城市規(guī)劃過程中公眾參與問題探究

芮雯艷　魯先鋒

【摘 要】 文章闡述了公眾參與城市規(guī)劃的現(xiàn)狀：城市規(guī)劃過程中存在公眾參與配套政策缺失、可行性層次不高以及公眾的參與意識不高等問題。分析了存在問題的滯礙因素，提出有建設(shè)性的意見和建議：充分發(fā)揮主觀能動性，調(diào)動公眾參與積極性；與高校合作，提高公眾參與程度；政府適當放權(quán)，逐步實現(xiàn)“小政府大社會”。

【關(guān)鍵詞】 新型城鎮(zhèn)化；城市規(guī)劃；公眾參與

一、引言

從城市管理的角度而言，城市規(guī)劃不是簡單地對城市這個物化的存在進行規(guī)劃，而是對于城市社會這個大目標進行規(guī)劃。城市的本地市民身上承載著這個城市的經(jīng)濟發(fā)展、歷史文化，城市規(guī)劃應(yīng)當從本地市民出發(fā)。政府在城市規(guī)劃中的地位應(yīng)當是組織和引導(dǎo)，城市規(guī)劃的如何，除了聽取專家的意見，更多的應(yīng)采納本地市民的想法?；羧A德也認同城市政府在城市規(guī)劃過程中起牽頭引導(dǎo)作用。

公眾參與作為一項正式的制度安排被納入各地城市規(guī)劃的工作程序，促進規(guī)劃編制科學(xué)化，規(guī)劃決策民主化和規(guī)劃管理法制化。但是，實際規(guī)劃操作中，這項制度通常被簡單化，邊緣化。城市規(guī)劃過程中的公眾參與往往是“后半程”式的被動式參與，只能起到“咨詢”的作用，無法讓社會公眾真正參與到規(guī)劃決策的過程中去。本文將對城市規(guī)劃中公眾參與的若干突出問題進行剖析，并從政府、社會、公眾等角度進行原因和對策分析。希望能對中國的新型城鎮(zhèn)化道路有一定的啟發(fā)。

二、缺失與退縮：公眾參與城市規(guī)劃的現(xiàn)實機理

1、公眾參與配套政策缺失

兩千年伊始，國內(nèi)開始針對城市規(guī)劃中的公眾參與進行不同角度的研究分析，直到近幾年才逐漸有地方政府重視并且將其納入到城市規(guī)劃編制的程序中來。以深圳市為例，《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》的編制首次推行全過程的公眾參與。這是對過去傳統(tǒng)的公眾參與模式的一次創(chuàng)新和改革。十年的時間僅出現(xiàn)了這么一個有鮮明創(chuàng)新精神的試點，足以可見，國內(nèi)對于城市規(guī)劃過程中公眾參與機制的配套政策的缺失。

在傳統(tǒng)的規(guī)劃過程中，城市規(guī)劃是從政府出發(fā)的，往往以政府的意志為轉(zhuǎn)移，通常表現(xiàn)為城市規(guī)劃師很大程度上會乖乖聽政府的話，按照強有力的行政命令執(zhí)行。這導(dǎo)致了公眾參與的配套政策在前期就已經(jīng)沒有了存在的必要。而深圳市人民政府在這一點上作出了相當好的表率。他們將城市規(guī)劃中的公眾參與分為三個階段，通過各種方法途徑真正讓公眾參與其中。

但是在除深圳市以外的其他城市，城市規(guī)劃的公眾參與范圍僅停留在第三階段，即將由政府和專家共同編制的規(guī)劃成果向社會公示發(fā)布，也就是學(xué)者們常說的“后半程”式的被動式參與。這與公眾參與機制配套政策的缺失實質(zhì)上是一個相互影響的關(guān)系。

2、公眾參與可行性層次不高

從另一個角度來看，傳統(tǒng)的公眾參與都是“后半程”式的被動式參與，這是公眾參與可行性層次不高的體現(xiàn)，即公眾參與的退縮，具體表現(xiàn)為公眾參與廣度和深度不夠。

從公眾參與的廣度來看，城市規(guī)劃過程中，公眾的參與是缺乏廣泛性的，并不是全社會參與進來的，規(guī)劃出來的成果體現(xiàn)小部分人的意志和利益，其中以主持政府相關(guān)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)為代表。

從公眾參與的深度來看，公眾參與并未發(fā)揮其理論上應(yīng)有的作用。目前公眾參與的模式僅局限于市歌、市宣傳標語等外在形式上的參與，而并沒有對城市中長期和短期規(guī)劃提出有建設(shè)性意義的意見和建議。深圳市對于2010-2020年城市規(guī)劃充分地咨詢了社會公眾，邀請公眾全程參與，共同做出決策，并且接受全社會監(jiān)督。充分做到連貫了事前、事中、事后整個過程，使得公眾參與的深度得到了拓展。

3、公眾的參與意識不高

社會上出現(xiàn)一種“參與無用”的論調(diào)，持這種觀點的人認為，政府官員提倡公共參與，是為了提高他們個人的政績。即使公眾為了本城市的規(guī)劃群策群力，政府還是會以各種理由駁斥市民的觀點，以強有力的行政命令將官員的意志貫徹到城市規(guī)劃中去。所以他們認為，與其白費力，還不如不參與。這是公眾參與退縮的表現(xiàn)。

近年來，第三方作為非政府組織和團體，他們以一種理性的態(tài)度參與到城市規(guī)劃的過程，通過認真的調(diào)研和訪談，得出包括居民的意見、專家的觀點的規(guī)劃意見書，與政府及其相關(guān)規(guī)劃師進行溝通。第三方的行為一方面直接的提升了公眾的參與能力，同時也給了公眾一個如何參與的行為示范。但是，由于我國非政府組織發(fā)育存在先天性不足，眾多非政府組織的產(chǎn)生與政府存在著千絲萬縷的聯(lián)系，這樣的非政府組織對“權(quán)錢政體”形成的制衡效果還有待商榷。

三、保守與消極：公眾參與城市規(guī)劃的滯礙因素

1、“經(jīng)濟理性”陷阱

公共選擇理論代表人物布坎南認為“人的政治行為與經(jīng)濟行為一樣，都受到自利動機的支配。經(jīng)濟主體是‘經(jīng)濟人，政治主體也毫不例外是‘經(jīng)濟人?！睂⒄M織比作一個人，當它被要求做某件事時，它需要付出成本，得到的回報卻不是顯而易見的，那么作為組織的決策者，出于“經(jīng)濟人”的考慮，往往會選擇避免這個步驟。

這就是政府規(guī)劃部門在面對擴大公眾參與程度時常常提到的行政成本過高。首先，學(xué)者和社會公眾一直認為公眾參與的廣度和深度不夠。從廣度來看，要做到全民參與，全民提出規(guī)劃意見，需要耗費大量的人力和物力。從深度來看，城市規(guī)劃中的公眾參與要參與到什么程度。傳統(tǒng)的公眾參與方式通常是流于形式，節(jié)省行政成本。讓公眾參與成果規(guī)劃全過程，無疑會增加一大筆行政支出，加大行政成本的負擔(dān)，這是政府部門不愿意看到的。

2、制度依賴困境

“小政府大社會”這個理念，在上世紀80年代曾經(jīng)喧囂一時，隨后沉寂無聞。自2008年中央政府推進大部制改革后，該理念再次流行。

這個理念從提出到現(xiàn)今已經(jīng)過去了三十多年，但是并未深入人心，社會對于“小政府大社會”這個理念的理解和界定還是停留在會議上聽聽，文件上看看，認為這只是政府官員為了增加其政績而想出的新招。

城市規(guī)劃的主體自覺性不夠，導(dǎo)致了公眾對于“小政府大社會”的認識不足，也使得公眾不會主動向政府要權(quán)。規(guī)劃是城市管理過程中必須要做的一件事，那么既然公眾不參與，也只好由政府這個大管家來執(zhí)行。而當政府承擔(dān)起這個責(zé)任的時候，又會有不少公知跳出來指責(zé)政府相關(guān)部門全權(quán)代勞，不讓公眾參與，顯然這已經(jīng)形成了一個惡性循環(huán)。

3、相關(guān)教育缺失

近年來，對于公眾參與城市規(guī)劃的意識不足這個問題，不少學(xué)者也提出了自己的觀點。從根本上來講，城市規(guī)劃中公眾參與度不高這個問題，與相關(guān)知識教育缺失是有著很大的關(guān)聯(lián)。很多市民想要參與到城市規(guī)劃中來，但是看不懂城市規(guī)劃圖，不能很好地理解城市規(guī)劃師提出的意見，這都造成了市民們心有余而力不足，無奈地被迫放棄參與。

政府和規(guī)劃師應(yīng)當擔(dān)負“讓公眾讀懂規(guī)劃”的義務(wù)。公眾很難接受并理解晦澀的城市規(guī)劃專業(yè)知識。那么城市規(guī)劃師們必須將其的規(guī)劃變得通俗易懂，讓公眾更快速的接受并給出相應(yīng)的意見和建議。

四、開放與多元：公眾參與城市規(guī)劃的發(fā)展邏輯

1、充分發(fā)揮主觀能動性，調(diào)動公眾參與積極性

政府相關(guān)部門要充分發(fā)揮主觀能動性，調(diào)動一切可用的資源，提高公眾的參與積極性。上級部門提出指導(dǎo)性意見，具體實施執(zhí)行部門在規(guī)劃過程中充分的發(fā)揮主觀能動性，因地制宜，因時制宜，因人制宜。人作為每個個體，都是獨立的“經(jīng)濟人”，只要抓準他的利益所在，在法律和政策允許的范圍內(nèi)許以好處，那么其參與的熱情會空前高漲，效率也會提高許多。

一個城市的定位，并不是政府說了算，也不是僅憑政府一家之力就可以做到的。從政府部門的角度上來講，充分發(fā)揮政府的主觀能動性，積極調(diào)動社會公眾的參與積極性，從而激發(fā)公眾的主觀能動性，那么規(guī)劃出來的城市將是充滿著無限活力和激情的，而市民對其也是充滿著自豪感和歸屬感。在公眾簡單而樸實的認知中，他們會認為，這個城市是自己建造出來的。對癥下藥才是解決問題的關(guān)鍵所在。

2、與高校合作，提高公眾參與程度

公眾參與主體范圍的界定必須要包括除城市規(guī)劃師以外的專業(yè)人士，尤其是高校和研究機構(gòu)的相關(guān)教師、研究人員和學(xué)生。他們作為學(xué)者，能以較為理性的專業(yè)視角提出自己的建議，同時也為其他公眾讀懂規(guī)劃提供便利。

城市規(guī)劃的全過程，須與高校合作，不僅是高校能為其提供專業(yè)的知識和人才，還可以提供大量的城市規(guī)劃專業(yè)的學(xué)生充當志愿者。政府與高校合作，讓那些受過專業(yè)教育的城市規(guī)劃大學(xué)生為市民解讀城市規(guī)劃，宣傳普及城市規(guī)劃知識。一方面可以解決相關(guān)教育缺失的問題，一方面也可以讓這些學(xué)生在實踐中加深對專業(yè)知識的理解。另一方面讓公眾在日常生活中了解城市規(guī)劃知識，從而無形中增加公眾參與的意識。

這種與高校合作的方式可行性較高，而且在一定程度上可以減少政府的行政成本，可以在實際中進行嘗試，是一舉三得的方法。

3、政府適當放權(quán)，逐步實現(xiàn)“小政府大社會”

政府適當放權(quán)，積極促進政府職能的轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)“小政府大社會”?！靶≌笊鐣边@個理念還沒有被大部分人接受，在大多數(shù)人的觀念中，仍是“政府應(yīng)該做什么”而不是“社會應(yīng)該做什么”或者“我們應(yīng)該做什么”。各種因素之間不是獨立的，而是相互作用，相互影響的。比如政府的放權(quán)可以促使公眾參與意識的提高，而意識的提高能推動“小政府大社會”的早日實現(xiàn)。

在城市規(guī)劃過程中，只有真正做到讓權(quán)于社會公眾，才能提高公眾參與的意識和自覺性。讓公眾切實認識到“參與無用”是錯誤的，公眾參與是有用的，城市市民是真的可以決定城市的未來規(guī)劃，共同建造屬于自己的城市。這是一個艱難而緩慢的過程，還需要全社會的努力和堅持。

五、小結(jié)

城市規(guī)劃過程中公眾參與目前存在公眾參與配套政策的缺失，公眾參與可行性層次不高以及公眾參與意識不高等問題。利用高校中的專業(yè)人才，為公眾的合理有序參與樹立典范。讓社會公眾參與其中，既可以提高社會公眾的參與程度，也可以推進“小政府大社會”的實現(xiàn)。擴大公眾參與的廣度，拓展公眾參與的深度以及提高社會公眾對城市規(guī)劃的意識，這些都是亟待解決的問題。只有從根本上解決這些問題，才能更好地管理城市，使城市煥發(fā)活力，具有更強的綜合競爭力。

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【作者簡介】

芮雯艷（1991.12-）女，浙江舟山人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，碩士研究生在讀，研究方向：城市管理法律與政策.

魯先鋒（1974.11-）男，安徽巢湖人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：公共管理與公共政策、城市公共治理.