城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的籌集渠道優(yōu)化

許崗

【摘 要】改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持高速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體規(guī)模日益擴(kuò)大。優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集渠道成為必然之舉和當(dāng)務(wù)之急，本次研究圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集渠道優(yōu)化而展開(kāi)，研究具有一定實(shí)效性和針對(duì)性，其成果能夠應(yīng)用到具體實(shí)踐當(dāng)中。

【關(guān)鍵詞】城市基礎(chǔ)設(shè)施；資金渠道；融資

一、序言

基礎(chǔ)建設(shè)需要大量資金，財(cái)政資金長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)都是我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源，相對(duì)單一的資金來(lái)源渠道既有利也有弊。雖然目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的市場(chǎng)化運(yùn)作模式已經(jīng)基本形成，但與國(guó)外國(guó)家相比較而言，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集渠道多元化、規(guī)范化方面均存在不足，有待進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)新?？傮w來(lái)看，實(shí)現(xiàn)資金渠道的創(chuàng)新、整合和優(yōu)化具有積極的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資趨勢(shì)分析

2015年底財(cái)政部下達(dá)了《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，指出地方政府債務(wù)總限額由國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等因素確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。省級(jí)財(cái)政部門依照財(cái)政部下達(dá)的限額，提出本地區(qū)政府債務(wù)安排建議，編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)省級(jí)政府報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；地方政府存量債務(wù)中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過(guò)3年左右的過(guò)渡期，由省級(jí)財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。因此，隨著我國(guó)市場(chǎng)化機(jī)制體制的確立和不斷完善，就社會(huì)固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域而言，政府投入的占比將會(huì)一定程度下降，民間市場(chǎng)資金將在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮重要的作用。但總體來(lái)看政府投資依然是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源，政府投資資金引導(dǎo)和推動(dòng)的作用逐漸得以顯現(xiàn)。

2015年財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了社會(huì)資本在公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投資主體地位，拓寬了建設(shè)投資的資金來(lái)源渠道，進(jìn)一步優(yōu)化了投資環(huán)境，明確建立更為規(guī)范和制度化的投資體系?？梢哉f(shuō)，在政策和制度推動(dòng)下，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集渠道進(jìn)一步拓寬，將是政府和社會(huì)資本共同合作時(shí)代。其中以政府性資金為主（財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)建設(shè)資金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金，以及金融貸款等），民間資本為輔。

改革開(kāi)放后我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體規(guī)模與日俱增，但是依然存在著一定的發(fā)展限制和實(shí)際問(wèn)題，其突出問(wèn)題是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入資金總量大、缺口多，投資融資主體過(guò)于單一，資本運(yùn)作機(jī)制和運(yùn)行措施較為滯后。隨著人口總量持續(xù)增長(zhǎng)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，就現(xiàn)階段我國(guó)城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度而言，到2030年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右，這意味著有3億農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，未來(lái)15年間城鎮(zhèn)化、工業(yè)化能夠拉動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資總量將突破30萬(wàn)億元，投資主體將形成多元化主體結(jié)構(gòu)，社會(huì)資本將在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。

三、現(xiàn)階段城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式存在問(wèn)題分析

1.融資渠道較為單一

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方面存在著方式單一問(wèn)題，銀行融資成為最基本的一類融資方式，過(guò)量的基礎(chǔ)性投資融資容易影響金融資本流動(dòng)性，同時(shí)這種單一情況也容易導(dǎo)致融資成本增加。目前我國(guó)國(guó)內(nèi)大量民間資本將是未來(lái)基礎(chǔ)投資的主要資金來(lái)源，但缺乏足夠的政策引導(dǎo)和推動(dòng)，限制了民間資本的投資積極性和主動(dòng)性。長(zhǎng)期單一依靠政府投資的模式，使融資渠道缺乏變通性，有可能導(dǎo)致投資失范，影響工程建設(shè)進(jìn)度和效率。

2.銀行貸款占比過(guò)高

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金來(lái)源多為銀行貸款融資?？傮w來(lái)看銀行貸款在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金占比早已超過(guò)50%，由于現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道缺乏創(chuàng)新，銀行貸款作為一類融資渠道，其穩(wěn)定性高、程序更為簡(jiǎn)便，因此也就成為各地方進(jìn)行政府投資的主要融資選擇。在銀行貸款當(dāng)中商業(yè)銀行貸款是政府融資的主要方式，商業(yè)銀行貸款多數(shù)期限是較短的，而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的整體周期一般都較長(zhǎng)，資金的占用量較大，貸款周期與實(shí)際資金占用之間存在客觀矛盾，政府融資的成本就相應(yīng)增大，融資主體面臨較大還款壓力。而相比較之下，商業(yè)銀行在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的貸款投放積極性并不高，這類貸款的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，商業(yè)銀行系統(tǒng)因此類貸款已經(jīng)產(chǎn)生了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)。除了商業(yè)銀行貸款外，政策性銀行貸款也是地方政府基礎(chǔ)建設(shè)投資的主要選擇，這類貸款的審批審核手續(xù)較為繁瑣、周期更長(zhǎng)，同時(shí)對(duì)建設(shè)工程有一定總量要求，對(duì)大多政府性基礎(chǔ)建設(shè)融資而言，政策性銀行貸款利用程度較低。

3.融資體系不完善

目前除了政府直接投資和銀行融資外，其他融資方式和渠道也已經(jīng)逐漸打開(kāi)，如地方債、信托融資等方式都已經(jīng)相對(duì)較為成熟，但現(xiàn)階段我國(guó)融資體系尚不完善，需要在下一步的工作中，結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)，有針對(duì)性地創(chuàng)新融資模式，盡快形成更為科學(xué)、規(guī)范和有效的融資體系，確保我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作能夠穩(wěn)步推進(jìn)。

四、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集渠道優(yōu)化策略

1.通過(guò)多元化融資增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總量

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是重要的政府投資行為之一，同時(shí)也是政府的重要工作職能。作為一項(xiàng)重要的社會(huì)投資行為，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有效拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升了資金的利用率。

政府直接投資一直以來(lái)都是我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源，在以政府資金繼續(xù)作為投資主要來(lái)源渠道的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步引進(jìn)社會(huì)資金已經(jīng)成為拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)融資多元化的必然之舉。結(jié)合實(shí)際情況，各級(jí)政府部門應(yīng)積極采用政策推動(dòng)和制度保障等方式，進(jìn)一步拓寬融資渠道，引入社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源渠道更加通暢，資金總量持續(xù)增加，加快建設(shè)速度和效率，確保各項(xiàng)重點(diǎn)工程能夠按時(shí)開(kāi)工、保質(zhì)完工，使建設(shè)資金渠道實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和多元化整合。

2.有效利用PPP方式籌措資金規(guī)范使用社會(huì)資本

為了有效增強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系運(yùn)行效能，現(xiàn)階段我們應(yīng)重點(diǎn)做好投融資體系的優(yōu)化和調(diào)整工作，更為規(guī)范的使用社會(huì)資本，使社會(huì)資本能夠發(fā)揮更大作用。在理順投融資體系的過(guò)程中，政府要從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接“提資者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。作為一種創(chuàng)新模式，PPP方式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體之間建立起高效合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的一種經(jīng)營(yíng)管理合作關(guān)系。PPP模式的運(yùn)用能夠減少政府財(cái)政投入，使廢棄物回收處理等公益性較強(qiáng)的公共服務(wù)逐漸市場(chǎng)化、社會(huì)化。在社會(huì)資源整合合作當(dāng)中，政府需要合理規(guī)劃合作事項(xiàng)，明確合作領(lǐng)域，逐步明確規(guī)則、確立制度，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的多元化合作、常態(tài)化合作。同時(shí)為了確保公共服務(wù)的質(zhì)量和效能，政府要切實(shí)履行監(jiān)督和監(jiān)管職能，依法依規(guī)對(duì)合作項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)式監(jiān)督管理，避免公共服務(wù)失效、失范。

總體來(lái)看，通過(guò)PPP合作模式等創(chuàng)新探索，政府能夠更好處理非政府投資主體與政府之間的關(guān)系，政府通過(guò)審批、審計(jì)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管等方式對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全方位和全過(guò)程的管理。避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和無(wú)效投資的問(wèn)題，減少資金的浪費(fèi)，提升資金使用效能，確保投資和融資行為都能更加合理。作為資金的主導(dǎo)方和投資建設(shè)的參與者，政府必須切實(shí)做好社會(huì)資本的合理利用和科學(xué)配置，進(jìn)而確保政府及投資方都能在實(shí)際的建設(shè)資金籌集和使用過(guò)程中受益，只有總體上投資回報(bào)率有保證，社會(huì)資本才能更為積極投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，建立起長(zhǎng)效化、常態(tài)化的投資合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各方共贏。

3.分類實(shí)現(xiàn)資金管理拓寬資金籌集渠道

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推動(dòng)，現(xiàn)階段我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資應(yīng)圍繞資金分類管理展開(kāi)，進(jìn)而有效拓寬資金籌集渠道，在引入社保資金、保險(xiǎn)資金基礎(chǔ)上，使零散社會(huì)資金能夠最大化得到使用。一方面按照現(xiàn)行工程項(xiàng)目評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化評(píng)定程序，將工程項(xiàng)目按照重要程度和投資規(guī)模劃分為各等級(jí)，根據(jù)工程等級(jí)情況確定投資資金來(lái)源渠道；另一方面則是重點(diǎn)引入城市建設(shè)基金概念，通過(guò)成立城市建設(shè)基金，整合國(guó)內(nèi)外資金，將社會(huì)中零散存在的資金加以整合，使基礎(chǔ)建設(shè)投資的資金來(lái)源更有保障，為建設(shè)工作提供充足的資金保障。

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