社會出現(xiàn)足以顛覆乾坤的危機，前兆必然是財政危機。在現(xiàn)代政體轉(zhuǎn)型之際，嚴重的財政危機可以直接導(dǎo)致一個政權(quán)的垮臺，同時也可能成為實現(xiàn)民主憲政的契機，清朝末年的“預(yù)備立憲”，即在這個門檻前徘徊過。

“財政社會學(xué)”的研究表明，代議制與稅收可能相得益彰（synergy）。證據(jù)有:議會制在英國即因貴族在議會抵制國王擴大征稅而產(chǎn)生；美國獨立也因反抗英國征收印花稅而召集的大陸十三州會議而開始；法國大革命則起于三級會議討論稅制不公。由此看來，稅收的確促進了代議制的成長。①詳盡綜述參見Michael Herb，Taxation and Representation，Studies in Comparative International Development，2003，Vol.38，No.3（September 2003），pp4-6；Michael L. Ross，Does Taxation Lead to Representation？British Journal of Political Science，2004，Vol.34，pp230-236.

代議制與稅收的關(guān)系有三種略有差別的論證:其一，談判模式（the bargaining model）。面對嚴峻的財政危機（常因戰(zhàn)爭所致），當(dāng)權(quán)者為向臣民收取錢財，不得不與其成員進行談判，代議機構(gòu)因此得以產(chǎn)生。為什么征稅行為如此常見，而代議制機構(gòu)卻略顯稀零呢？有學(xué)者指出:代議制機構(gòu)常在統(tǒng)治者向流動資產(chǎn)（mobile assets）征稅時得以產(chǎn)生（后者具有較強的避稅能力、不易掠奪）［1］。其二，合法化模式（the legitimation model）。當(dāng)權(quán)者之所以得以通過代議制機構(gòu)而擺脫財政危機、贏得國際競爭，是因為這一機構(gòu)能夠激發(fā)、保持臣民的義務(wù)感，使之積極納稅。換言之，代議制機構(gòu)的成長確實深受戰(zhàn)爭導(dǎo)致的財政危機影響，但它卻并非臣民納稅的獎賞所致，實因統(tǒng)治者力求其征稅行為合法化的努力使然［2］。其三，介入式模式（the involvement model）。稅收之所以促成了代議機構(gòu)的出現(xiàn)、增強與維系，主要是因為這些機構(gòu)或親自扮演著征稅主體的角色，或其能切實代表征稅主體。換言之，對征稅行為的深深介入是稅收推動代議機構(gòu)成長壯大的重要原因［3］。

有學(xué)者指出，強制性稅收（coercive taxation）弊端在于其不僅極易導(dǎo)致納稅人的抵制，而且代理收稅者難免中飽私囊，而代議制的同意型稅收情況就好多了。因事前經(jīng)過了民眾代表的同意，征稅過程簡單、廉價且可預(yù)期；存在以稅收“換”政策的平臺（forum），征納雙方實可尋求雙贏；由于被納入政策過程，納稅人會更積極地回應(yīng)戰(zhàn)時財政的緊急需要；代表納稅人的組織（代議機構(gòu)）的存在，歲入、歲出將得到嚴格監(jiān)督，浪費、腐化因而減少；因其稅收收入與民眾財富形同唇齒，統(tǒng)治者會致力于推進公民富裕，云云［4］。

基于納稅人或其代表同意的征稅制度比壓迫性征稅制度更契合民心、行之有效，國內(nèi)學(xué)人也試圖借鑒西方稅收國家（tax-state）的經(jīng)驗，以納稅人權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一或預(yù)算民主作為中國稅制改革的方向［5］［6］。然而早在20世紀初，我國就有了這樣的嘗試:清末十年推行新政改革，嚴峻的財政危機情勢使朝野上下不少精英也曾試圖通過資政院、咨議局等準代議機構(gòu)，來增強財政汲取能力。有研究者甚至認為清末預(yù)備立憲政策的出臺，就是受到了清廷斂財意圖的驅(qū)使［7］。也有人注意到立憲派以稅收作為籌碼而請愿要求速開國會［8］59，61。

改革需要財政支撐，辦新政更是要大把花錢，但清朝政府的財政吸附能力一直很低。從明中期直到晚清，中國的財政稅收基本上占國民收入的3%左右，乾隆中期朝廷的財政收入在5000萬兩銀子上下，相當(dāng)于今天的95億元；到晚清新政改革之時，朝廷收入是8000萬至9000萬兩銀子，不到今天的200億元。①參見陳志武博客2012-12-30。清因庚子賠款背上了沉重的財政債務(wù)，新政改革各項耗費更使政府陷入深刻的財稅危機。強力征稅國家無此能力，要民眾自愿加稅又回天乏術(shù)，因此想到了新辦的民意機關(guān)資政院、咨議局，似乎可作為新的征稅籌碼、新的增稅希望。如此，則轉(zhuǎn)型中國的“國會”似乎也與稅收掛上了鉤，代表納稅人利益的議員與當(dāng)政者就權(quán)錢似乎可討價還價進行交易、低成本地換取代議制民主。

二、國會“疏通輿論”和“許民監(jiān)督”兩種增稅思路

清末新政改革時，嚴重的財政危機也使傳統(tǒng)財政體制受到質(zhì)疑，西方諸國重賦而少怨的財政狀況引人關(guān)注和贊慕。②時人有云:“今戶部號為司農(nóng)，農(nóng)自為農(nóng)，而所司者非農(nóng)也。鉤稽簿領(lǐng)，量較錙銖，畫諾盈廷，積牘山立，直一片糊涂賬目而已。亦若兵部之不管兵，它皆仿此。”（上海圖書館編《汪康年師友書札》第1冊，上海古籍出版社1986年版，第336頁）“世人徒見英俄法美船炮之多，金帛之富，而不知其歲入租稅至七千萬鎊之多。假使中國歲入得有此數(shù)，比今日常稅驟增五、六倍，即鐵甲輪路一切富強之具，礎(chǔ)嗟而辦，亦復(fù)何難？正惟歲入不足之故，無論外債，即內(nèi)國政令，亦不得不茍且敷衍，能靜而不能動，謂非取之過輕之故歟？”（黃遵憲《日本國志》（卷16），臺灣:文海出版社影印，第473-474頁）趙炳麟等人的類似觀點可參見下文。亦有學(xué)者認定財政危機乃清末新政失敗的直接或深層原因［9］。③“清朝的新政，是屬于上流階層、服務(wù)于上流階層的設(shè)施:反映他們的利益，訓(xùn)練他們的子侄，替他們維護治安。但是，新政帶來的苛捐雜稅和通貨膨脹，首先影響了絕大多數(shù)人民。新政的后遺癥是:普遍的不滿，報紙的抱怨和最后的暴動抵制?！眳⒁娭苠a瑞《改良與革命——辛亥革命在兩湖》，楊慎之譯，中華書局1982年版，第139-140頁。

清朝財政吸附能力一貫很低，雖然國家的稅收長期僅占GDP的3%，但實際上百姓付稅卻多過3%，很明顯地方分肥或官僚貪污所在多有，此乃體制性腐敗。日本在明治維新后中央集中財權(quán)，到1905年時，國家稅收幾乎是明治初期的百倍，所以中央政府可做很多事，國力自然強了。清政府卻一直只有幾項可憐的老收入，且不少還得靠海關(guān)總稅務(wù)司赫德每年上交，其陳腐的財稅體系亟待現(xiàn)代化，所以財稅改革乃晚清新政的重頭戲。然而清廷新政一推行就遇到很大的疑惑，剛開始因中央拿不出更多的錢補貼地方，清廷倡導(dǎo)籌辦地方自治，但隨著新政推進，發(fā)現(xiàn)辦新政須有一個強大的中央政府，很多事必須統(tǒng)管。清末財政危機不僅表現(xiàn)為赤字，更體現(xiàn)為整個體制失衡失效，“戶部之權(quán)日輕，疆臣之權(quán)日重”［10］，中央對全國財政的控制力在日益減弱。因有限的財政汲取能力無法滿足新政的巨額支出，清廷不得不嚴重依賴外債［11］［12］。光緒朝“蓋以歲入不足最高之?dāng)?shù)而言，不過三千余萬，以全中國之財力而論，籌補此數(shù)，并非太難”［13］262，但當(dāng)政者卻無解決之道。光宣之際，清廷實際財政收入占生產(chǎn)總值的比重長期浮動于3%～5%之間（見表1），足見其財政汲取能力極其虛弱，國力十分空虛。

表1　晚清財政收入占生產(chǎn)總值比重的估計（單位：億兩、%）

由于庚子后數(shù)額巨大的戰(zhàn)敗賠款逼在眼前，林林總總的新政開支又繼之在后，更因“我國財政外受協(xié)定關(guān)稅條約之束縛，無增稅之自由；內(nèi)受財政組織不善之障礙，無籌巨款之能力”［13］262，舉外債遂成了清廷籌辦新政的最“佳”選擇（見下頁表2）。及至辛亥革命爆發(fā)，清政府仍汲汲于借外債以應(yīng)內(nèi)亂，各項借款談判的最終失敗，事實上宣告了清廷的破產(chǎn)［14］。

財政危機深重，令清廷如坐針氈，相圖補救也就成為新政的重中之重［13］189-270。清廷光緒三十二年（1906）宣布預(yù)備立憲，對財政問題倍加關(guān)注。該年九月頒布的《考察政治館擬設(shè)資政院節(jié)略清單》中，清廷對創(chuàng)設(shè)資政院的意圖作了明確說明:希望通過資政院“采集輿論”，從而達到增稅、尊君、分謗之目的。

表2　預(yù)備立憲時期清政府外債表（單位：庫平銀兩）

設(shè)資政院以增稅收的具體思路是:“凡上有所創(chuàng)，必付院議行，下有所陳，亦由議院達。以故君民一體，上下同心，有戰(zhàn)事則人盡當(dāng)兵，有巨費則人愿加稅，富強之故由此來也?！覈窳x務(wù)，以納稅為一大宗?，F(xiàn)在財政困難，舉行新政，何一不資民力。若無疏通輿論之地，則抗糧鬧捐之風(fēng)何自而絕，營業(yè)稅、所得稅等法必不能行?！保?5］92①侯宜杰以此作為袁世凱偽立憲觀的佐證（參見侯宜杰《二十世紀初中國政治改革風(fēng)潮》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第66頁），但上述清單之內(nèi)容究竟受何人左右，似乎有待于更為信實的考證。

所謂西人積極履行納稅、當(dāng)兵之義務(wù)，皆因議院發(fā)揮了議行政事、溝通君民的作用，以致富強。而就清廷言，新政耗資甚巨，是時財政維艱，由資政院疏通、采集輿論，或可杜絕抗糧鬧捐之風(fēng)，推行營業(yè)所得諸稅，使征稅行為合法化。

資政院剛開辦的第一次常年會宣統(tǒng)二年（1910）九月初四第四號議場，就討論了國家預(yù)算決算，九月十七日第八號議場又討論了河南印花稅案［16］11，55。九月二十日第九號議場議員羅杰發(fā)言:“國會速開一事為我國存亡問題。何以言之？外患日迫，非國會擔(dān)負財政、擴張國防，不足以抵制?！庇终f:“且各省咨議局議員前在北京開聯(lián)合會議決，代表國民心理，不速開國會，互選資政院議員，不能承諾新租稅。非本員一人要挾，實國民全體迫于外憂內(nèi)患不得已，而援各國國會請愿不出代議士不納租稅之通例?！保?6］75清朝希望議員疏通民間增加新稅，議員則以增稅要挾朝廷放權(quán)，并提出“不出代議士（議員）不納租稅之通例”。

清以國會疏通稅收的思路有幾個特征:其一，強調(diào)民眾義務(wù)而淡化其權(quán)利。資政院之創(chuàng)設(shè)，唯以君主為宗，不以國民為本。對前者而言，通過采集輿論，資政院實可發(fā)揮知民情、避民亂、抑內(nèi)閣、分民謗等作用；對后者來說，資政院僅為其建言、泄憤之地，其言論之成效、利益之保障，仍為未知之?dāng)?shù)。其二，資政院僅為“疏通輿論”之地，其建言于政府僅具參考性而無約束力，其功效在于“宣上德，而通下情”。其三，創(chuàng)設(shè)資政院對增加稅收的促動方式是特別的。資政院在君民之間扮演溝通者、調(diào)節(jié)者的角色，從而使民眾的各種意見得以上傳、不滿情緒得以發(fā)泄，同時令朝廷的稅收政策得以推行、奏效。

同年九月初二，給事中劉彭年奏:“查各國賦稅，重于中國，然多取而民不怨者，以地方之財政辦地方之事，涓滴歸公，毫無中飽故也?！覈馗挥诿?，但足取信則集款易易耳。所尤要者頒預(yù)算、決算程式，歲入歲出，咸令聞知。此財政之亟宜預(yù)備者一也?！保?7］163

且不論劉彭年對西方諸國“多取而民不怨”的原因分析是否全面準確，但他至少明確提出了頒行預(yù)、決算，歲入，歲出，要向民眾公開，通過議會“咸令聞知”。

對此作出更為系統(tǒng)清晰闡釋的當(dāng)屬御史趙炳麟。在同年②《清末籌備立憲檔案史料》誤將其編為光緒三十三年十一月十八日。參見宮玉振《御史趙炳麟何時奏請制定預(yù)算決算表以資考核》，載《歷史檔案》1993年3月，38頁。十一月十八日的《整理財政必先制定預(yù)算決算表以資考核折》中，趙炳麟談道:“臣考泰西列邦所以國人咸知國用者，在有預(yù)算以為會記之初，有決算以為會記之終，承諾之任，監(jiān)財之權(quán)，悉議會擔(dān)之?！w東西各國之財政、行政，必許國民以兩種監(jiān)察:一、期前監(jiān)察，承諾次年度之預(yù)算是也；二、期后監(jiān)察，審查經(jīng)過年度之決算是也。故國（民）知租稅為己用，皆樂盡義務(wù)，官吏知國用有糾察，皆不敢侵蝕，所謂君民共治也?！瓟M請諭令度支部選精通計學(xué)者，制定中國預(yù)算決算表……預(yù)算、決算既定，提綱挈領(lǐng)，一目了然，然后將皇室費、中央行政費、地方行政費通盤籌算，界限分明，上使官吏免蒙蔽侵耗之弊端，下使紳民知承諾租稅之義務(wù)，他日資政、審計兩院，方有完全確立之地位?！保?8］1016-1017

趙炳麟對西方諸國財政制度的認識以及對清廷清理財政的建議，似乎更為透徹、明智。其要旨有四:其一，明確了民眾在國家財稅事宜上的權(quán)利與義務(wù)，并認識到此乃西人在財政上成功的關(guān)鍵。正因擁有監(jiān)察財政之權(quán)利，國民得以認識到租稅取諸己亦用之于己，從而甘于履行納稅之義務(wù)；同時，官吏受到議會前后審議監(jiān)察的嚴格制約，也很難從中漁利，濫用財權(quán)。其二，議會制度就是促使君民共治、增加稅收的有效機制。國民監(jiān)察、國用公開皆施行于此。其三，議會制度之所以有利于增加稅收，是因為它既是國民權(quán)利的捍衛(wèi)者，又是國民義務(wù)的催化劑。其四，他明確提出“制定中國預(yù)算決算表”，辟除中國財政“散漫無紀”之弊端，為日后資政院預(yù)算、審計院檢查奠定基礎(chǔ)。

盡管趙炳麟的呼吁在朝中略顯孤寂，但知識界的類似聲音卻有不少。同年十二月出版的東方雜志社臨時增刊《憲政初綱·立憲綱要》有云:“立憲國之臣民，與未立憲國之臣民，何所異乎？一言以斷之曰，立憲國之臣民，對于國家享有種種之權(quán)利，亦即負有種種之義務(wù)而已。不若未立憲國之臣民，僅負義務(wù)，未能享有權(quán)利者也?！奂{稅二者，一面為臣民之義務(wù)，一面又即為臣民之權(quán)利。……臣民既納稅于國家，即可選舉議員，以間接監(jiān)督國家之財政，是亦權(quán)利也。弟就服從統(tǒng)治者命令一面言之，仍為義務(wù)?！保?9］

據(jù)此，國民權(quán)利與義務(wù)之統(tǒng)一，不僅是西方諸國強盛的原因，而且是一國立憲與否的標(biāo)準，納稅人的權(quán)利即表現(xiàn)為他們可以通過選舉議員而間接監(jiān)督國家財政。

劉彭年、趙炳麟以及《憲政初綱·立憲綱要》所論雖也有差異，但都注重國民即納稅人之權(quán)利，從“咸令聞知”到“許民監(jiān)察”，再到“選舉議員”，我們不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)時力主立憲者的稅收思路。這一思路（權(quán)稱之為“許民監(jiān)察”）與“疏通輿論”說的差異顯而易見。其主要分歧在于:后者重國民義務(wù)而輕國民權(quán)利，資政院在君民之間無所適從地扮演著尷尬無用之角色；而前者不僅意識到國民權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一之重要性和必要性，而且有一套切實可行的制度安排和理財機制。據(jù)《憲政初綱·立憲綱要》的標(biāo)準，資政院僅“疏通輿論”不符合立憲精神，在實踐中也難有成效。

三、準代議機構(gòu)協(xié)贊立法監(jiān)督財政之不可行

“預(yù)備立憲詔”表達了清廷仿行憲政的意愿，同時確立了“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”的基本原則及大致立憲規(guī)劃。光緒三十二年九月十六日（1906年11 月9日），慶親王奕劻等在《厘定中央各衙門官制繕單進呈折》中指出:“立法當(dāng)屬議會，今日尚難實行，擬暫設(shè)資政院以為預(yù)備。”他們設(shè)想的資政院旨在“持公論”［17］464。同期公布的《資政院節(jié)略清單》明確將其定性為疏通、采集輿論之所［15］92。次年，封疆大吏岑春煊上奏主張令其充當(dāng)“輿論總匯之地”，“只有建言之權(quán)，而無強政府施行之力”［17］499。袁世凱亦有設(shè)咨議局、資政院“以借群力”的主張［20］。

但不久，趙炳麟又一次表達了與眾不同的主張:“資政院宜實有議院之性質(zhì)。議院者立于人民之地位而監(jiān)督政府者也。中國國會未能成立，資政院宜預(yù)備為國會一部分之上議院，須別以議院法令定之，與官制之性質(zhì)迥相徑庭，宜與政府分離，不為政府兼并?！苍褐兴?，得過半人數(shù)同意之決定者，政府不得拒絕，政府如違法失政，得院中人數(shù)過半同意之彈劾者，必付行政裁判官評議，其重大者，政府不得居其位?！保?7］512此種賦予資政院以議院地位和權(quán)責(zé)（且稱為“授權(quán)予院”）之主張，自然更契合立憲理念。時人有云:“夫立憲云者，以憲法規(guī)定統(tǒng)治權(quán)行動之謂。詳言之，則必設(shè)議院以代表國家意思，制法律。政府則依國家之意思以執(zhí)行政務(wù)，更立法院依法律以行裁判。”［21］23“專制政體與立憲政體之別，其唯一之標(biāo)識即在于議會之有無”［22］。然而，對于尚緊抓君權(quán)的慈禧和企圖擴充閣權(quán)的奕劻、袁世凱等人，上述主張卻萬難接受。①事實上，趙炳麟此番言論正是針對主張速設(shè)責(zé)任內(nèi)閣而拒絕賦權(quán)于民的奕、袁諸人。可參見侯宜杰《評清末官制改革中趙炳麟與袁世凱的爭論》，載《天津社會科學(xué)》1993年第1期，第64-69頁。最終，趙炳麟的意見遭到否決。

光緒三十三年八月十三日（1907年9月20日），清廷正式宣布設(shè)立資政院，“以立議院基礎(chǔ)”［18］606。次年八月初一（1908年8月27日），憲政編查館和資政院上奏的《憲法大綱》《議院法要領(lǐng)》《逐年籌備事宜清單》等，對資政院和咨議局的職權(quán)、籌備等作了明確規(guī)定。其奏折有云:“東西君主立憲各國，國體不同，憲法互異，論其最精之大義，不外數(shù)端:一曰君主神圣不可侵犯，二曰君主總攬統(tǒng)治權(quán)，按照憲法行之，三曰臣民按照法律，有應(yīng)得應(yīng)盡之權(quán)利義務(wù)而已。自余節(jié)目，皆以此為根本。其必以政府受議院之責(zé)難者，即由君主神圣不可侵犯之義而生。其必議院協(xié)贊立法監(jiān)督財政者，即由保障臣民權(quán)利義務(wù)而生?！保?7］56這種深受日本影響、極力保全皇室大權(quán)的政治觀，無疑與大多立憲派乃至革命黨人的憲政主張相差甚遠［23］。但卻破天荒地提出了“議院協(xié)贊立法監(jiān)督財政”、“保障臣民權(quán)利義務(wù)”等原則。

不過，據(jù)《憲法大綱》和《議院法要領(lǐng)》的相關(guān)條款，清廷實際上將議院定位為并無實權(quán)之“協(xié)贊”機構(gòu)。①“皇室經(jīng)費應(yīng)由君上制定常額，自國庫提支，議院不得置議”，“議院只有建言之權(quán)，并無行政之責(zé)”，“所有決議事件，應(yīng)恭候欽定后，政府方得奉行。國家之歲入歲出，每年預(yù)算，應(yīng)由議院之協(xié)贊”。參見故宮博物館明清檔案部《清末籌備立憲檔案史料》上冊，中華書局1979年版，第59頁。另外，在明定臣民財產(chǎn)、居住不受侵犯之權(quán)利的同時，清廷表示，“臣民按照法律規(guī)定，有納稅當(dāng)兵之義務(wù)；臣民現(xiàn)完之賦稅，非經(jīng)新定法律更改，悉仍照舊輸納”［17］59。試圖以此使征稅行為獲得更大合法性，從而增加財政收入。

考慮到各省“亦應(yīng)有采取輿論之所，俾其指陳通省利弊，籌計地方治安，并為資政院儲材之階”，1907年10 月19日，清廷諭令各省督撫速設(shè)咨議局［18］667。1908年7月8日，資政院擬訂《資政院院章》，自謂旨在“取決公論，預(yù)立上下議院基礎(chǔ)”，職為議決國家歲出入預(yù)、決算，稅法及公債等［18］631，632。同年7月22日的《各省咨議局章程》中，清廷明確指出咨議局“欽遵御旨，為各省采取輿論之地，以指陳通省利病，籌計地方治安為宗旨”［18］670。同時規(guī)定咨議局有權(quán)議決本省歲出入預(yù)、決算，稅法，公債等［18］677。

此時清廷對資政院職責(zé)的設(shè)定，似乎是“疏通輿論”和“許民監(jiān)察”兩種思路的大雜燴。它一方面秉承了前者通過資政院指陳利弊、采集輿論的主張；另一方面又有保留地采納了后者屢屢提及的辦理預(yù)決算、許民監(jiān)察的建議。②《資政院院章》的草擬團體頗為復(fù)雜，趙炳麟等思想開放者亦參與其中，因此其最終方案可能兼顧了各方意見。關(guān)于院章草擬者，可參見侯宜杰《二十世紀初中國政治改革風(fēng)潮》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第79、80頁。不過，就其實際地位和權(quán)限而言，清廷仍然堅持著大多朝臣一開始就秉有的思路，即“疏通輿論”。在否定趙炳麟授資政院議會地位主張之時，清廷曾明確表示:“今以資政院為議院基礎(chǔ)，藉為政府之監(jiān)督，在憲法未行、議院未立之時，組織辦法應(yīng)使彼此相維，先使議政、行政權(quán)限分明，庶無凌虐之弊”。③一檔檔案:《會議政務(wù)處議復(fù)趙炳麟奏組織內(nèi)閣宜確定責(zé)任制度折》，會議政務(wù)處檔，19號，轉(zhuǎn)引自侯宜杰《二十世紀初中國政治改革風(fēng)潮》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第79頁。在《資政院院章》中，清廷既明確了資政院的議決權(quán)及其對行政衙門（軍機大臣或各部行政大臣）的監(jiān)督權(quán)，又規(guī)定了行政衙門對資政院決議的否決權(quán)，以及君主對二者爭議的仲裁權(quán)。④參見《資政院院章》第十七至二十一條。故宮博物館明清檔案部:《清末籌備立憲檔案史料》下冊，中華書局1979年版，第632-633頁。此外，還規(guī)定“資政院不得向人民發(fā)貼告示或傳喚人民”［18］634，以束其權(quán)。

清廷試圖讓資政院在監(jiān)督政府、疏通民愿乃至舒緩速開國會之主張等方面發(fā)揮作用，卻又恐其坐大而損害既有權(quán)力體系，故而屢限其權(quán)。清廷曾表示:“夫議院乃民權(quán)所在，其所謂民權(quán)者，不過言之權(quán)而非行之權(quán)也。議政之權(quán)雖在議院，而行政之權(quán)仍在政府。即如外國監(jiān)督政府之說，民權(quán)似極強矣，而議院攻擊政府，但有言辭，并無實力，但有政府自行求退，議院并不能驅(qū)之使行?！保?8］669《各省咨議局章程》的相關(guān)規(guī)定與之略同［24］，只不過資政院成了咨議局與督撫爭端之仲裁者及其權(quán)力之捍衛(wèi)者。⑤“督撫及咨議局各執(zhí)一見不能解決之事件，督撫應(yīng)咨送資政院，以待決定”，“本省督撫如有侵奪咨議局權(quán)限，或違背法律等事，咨議局得呈請資政院核辦”。參見故宮博物館明清檔案部《清末籌備立憲檔案史料》下冊，中華書局1979年版，第677頁。

從清廷對言官趙炳麟主張的否定，對資政院、咨議局宗旨和實際地位的設(shè)定，及其借助行政機關(guān)、君權(quán)對二者加以限制等方面來看，資政院、咨議局尚不是名副其實的代議機構(gòu)，只是其芻型，或可稱為準代議機構(gòu)。既為芻型，則不久將為正式國會或地方議會，為使其適當(dāng)扮演代議機構(gòu)的相關(guān)角色，清廷又賦予其相當(dāng)議政權(quán)。清廷對資政院和咨議局頗為微妙的角色期待和職權(quán)設(shè)定，既是理解后者隨后蓬勃發(fā)展的前提，又是認識前者后來矛盾態(tài)度的關(guān)節(jié)點。

自1908年7月22日清廷頒布《各省咨議局章程》和《咨議局議員選舉章程》后，各省逐漸開始籌備事宜，至1909年10月14日，各省咨議局如期成立（新疆除外）。經(jīng)過中國歷史上前所未有破天荒的選舉，咨議局議員得以產(chǎn)生。由于選舉章程中對選民的資格要求頗為嚴格，加上不少符合資格的民眾因為種種原因不愿入冊，各省選民總數(shù)與人口總數(shù)的比例在1%以下［8］14-16。不過，當(dāng)選議員的素質(zhì)大多非常高，⑥通過對咨議局議員背景的翔實考察，張朋園認為，咨議局議員大多數(shù)為具有傳統(tǒng)功名之士紳；若干士紳同時又曾接受過新式教育；大多數(shù)為有產(chǎn)階級；高層士紳中多數(shù)曾在中央或地方擔(dān)任過官職，有一些政治經(jīng)驗，對政府有所認識。參見張朋園《立憲派與辛亥革命》，吉林出版集團有限責(zé)任公司2007年版，第27頁。個別省份的投票率（投票人數(shù)與選民數(shù)之比）也并不低，其議員為保護民眾利益不惜與督撫發(fā)生激烈爭辯對抗［25］。有人總結(jié)道:“當(dāng)時議員從各地當(dāng)選，差不多完全是人民的意志自動地認為優(yōu)秀可靠，就選他出來，拿最重大的代表責(zé)任和地位，加在他的身上，勢力和金錢的作用的運動，在那時竟沒有人利用，也沒有受利用的人。那當(dāng)選的議員，也人人自命不凡，為代表民意力爭立憲而來，拿所有的心思才力，都用在這帶來的責(zé)任上邊，所以彼此的交接，和自然地來路，都是極純正清白，大家都沒有一點含糊。”［26］

雖然咨議局議員積極性、使命感和責(zé)任心都頗高，但他們擁有的議決權(quán)、監(jiān)督權(quán)能否切實落實，實取決于各省督撫。以浙江省為例，盡管浙局議員在提案、議決時頗為順利（提案數(shù)遠遠超過巡撫，議決比例頗高），但在行政監(jiān)督、財稅、交通實業(yè)、自治等重大問題上，巡撫的施行率卻非常低，從第一屆常會到第二屆常會，下降趨勢頗為明顯（見表3）。

表3　浙江省咨議局議案往返情況表

無疑，這意味著浙江咨議局和巡撫的分歧、沖突正日益加劇。為此，浙江巡撫增韞極為擔(dān)憂地上言:“夫立法之始，本欲藉此以通官民之情，弟恐長此不變，官民之間將益隔閡，甚將背道而舛馳焉，此尤可慮也?！保?8］708這種矛盾和斗爭在全國十分普遍，實際上立憲派與保守官僚的權(quán)力斗爭、利益沖突、觀念分歧，以及《各省咨議局章程》中含糊矛盾的規(guī)定，必然會導(dǎo)致這種結(jié)果。而通過既有之規(guī)則來談判化解沖突與矛盾，恰恰又是立憲政治精髓之所在，立憲派的權(quán)利意識或權(quán)力欲望極為濃厚，可貴的是他們有著同樣濃厚的規(guī)則意識。遺憾的是，當(dāng)權(quán)者似乎并未尊重他們自己確立的游戲規(guī)則。

按規(guī)定，咨議局有權(quán)議決本省歲出入預(yù)、決算，稅法，公債等；咨議局議定可行事件，督撫若無異議，有公布施行之責(zé)；督撫若不以為然，須說明原委事由，交局復(fù)議。但在實際操作時，漠視咨議局財政監(jiān)督權(quán)及其議案法律效力的行為卻屢屢發(fā)生（見表4）。

表4　各省督撫漠視咨議局權(quán)限重大事件列表

類似的狀況可于開議后的資政院中再次發(fā)現(xiàn)。盡管資政院的設(shè)計、設(shè)立頗為靠前，①關(guān)于資政院的設(shè)立過程，可參見卞修全《資政院與清末的制憲活動》，載于《南開學(xué)報》2000年第4期，第10-11頁。但由于其民選議員須經(jīng)咨議局議員互選產(chǎn)生，故而直到1910年9 月23日，才召集全部議員（包括民選和欽選）會正式宣告成立。民選議員雖然在數(shù)量上不占優(yōu)勢，②資政院中，欽選議員共98位，欽派之正副總裁、秘書長共3位，民選議員亦共98位。詳細信息可參見張朋園《立憲派與辛亥革命》，吉林出版集團有限責(zé)任公司2007年版，第284-296頁。但欽定議員多隨大流，使立憲派議員主導(dǎo)了議場［8］68-69。三個多月的院會，議員們先后提出速開國會、彈劾軍機大臣等議案，其鋒芒直指清廷。

如廣西趙炳麟此前曾先后兩次上奏，請賦予資政院廣泛的財政監(jiān)督權(quán):“擬請旨飭下親王、貝勒、貝子、大學(xué)士、尚書、侍郎、翰林、給事中、御史、各省督撫，將九年籌備清單內(nèi)所開各條某年某事，需款若干，從何處籌定，在何項指撥，分年列表，詳議具奏。俟明年資政院開會，即將此交該院核議，視民力能否擔(dān)任，分別輕重緩急次第施行。如此，方有實事可為，不至以空文誤國，一言喪邦，大局幸甚?！甓戎霘q逾一萬萬兩，一切練兵之經(jīng)費、新政之誅求、銅元之損失，何一非取給于民。八口之家不聊其生者，比比皆是也。孟子曰:此惟救死而恐不贍。臣不禁為中國前途悲矣。國取諸民，民取諸土。今欲為國家籌經(jīng)費，尤宜先為民人謀生計，方不致竭澤而漁?！保?5］111，112

年輕氣盛的趙炳麟與康有為是同年進士，戊戌維新時就隨陳寶箴在湖南推行新政，受陳賞識。此時趙炳麟看到了新政加給普通民眾的巨大負擔(dān)和痛苦，也體認到西方議院民選議員在立法及財政監(jiān)督上發(fā)揮的作用及意義，①“夫立憲國之貴有議院者，貴其以人民而協(xié)贊立法審察歲用也。法律財用必許人民參預(yù)者，蓋君主行一令、出一令，必度民力、查民財，法出能順輿情，令行斯如流水。故西國政治家謂財政為無形道路舟車，以其非此雖有良法美意，亦不能行也。”參見中國第二歷史檔案館《中華民國史檔案資料匯編》（第一輯），江蘇人民出版社1979年版，第110頁。于是主張從中央到地方包括宗室在內(nèi)的權(quán)臣們都要確定行政經(jīng)費額度，待資政院開議后交其核議，以便量民力而行之。這一主張與之前他強調(diào)賦予資政院上議院地位職權(quán)，是一脈相承的。

但清廷當(dāng)權(quán)派缺乏新思維沒有應(yīng)變能力，資政院彈劾軍機奏折上呈后，攝政王載灃頒布朱諭，禁止議員滋事:“設(shè)官制祿位及黜百司之權(quán)，為朝廷大權(quán)，載在先朝欽定憲法大綱，是軍機大臣負責(zé)任不負責(zé)任暨設(shè)責(zé)任內(nèi)閣事宜，朝廷自有權(quán)衡，非該院總裁等所得擅預(yù)所請，著毋庸議?！保?7］547載灃斥資政院越權(quán)，不予談判以半點余地，大大打擊了議員們的議政積極性。咨議局、資政院自開議以來“民氣喧囂”的態(tài)勢，也實為清廷始料未及。立憲派積極利用這一合法陣地，請愿示威、對抗督撫、彈劾軍機，要求速開正式國會，挑戰(zhàn)著現(xiàn)存的權(quán)力格局，使清廷難以應(yīng)付。不久清廷極不明智地拋出“皇族內(nèi)閣”，致人心喪盡，直接把立憲派推向了敵對面。

武昌起義爆發(fā)后，清廷才令資政院起草憲法放權(quán)，于1911年11月3日拋出《憲法重大信條十九條》（以下簡稱《十九信條》），遵照英國憲政精神確定議會制君主立憲政體。其中規(guī)定:“第十四條，本年度預(yù)算未經(jīng)國會之議決者，不得照前年度預(yù)算開支。又預(yù)算案內(nèi)不得有既定之歲出，預(yù)算案外不得為非常財政之處分。第十五條，皇室經(jīng)費之制定及增減，由國會決議?！保?7］103這些條款較趙炳麟的主張又推進了一步，準予國會絕對財政監(jiān)督權(quán)，連皇室經(jīng)費亦納入國會決議的范圍內(nèi)，然卻再也不可能起作用了。

四、資政院地位尷尬抗稅立憲難成氣候

從清朝滅亡的史實看，當(dāng)時人士可能尚未深切體認到稅收博弈在西方代議制民主政體形成過程中所扮演的角色。但是，也曾局部出現(xiàn)過以稅收作籌碼，請愿要求速開國會的事。1909年底，天津商務(wù)總會發(fā)起了一場籌還國債以防列強監(jiān)控中國財政的愛國運動，其間就有人建議，將籌還國債和速開國會相聯(lián)系。次年2月，吉林籌還國債會在公啟中建議:“雖然吾聞之歐人之言曰，不出代議士者，不納租稅，吾今欲易一語曰，不得監(jiān)督財政權(quán)者，不籌還國債。吾民既不異出此巨大之代價，以填滿列強之欲壑，而紓吾政府之急，則宜要求政府予我民以監(jiān)督財政之權(quán)。故今日者，籌還國債會宜與全國咨議局聯(lián)合會通力合作，同時并進。一方面籌還國債，一方面要求縮短國會期限，方能盾（循）法律上之資格，以與政府開正式之談判，綜計全國歲出若干，歲入若干，何者可以某項作抵，何者必宜即時清還，一一通盤籌還之后，然后與政府訂不經(jīng)國民承諾，不得私借外債之約，方可期其有濟。”［27］1926-1927天津商會后來更提出將籌還國債事提交“國會”請愿，“故今之籌還國債，宜與請求國會，通力合作，方斯有濟”［27］1936。而所借之典，即“歐人之言”:“不出代議士（議員）者，不納租稅”。

遺憾的是，國會請愿代表最終并未與籌還國債會等團體合作。②究其原因，侯宜杰認為系雙方觀點分歧?！皣鴷堅复淼挠^點與籌還國債會不同，他們以為列強監(jiān)督中國財政不是由于外債，‘實因吾國政府對于憲政之事猶有半疑半信之心，半實半虛之舉動’，解決問題的根本途徑還是速開國會，所以沒有同意與還國債會等團體合并。”轉(zhuǎn)引自侯宜杰《二十世紀初中國政治改革風(fēng)潮》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第212頁。由于籌還國債純系民眾愛國自愿而為，加之其籌款力量有限，故“不得監(jiān)督財政權(quán)不籌還國債”之口號，并不足以撼動清廷。隨后在第二次國會請愿之際，遵化中學(xué)監(jiān)督致函省請愿同志會:如果政府拒絕速開國會，唯有“實行租稅不經(jīng)人民承諾，決不完賦之義，暫將全國國稅停納”。③《大公報》，1910年4月9日，轉(zhuǎn)引自侯宜杰《二十世紀初中國政治改革風(fēng)潮》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第220頁。天津商會在討論實行印花稅問題時也提出:“如國會不開，人民無參政權(quán)利，則此項義務(wù)決不承認”。④《大公報》，1910年6月6日，轉(zhuǎn)引自侯宜杰《二十世紀初中國政治改革風(fēng)潮》，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第220頁。第三次國會請愿時，又有人明確主張將不開國會不納稅，開國會前各省咨議局不承認新租稅等內(nèi)容寫進請愿書，①《中外日報》，宣統(tǒng)二年九月二十日，轉(zhuǎn)引自張朋園《立憲派與辛亥革命》，吉林出版集團有限責(zé)任公司2007年版，第59頁。然事終未果。多數(shù)人更愿走官方路線，而非聯(lián)合民眾促成立憲，在第三次國會請愿中爭取了一些督撫的支持，卻仍未成功達致預(yù)期目的［8］63［28］［29］。

立憲派求助于督撫而非民眾搞和平請愿，沒有發(fā)動維權(quán)抗稅斗爭，沒有像西方人那樣打出“不出代議士不納租稅”的大旗促進議會民主，這是由其認識、背景、力量等因素決定的。首先，他們對議稅抗稅之于推進西方代議制成長中所起的作用缺乏深刻認識，且深受中國傳統(tǒng)文化思想影響，規(guī)則意識遠遠重于權(quán)利意識，沒有深刻理解納稅人理所當(dāng)然具有相應(yīng)的政治權(quán)利之義。②關(guān)于規(guī)則意識和權(quán)利意識的二分，參見于建嶸、裴宜理《中國的政治傳統(tǒng)與發(fā)展》，載于《南風(fēng)窗》2008年第20期，第32頁。其次，資政院、咨議局的議員已是準“代議士”，他們自身多出于富有紳商，既希望多得權(quán)力，又害怕失去既有地位，考慮得更多的是自己，而非民眾［8］26-27，188，189。再次，由于清廷對資政院、咨議局有嚴格限制，抗稅缺乏群眾基礎(chǔ)難成議題，加之缺乏強有力的領(lǐng)袖人物，以激進抗稅成就國會終難成為立憲派的首選之策。

自下而上稅收推動型的代議制國會，因缺乏有意識有組織的推動，并未在清末預(yù)備立憲中確立，然而朝野上下卻時有精英主張以準代議機構(gòu)來協(xié)調(diào)增稅解決財政危局。國會“疏通輿論”說的論者認為，資政院在君民之間扮演溝通者、調(diào)節(jié)者的角色，民眾的各種意見得以上傳，不滿情緒得以發(fā)泄，朝廷的稅收政策就可推行奏效。然而準代議機構(gòu)權(quán)責(zé)不對等，受眾權(quán)利義務(wù)不統(tǒng)一，真要踐行各方都頗感尷尬。事實也頗為滑稽:一方面，清廷頒布《欽定憲法大綱》拋出保障公民權(quán)利義務(wù)的空頭支票；另一方面，代表“民意”的資政院和咨議局因難以溝通上下，干脆放棄了朝廷與民眾間調(diào)解者的角色，事事與政府為難。但當(dāng)政者對資政院協(xié)調(diào)角色的期待卻貫穿于清末立憲始終，朝廷總想讓資政院疏通民愿服務(wù)于己，卻又唯恐其坐大控制不了，損害既有權(quán)力體系。因而，清廷屢屢拒絕議員賦予資政院以議院地位和權(quán)責(zé)，以使其充分監(jiān)察財政、監(jiān)督政府的主張。準代議機構(gòu)與政府和民眾雙邊的互動都相當(dāng)尷尬，議員有心保障民眾利益、厘清財政弊病，卻缺乏足夠的權(quán)責(zé)；他們熱心請愿開國會以推動立憲進程，卻又遭到當(dāng)權(quán)者的斥責(zé)，這就很難想象他們會按清廷所愿為其分謗增稅了。由于缺乏說服民眾、監(jiān)督政府的足夠權(quán)能，準代議機構(gòu)終難促成國家財政收入的增加。

不能說清預(yù)備立憲就完全是欺騙，清廷也有心漸進地仿行西方憲政。憲政財政屬公共財政，清政府1911年的財政預(yù)算，在某種程度上采用了西方的做法，資政院議員模仿西方國會依程序討論了國家年預(yù)算，有模有樣大刀闊斧地砍預(yù)算額度。各省咨議局也對財政審議熱心執(zhí)著把關(guān)，若地方政府稍有怠慢，即上告資政院查處。如湖南咨議局因巡撫舉公債“未經(jīng)交局議決，請資政院核辦”；“直隸以鹽斤加價，續(xù)募公債，不交局議，擬請開臨時會議”；“江西以加增統(tǒng)稅，不交局議，系侵奪咨議局權(quán)限，呈請資政院核辦”［21］44，45。財政問題關(guān)系各個利益主體之間的權(quán)力分配，稅收關(guān)系到政治權(quán)利的運作和設(shè)定，清政府無法擴大稅收增加財政收入，就大借外債暫時化解危機，缺錢也不肯對立憲派作過大讓步。一方面，本來國家因新政改革公共事務(wù)而增加稅收，取之于民用之于民，也并非不合理，官民通過國會互動協(xié)調(diào)談判，權(quán)錢交換博弈，正好為發(fā)展代議制民主提供了契機。當(dāng)時也正是政體轉(zhuǎn)型改革與革命賽跑的關(guān)鍵時刻，但清政府偏向于借外債解決財政難題，使立憲派喪失了以稅收要挾政府放權(quán)改制的本錢。清廷一再讓步后也不愿再讓步，二者良性互動博弈失去了籌碼。另一方面，立憲派議員們與民眾的互動也很不夠，很難說可以代表納稅人的利益，是時“八口之家不聊其生者，比比皆是也”［15］112，民眾普遍貧窮無法承受苛捐雜稅，發(fā)展工商業(yè)經(jīng)濟向流動資產(chǎn)（mobile assets）征稅的現(xiàn)代稅制的建立，還有許多工作要做。準代議機關(guān)未必能激發(fā)民眾納稅的積極性和義務(wù)感，也就無力與當(dāng)政者討價還價，因而立憲派就稅收打政治牌的底氣不足，資政院更無資源親自扮演征稅主體的角色。

總之，由于立憲派的種種不足和當(dāng)權(quán)者的政策失當(dāng)，稅收與代議制的良性互動在清末預(yù)備立憲中一直未能真正出現(xiàn)，英、法、美等國因征稅而引發(fā)革命的好戲在中國也沒有發(fā)生。當(dāng)然，東方不亮西方亮，立憲派及南方數(shù)省咨議局領(lǐng)導(dǎo)發(fā)起的保路運動，因牽涉民眾利益，很快引發(fā)革命風(fēng)潮，引爆武昌起義。及至清廷頒布《十九信條》打算賦國會實權(quán)時，立憲派議員大多已拋棄清廷轉(zhuǎn)而支持革命，參加民國臨時國會并發(fā)揮重要作用［30］。各省咨議局“或為運動革命之主體，或為宣告獨立之機關(guān)，皆于光復(fù)后，另行組織，改為省議會”［21］46，大清國也即時壽終正寢。歷史無法反悔倒轉(zhuǎn)，假如清廷年前能接受資政院議員建議，賦予準代議機構(gòu)以議政監(jiān)督實權(quán)，不舉外債賣國，稅收與代議制討價還價相得益彰的情勢或許可以在清末出現(xiàn)，權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一之現(xiàn)代稅制通過國會激辯博弈，或可早為國人聞知，甚至局部付諸實施也未可知曉。

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［責(zé)任編輯：張蓮英］

中圖分類號：D092；K252

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-1971（2016）03-0022-09

收稿日期：2016-01-09

作者簡介：袁剛（1953-），男，江西南昌人，教授，博士生導(dǎo)師，從事中國政治思想和制度史研究；韓亞棟（1987-），男，湖北荊門人，博士研究生，從事當(dāng)代中國政府與政治研究。

Taxation and Parliament Interaction During Preparation for Constitutionalism in the End of Qing Dynasty

YUAN Gang1，HAN Ya-dong2
（1.School of Government，Peking University，Beijing 100871，China；2.China Academy of Social Management，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

Abstract:In the end of Qing Dynasty，as preparation for Constitutionalism was grieved by financial crisis，discussions on mediating public opinion and increasing taxes through the Advisory Council surfaced. However，the Advisory Council and the Consultative Bureau were only quasi-representative institutions，where representation for public opinion was subtle. Requests of empowering the Advisory Council and allowing public supervision from the members of council were repeatedly rejected by Qing government. Due to the lack to authority to supervise government and thus to convince the public，the Advisory Council and the Consultative Bureau failed to facilitate tax hike. In contrast，holding tax hike as a bargaining chip，the constitutionalists urged the government to establish Parliament. However，impeded by the insistent aims and insincere internal interaction，the no-taxation-without-representation confrontation common seen in British，American，and French revolutions did not occur in the end of Qing Dynasty，and the representation by taxation was not founded.

Key words:end of Qing Dynasty；preparation for constitutionalism；tax revenue；Advisory Council；Consultative Bureau；financial sociology