日本農(nóng)業(yè)科研體制改革特點(diǎn)與啟示

包月紅，趙芝俊

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京　100081)

日本農(nóng)業(yè)科研體制改革特點(diǎn)與啟示

包月紅，趙芝俊

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京100081)

摘要：中國農(nóng)業(yè)科研體制改革已有30年之久，改革的難度越來越大，亟需尋找新的突破口。日本獨(dú)立行政法人改革的部分做法和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。通過梳理日本獨(dú)立行政法人改革的內(nèi)涵與特點(diǎn)，提出從加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)、提高科研機(jī)構(gòu)決策的獨(dú)立自主性、提高科研資源利用效率、增強(qiáng)機(jī)構(gòu)運(yùn)行與考核的透明性、實(shí)行目標(biāo)管理和完善考核制度等方面，對(duì)中國農(nóng)業(yè)科研體制進(jìn)行改革。

關(guān)鍵詞：日本；獨(dú)立行政法人；科技體制；農(nóng)業(yè)科研

2015年是中國科技體制改革30周年，也是新一輪科技體制改革重新出發(fā)的起點(diǎn)。經(jīng)過30年的改革與發(fā)展，農(nóng)業(yè)科研在學(xué)科體系與人才培養(yǎng)、管理體制與運(yùn)行機(jī)制、政府投入和企業(yè)參與等方面都取得了可喜進(jìn)展，緩解了一些矛盾，但與此同時(shí)也暴露出一些深層次的問題。中國的科學(xué)研究要良性發(fā)展，體制、人才和經(jīng)費(fèi)是三要素，人才和經(jīng)費(fèi)問題已經(jīng)得到較好的解決，但體制則亟需改革。農(nóng)業(yè)科研體制存在根深蒂固的“層級(jí)制度”、重大科研項(xiàng)目向“官學(xué)兩棲”者傾斜、農(nóng)業(yè)科研資源主要集中在科研院所、農(nóng)作物育種研究財(cái)政投入渠道過多、農(nóng)業(yè)科研成果私有化取向等問題。當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研領(lǐng)域缺少領(lǐng)軍人才和優(yōu)秀創(chuàng)新群體，過去的改革難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的變化，社會(huì)公益性和商業(yè)性科研活動(dòng)依然混淆，科研投入仍然不足而競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投入比例偏大[1-4]。以上研究表明，農(nóng)業(yè)科研體制改革還有很多問題需要突破，但難點(diǎn)還是在科研體制的改革。

1日本農(nóng)業(yè)科研體制改革背景

進(jìn)入20世紀(jì)末期，高度依賴進(jìn)口的食品供給結(jié)構(gòu)和不斷萎縮的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門使日本農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨極大壓力，因此依靠科技進(jìn)步提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力成為日本政府的重要策略。但是從20世紀(jì)80年代開始，制度障礙與技術(shù)需求的矛盾越發(fā)激烈，對(duì)農(nóng)業(yè)科研體制進(jìn)行改革已經(jīng)迫在眉睫。這一時(shí)期，新管理理論的發(fā)展推動(dòng)了西方國家政治體制改革的進(jìn)程，也為其他國家公共科研體制改革提供了經(jīng)驗(yàn)參考。新管理理論在組織上實(shí)行決策和執(zhí)行分離的制度安排，將政策執(zhí)行部門從政府機(jī)構(gòu)中分離出來，如英國的執(zhí)行局(Agencies)、法國的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)(Independent Administrative Authorities)[5]；管理上則由投入管理和過程管理轉(zhuǎn)向目標(biāo)管理，增加執(zhí)行機(jī)構(gòu)運(yùn)營的自主性和透明度[6-7]。

在新管理理論的指導(dǎo)下，日本從20世紀(jì)末開始，運(yùn)用獨(dú)立行政法制度人對(duì)政府下屬的各類公共事業(yè)單位進(jìn)行了較為徹底的制度改革。1996年，橋本內(nèi)閣將獨(dú)立行政法人制度改革作為行政改革內(nèi)容之一提上日程。1999年7月，通過了獨(dú)立行政法人通則法，對(duì)獨(dú)立行政法人的基本框架、監(jiān)督方法、職員身份等做了制度性規(guī)定。同年12月，日本國會(huì)通過了59部獨(dú)立行政法人的相關(guān)法律，并確定了最初的57個(gè)獨(dú)立行政法人。2001年4月，通過改革，57個(gè)不同領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)脫離原來的上級(jí)政府部門控制，形成獨(dú)立行政法人結(jié)構(gòu)，其中31個(gè)為各類研究機(jī)構(gòu)。截至2014年4月，獨(dú)立行政法人數(shù)量已經(jīng)增加到98個(gè)，分屬12個(gè)府省廳管轄[8-9]。農(nóng)林水產(chǎn)省下屬13個(gè)獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)，7個(gè)行政類法人和6個(gè)研究型法人，其中研究型法人主要由原來農(nóng)林水產(chǎn)省下的政府研究機(jī)構(gòu)合并改革而來，如圖1所示。這些研究機(jī)構(gòu)承擔(dān)著日本農(nóng)業(yè)前沿技術(shù)的研發(fā)重任，是日本農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的支撐力量。

2獨(dú)立行政法人改革的理論框架

2.1獨(dú)立行政法人的內(nèi)涵

根據(jù)通則法規(guī)定，獨(dú)立行政法人是指“對(duì)關(guān)乎國民生活及社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的公共服務(wù)及相關(guān)事務(wù)，國家自身不必要直接實(shí)施的，委托給民間主體實(shí)施恐有難以實(shí)施之虞，或?yàn)榱烁咝?、有效地?shí)施(相關(guān)事務(wù)、事業(yè))，而有必要讓一個(gè)主體獨(dú)占行使的，基于本法及個(gè)別法之規(guī)定設(shè)立的法人[8-9]”。實(shí)施獨(dú)立法人改革之前的這些組織一部分屬于政府機(jī)構(gòu)，另一部分來自特殊法人機(jī)構(gòu)，包括研究所、國立醫(yī)院、國有企業(yè)以及國立大學(xué)等。獨(dú)立行政法人的根本目標(biāo)也是為了提升政府服務(wù)效率，提高管理成效[10]。

2.2獨(dú)立行政法人制度基礎(chǔ)

通則法和個(gè)別法是日本獨(dú)立行政法人管理的制度基礎(chǔ)。通則法主要分為總則、董事與職員、業(yè)務(wù)運(yùn)營、財(cái)務(wù)、人事管理、雜項(xiàng)、懲罰機(jī)制和附則共8個(gè)部分，對(duì)獨(dú)立行政法人的內(nèi)涵、目標(biāo)、組織構(gòu)成[8]、運(yùn)營管理、獎(jiǎng)懲措施等多方面做了全面的規(guī)定。通則法規(guī)定了需要各獨(dú)立行政法人共同遵守的共同規(guī)則，而個(gè)別法則是通則法的補(bǔ)充和具體化，它是以通則法為基礎(chǔ)，結(jié)合每個(gè)法人特點(diǎn)制定的針對(duì)獨(dú)立行政法人管理運(yùn)營的專門法律。通則法保證了所有獨(dú)立行政法人管理的一致性，個(gè)別法則保證不同類型法人管理的獨(dú)立性、差異性和靈活性。

2.3獨(dú)立行政法人功能與特征

根據(jù)獨(dú)立行政法人通則法規(guī)定，獨(dú)立行政法人主要完成具有以下特點(diǎn)的事務(wù)：為了公民生活與經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，公共部門必須提供和完成，但又不適合或不必要直接由政府部門實(shí)施，而且社會(huì)私人部門不愿提供或無法提供[8]。公共部門很多事務(wù)需要具有專門知識(shí)的專門機(jī)構(gòu)來完成，在機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)需要給予其一定的獨(dú)立性和專業(yè)性才能保障其組織的功效；同樣，有些組織設(shè)計(jì)是為了提高政府服務(wù)效率和管理成效，因此這類機(jī)構(gòu)則需要在保持其公共服務(wù)職能的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)化的組織運(yùn)作[11]。獨(dú)立行政法人具有公共服務(wù)效率與質(zhì)量更高，運(yùn)行過程透明公開，管理與運(yùn)營的自主性強(qiáng)等特點(diǎn)。獨(dú)立行政法人的身份地位隨著改革的推進(jìn)，剛開始的政府特性已經(jīng)慢慢退去，而類似專業(yè)性、獨(dú)立性和企業(yè)特質(zhì)則逐漸增強(qiáng)。

資料來源：農(nóng)林水産分野の研究機(jī)関(2015)。圖1　日本國家級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)

2.4人事與資金管理制度

獨(dú)立行政法人的首席行政長(zhǎng)官和監(jiān)事人選由上級(jí)主管部委直接指定，其身份為公務(wù)員，由大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)或政府部門的專業(yè)人員擔(dān)任[8]。獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)內(nèi)的其他人員則主要由首席行政長(zhǎng)官選擇任用，但需向上級(jí)主管省報(bào)備。機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員薪資水平主要根據(jù)該機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)狀況，結(jié)合政府和私人機(jī)構(gòu)的工資水平自行制定。工資方案需要提交上級(jí)主管省，并向社會(huì)公開。任命的行政長(zhǎng)官和普通雇員的工資水平也可以根據(jù)其經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果決定。

獨(dú)立行政法人的資金來源主要還是來自政府部門，但是相比改革之前，資金資源使用的靈活性大大提高。與改革之前相比，預(yù)算周期和使用周期更長(zhǎng)；獨(dú)立行政法人可以吸收來自社會(huì)私人部門的投資擴(kuò)充資金來源。為了保證資金使用的公平性和合理性，獨(dú)立行政法人需要采用企業(yè)記賬規(guī)則，并且每年都需要接受上級(jí)主管大臣指定的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)的審核。獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)每年需要向社會(huì)公布經(jīng)主管大臣審批同意后的財(cái)務(wù)報(bào)告。

2.5績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系

績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系是獨(dú)立行政法人改革的重要內(nèi)容，包含了評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)流程和監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容，如圖2所示。主管省依據(jù)“中央省廳等改革有關(guān)方針”及通則法中有關(guān)規(guī)定，制定對(duì)所轄不同法人的評(píng)價(jià)方案與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。通常評(píng)價(jià)主體包括日本內(nèi)務(wù)省下的行政評(píng)價(jià)局和建立在各省下的評(píng)價(jià)委員會(huì)，監(jiān)督機(jī)制主要由信息公開制度和公眾監(jiān)督構(gòu)成。評(píng)價(jià)內(nèi)容方面包括具體項(xiàng)目的評(píng)價(jià)和機(jī)構(gòu)整體研究進(jìn)度的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)上，首先由各省下的評(píng)價(jià)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)獨(dú)立行政法人提供的評(píng)價(jià)材料進(jìn)行初步審查，而后內(nèi)務(wù)省下的行政評(píng)價(jià)局再次審查前者審查后提交的審查評(píng)估報(bào)告。獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)分為年度評(píng)價(jià)和中期目標(biāo)評(píng)價(jià)，兩種評(píng)價(jià)通常均采用相似的評(píng)價(jià)基準(zhǔn)。

資料來源：劉宗德，2010年。圖2　獨(dú)立行政法人績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督流程

每個(gè)計(jì)劃期結(jié)束(通常為5年)，會(huì)根據(jù)各項(xiàng)目和獨(dú)立行政法人的各項(xiàng)評(píng)估結(jié)果，對(duì)其進(jìn)行整體評(píng)價(jià)[12]。主管大臣根據(jù)評(píng)估報(bào)告判斷項(xiàng)目的完成情況，決定項(xiàng)目是否繼續(xù)；評(píng)估組織設(shè)置的合理性，決定機(jī)構(gòu)的整改和廢立。在評(píng)估過程中，獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)需要向社會(huì)公眾公布研究報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告兩份文件。通過信息公開，可以使該機(jī)構(gòu)在政府和評(píng)估機(jī)構(gòu)之外受到更廣泛的社會(huì)監(jiān)督，保證機(jī)構(gòu)報(bào)告的真實(shí)與透明，更好地約束法人機(jī)構(gòu)的行為。

3日本農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)獨(dú)立行政法人改革

3.1農(nóng)業(yè)科研體制的政府管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

農(nóng)林水產(chǎn)省和下屬的農(nóng)林水產(chǎn)研究理事會(huì)(The Agriculture，F(xiàn)orestry and Fisheries Research Council，AFFRC)與秘書處是農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的主要政府管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。農(nóng)林水產(chǎn)研究理事會(huì)是建立在農(nóng)林水產(chǎn)省之下的特殊機(jī)構(gòu)，主要由7人組成的理事會(huì)和下屬秘書處構(gòu)成。理事會(huì)成員從具有豐富研究經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員中選拔，或者從農(nóng)林水產(chǎn)省的員工中任命，結(jié)構(gòu)上保持了不同學(xué)科的搭配和部門的交叉。

理事會(huì)具體的管理工作主要由下屬秘書處負(fù)責(zé)實(shí)施。根據(jù)職能，秘書處下設(shè)9個(gè)不同的部門，包括研究顧問、行政部、研究政策與計(jì)劃部、研究促進(jìn)部、國際合作部、筑波辦公室、指導(dǎo)與研發(fā)部、高級(jí)項(xiàng)目辦公室、科技公關(guān)指導(dǎo)部。通過理事會(huì)和秘書處的中介作用，農(nóng)林水產(chǎn)省可以保持對(duì)研究類獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)管理的專業(yè)性，避免直接干預(yù)和盲目指導(dǎo)，同時(shí)也可以通過理事會(huì)和秘書處的信息匯集和傳遞功能，及時(shí)了解各研究機(jī)構(gòu)的研究進(jìn)展，掌握科技發(fā)展前沿。

3.2農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的調(diào)整

農(nóng)林水產(chǎn)省下屬的獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)數(shù)量經(jīng)歷了先增后減的改革歷程。從2001年4月正式實(shí)施獨(dú)立行政法人改革開始，農(nóng)林水產(chǎn)省作為改革的重點(diǎn)，有17個(gè)機(jī)構(gòu)變成獨(dú)立行政法人，占各行業(yè)改革機(jī)構(gòu)總數(shù)的29.8%是所有省中最多的一個(gè)。2003年10月又新增了農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)者年金基金、農(nóng)林漁業(yè)信用基金和綠資源機(jī)構(gòu)4個(gè)，總數(shù)達(dá)到了21個(gè)。在隨后的幾年中，通過合并對(duì)法人數(shù)量進(jìn)行了縮減，其中包括撤銷農(nóng)業(yè)者大學(xué)、綠資源機(jī)構(gòu)2個(gè)獨(dú)立行政法人，將農(nóng)林水產(chǎn)消費(fèi)技術(shù)研究中心、飼料檢查所、農(nóng)藥檢查所等8個(gè)法人合并成3個(gè)新的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，形成了今天的13個(gè)獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。

3.3機(jī)構(gòu)職能定位

日本獨(dú)立行政法人改革的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是各科研機(jī)構(gòu)在職能上實(shí)現(xiàn)明確分工和互補(bǔ)，避免重復(fù)設(shè)置。如表1所示，國家農(nóng)業(yè)與食品研究組織、日本林業(yè)綜合研究所和國立漁業(yè)研究所是三個(gè)最大的綜合性研究機(jī)構(gòu)，在日本下設(shè)多個(gè)分支機(jī)構(gòu)，研究人員規(guī)模也最大。另外三個(gè)研究機(jī)構(gòu)更偏向于專業(yè)研究，相對(duì)成立時(shí)間也較晚，但大部分處于技術(shù)研究的前沿領(lǐng)域。

表1　日本農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)及職能

3.4人事與薪酬

日本非特定法人的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的人事分為政府任命和機(jī)構(gòu)聘用兩部分，見表2。理事長(zhǎng)、理事和監(jiān)事主要由政府部門指定任命，其他普通職員則由理事長(zhǎng)和理事招聘。根據(jù)機(jī)構(gòu)的規(guī)模不同，通常每個(gè)機(jī)構(gòu)至少有2名理事和2名監(jiān)事，規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)由于存在分支機(jī)構(gòu)，理事的數(shù)量也較多，但監(jiān)事名額基本不變。隨著機(jī)構(gòu)的合并和經(jīng)費(fèi)的縮減，職員數(shù)總體也呈下降趨勢(shì)，但降幅較小，2014年各機(jī)構(gòu)的職員總數(shù)相比2003年較少了234人。下降幅度最大的是國家農(nóng)業(yè)與食品研究組織，減少了412人，其他機(jī)構(gòu)實(shí)際人數(shù)相比2003年還略有上升，但2008年以來總體一直保持下降趨勢(shì)。

農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)普通職員的薪酬分為兩類，一類是事務(wù)—技術(shù)類職員，另一類是研究人員，見表3。2013年，事務(wù)—技術(shù)職員的平均年薪是6135千日元，而研究人員的年薪為8276千日元，高于事務(wù)—技術(shù)職員34.9%。理事長(zhǎng)的年薪平均為14447千日元，普通理事為12796千日元，而監(jiān)事則為10958千日元，均高于普通研究人員的平均薪酬?？蒲袡C(jī)構(gòu)的普通職員均不是公務(wù)員身份，但是薪酬水平參照公務(wù)員工資水平，兩者基本持平[8]。

3.5經(jīng)費(fèi)投入

日本的獨(dú)立行政法人經(jīng)費(fèi)主要由政府在法定預(yù)算范圍內(nèi)核發(fā)。日本的研發(fā)支出強(qiáng)度一直在世界保持前列，自1998年以來一直保持在3%以上，2008年達(dá)到最高的3.47%，高于美國等主要發(fā)達(dá)國家。日本政府實(shí)施獨(dú)立行政法人的目的之一就是縮減財(cái)政支出。按照要求，獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)每年縮減1%左右的財(cái)政支持資金。農(nóng)林水產(chǎn)省下屬的獨(dú)立行政法人考核制度的第一項(xiàng)就是“經(jīng)費(fèi)削減”。通過比較2008—2012年的經(jīng)費(fèi)收支發(fā)現(xiàn)，6大研究機(jī)構(gòu)的政府運(yùn)營補(bǔ)助金、預(yù)算收入和決算支出都有明顯下降。相對(duì)于2008年，三項(xiàng)收支分別下降了12.7%、27.9%和28.6%。

表2　農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成概況　單位：人

注：每年的時(shí)間均為當(dāng)年的1月1日數(shù)據(jù)；2003年的數(shù)據(jù)都是合并之前機(jī)構(gòu)職員的加總數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)來源：本文數(shù)據(jù)均來自獨(dú)立行政法人評(píng)価年報(bào)(2013年)。

表3　農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)人員薪酬情況(2013年)

注：表中人數(shù)為薪酬統(tǒng)計(jì)人數(shù)，而非機(jī)構(gòu)全部人數(shù)。

4日本農(nóng)業(yè)科研體制的改革特點(diǎn)

4.1管理體系的制度化

日本農(nóng)業(yè)科研體制主要依靠法律制度管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)營活動(dòng)?！妒称贰⑥r(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本計(jì)劃》是日本政府指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要政策性文件，每5年修訂一次，規(guī)劃未來10年農(nóng)業(yè)的基本發(fā)展方向。農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的研究計(jì)劃首先需要遵循該計(jì)劃的指導(dǎo)方向，在具體運(yùn)營過程中，獨(dú)立行政法人根據(jù)通則法和個(gè)別法依法開展日常管理工作，減少行政命令干預(yù)，避免人為管理的局限性。同時(shí)，一些比較特殊的機(jī)構(gòu)還會(huì)根據(jù)實(shí)際情況單獨(dú)立法，例如《國立大學(xué)特殊法人法》。完善的制度法律體系保證了不同類型特點(diǎn)的法人機(jī)構(gòu)都能有法可依，依法有序運(yùn)行。

4.2運(yùn)營管理的去行政化和自主化

為了保證機(jī)構(gòu)運(yùn)行的獨(dú)立自主性，日本政府對(duì)獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)實(shí)行了堅(jiān)決的去行政化改革。2006年，具有公務(wù)員身份的特定法人機(jī)構(gòu)由56個(gè)縮減為11個(gè)，并于2007年進(jìn)一步縮減到8個(gè)，所有農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)全部實(shí)現(xiàn)非公務(wù)員化，見圖3。改革之后，政府僅提出研究目標(biāo)、提供資助和考核，不再負(fù)責(zé)單位內(nèi)部的具體運(yùn)營管理工作。機(jī)構(gòu)自身享有除了首席行政長(zhǎng)官和審計(jì)員之外完全的人事權(quán)和法律規(guī)定之外的資金支配使用權(quán)，機(jī)構(gòu)主要責(zé)任人也由首席全權(quán)代表，權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)一步明晰。

圖3　日本獨(dú)立行政法人數(shù)量變化與非公務(wù)員化

4.3部門合作與資源共享

獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)主要從內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部合作兩方面加強(qiáng)合作。一方面專門設(shè)置有研究協(xié)調(diào)員，負(fù)責(zé)研究機(jī)構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通問題。另一方面，加強(qiáng)“產(chǎn)學(xué)官”的合作研究。例如NIAS在過去的第三個(gè)中期計(jì)劃中，和國內(nèi)外不同機(jī)構(gòu)和不同領(lǐng)域的合作項(xiàng)目達(dá)到了132項(xiàng)。這些措施可以節(jié)約研究機(jī)構(gòu)的科研資源，提升基礎(chǔ)研究水平；另一方面也可以鼓勵(lì)私人研究，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化與運(yùn)用。此外，大學(xué)、私人企業(yè)等也可以通過申請(qǐng)，免費(fèi)使用獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)的設(shè)施設(shè)備，開展科學(xué)研究活動(dòng)，提高科研設(shè)施的利用率。

4.4機(jī)構(gòu)運(yùn)行與評(píng)估透明化

日本獨(dú)立法人研究機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格的公開制度，幾乎所有機(jī)構(gòu)運(yùn)營活動(dòng)都公開接受社會(huì)和政府的監(jiān)督，保證法人機(jī)構(gòu)運(yùn)行的透明化。獨(dú)立行政法人主要公布法定公布內(nèi)容、內(nèi)務(wù)省要求公開的補(bǔ)充內(nèi)容和主要運(yùn)營活動(dòng)三大部分。獨(dú)立行政法人改革的另一個(gè)重要舉措就是引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)制，保證公開信息的真實(shí)可靠性。由于采用不同于行政機(jī)關(guān)的企業(yè)會(huì)計(jì)制度，獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)資金的支配和使用更加靈活[13]。為了保證財(cái)務(wù)的透明，每年年終需要接受由主管部委指定的財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)，財(cái)務(wù)報(bào)表經(jīng)主管部委認(rèn)可后向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督[14]。由于財(cái)務(wù)制度的自由與透明，獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)更易于從社會(huì)私人部門吸納資金。

4.5整體改革和持續(xù)推進(jìn)

改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，從1997年12月提出獨(dú)立行政法人制度開始，截至2013年12月，日本政府對(duì)該制度進(jìn)行了23次修正，出臺(tái)了大量的補(bǔ)充性規(guī)定與文件。2001年首先納入獨(dú)立行政法人改革的單位只有57個(gè)，到2006年之后穩(wěn)定在100個(gè)左右，隨著時(shí)間推移改革逐步推進(jìn)。即便如此，獨(dú)立行政法人改革還遠(yuǎn)未結(jié)束。日本政府仍然在尋求減少獨(dú)立行政法人數(shù)量，實(shí)行同類合并，減少重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，從而節(jié)約財(cái)政資源，緩解國內(nèi)緊張的財(cái)政狀況[8]。

5對(duì)中國農(nóng)業(yè)科研體制改革的啟示

5.1做好改革制度的頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)一直是各項(xiàng)改革強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，也是實(shí)施的難點(diǎn)。目前科技體制改革的總體框架設(shè)計(jì)還不明確，出臺(tái)的政策大多以宏觀指導(dǎo)為主，缺乏具體實(shí)施細(xì)則和嚴(yán)格的法律規(guī)定。借鑒日本獨(dú)立行政法人改革經(jīng)驗(yàn)，首先應(yīng)從制度層面進(jìn)行較為詳細(xì)的頂層設(shè)計(jì)，建立細(xì)致的法律法規(guī)來規(guī)定機(jī)構(gòu)的功能、職責(zé)范圍、機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置等，用法律來管理和規(guī)范這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。通過法律法規(guī)明文規(guī)定的形式，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)改革的具體流程和改革內(nèi)容，便于統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

5.2給予研究機(jī)構(gòu)更大的獨(dú)立自主權(quán)

應(yīng)加強(qiáng)改革力度，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)科研單位的自主性，提高科技人員積極性。目前，大部分農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)“開放、流動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)作”的運(yùn)行機(jī)制還需要突破很多障礙。日本獨(dú)立行政法人改革的一個(gè)最重要的特點(diǎn)是給予科研機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人地位，形成與首席負(fù)責(zé)制相吻合的法律地位，保障了機(jī)構(gòu)運(yùn)營、人事、財(cái)務(wù)等活動(dòng)的獨(dú)立自主性。因此，擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)的獨(dú)立自主權(quán)還需要政府部門堅(jiān)定改革的決心。

5.3加強(qiáng)科研資源整合，提高科研資源利用率

近年來，中國加大了農(nóng)業(yè)科研的資金投入，人才資源也越來越充足，但是由政府投入的公共科研資源利用效率還有待提高。日本農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)通過產(chǎn)學(xué)研合作、向社會(huì)開放實(shí)驗(yàn)設(shè)施、利用科研資源進(jìn)行科普教育、取消科研人員公務(wù)員身份，實(shí)行聘用制等做法值得中國學(xué)習(xí)和借鑒[15]。要減少和避免不同研究機(jī)構(gòu)的科研設(shè)施重復(fù)建設(shè)與購買，加強(qiáng)人員之間的有效協(xié)作，消除因科研機(jī)構(gòu)、資源與人才區(qū)域分布不均衡導(dǎo)致的區(qū)域科技供求失衡。

5.4提高組織運(yùn)營與評(píng)估的透明度

科研機(jī)構(gòu)公開制度缺乏是影響農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行與評(píng)估透明度的重要因素。日本獨(dú)立行政法人通則法明確規(guī)定，中期評(píng)估和期末評(píng)估都需要至少兩次向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果。而中國則主要以建議為主，尚未建立強(qiáng)制公開和社會(huì)監(jiān)督制度。在科研機(jī)構(gòu)運(yùn)營方面，更沒有相關(guān)規(guī)定要求研究機(jī)構(gòu)向社會(huì)公布研究計(jì)劃、薪酬、財(cái)務(wù)狀況等運(yùn)營信息，社會(huì)也就無從監(jiān)督。因此，農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)還有待建立科研公開制度，保證科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行與評(píng)估的公開透明，進(jìn)一步規(guī)范科研機(jī)構(gòu)行為，提高機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率。

5.5實(shí)施目標(biāo)管理，完善考核制度

日本獨(dú)立法人制度的改革，重要?jiǎng)?chuàng)新之一就在于目標(biāo)管理和制度考核的結(jié)合運(yùn)用。日本獨(dú)立行政法人的目標(biāo)管理由內(nèi)務(wù)省和主管大臣等上級(jí)管理部門制定的宏觀農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃、中期研究目標(biāo)，以及各獨(dú)立行政法人機(jī)構(gòu)內(nèi)部制定的初級(jí)目標(biāo)3部分組成。在每個(gè)目標(biāo)階段，對(duì)每個(gè)機(jī)構(gòu)、主管部門都制定了相應(yīng)的考核辦法，通過具體的指標(biāo)體系進(jìn)行量化考核，確保考核的科學(xué)性和有效性。相比之下，中國目標(biāo)管理體系尚未建立，科研評(píng)價(jià)過于簡(jiǎn)單和單一，論文數(shù)量和專利產(chǎn)出所占的比重過大，科研成果重?cái)?shù)量不重質(zhì)量，重產(chǎn)出不重應(yīng)用，評(píng)估結(jié)果和實(shí)際效果差距較大[16]。因此，探索和實(shí)施適用于中國科研事業(yè)的目標(biāo)管理模式，完善考核制度，對(duì)提升農(nóng)業(yè)科研管理水平具有重要意義。

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(責(zé)任編輯沈蓉)

The Enlightenment of the Institutional Reform of Japanese Agricultural R&D System

Bao Yuehong，Zhao Zhijun

(Institute of Agricultural Economics and Development，CAAS，Beijing 100081，China)

Abstract：The agricultural R&D system reform in China has been 30 years.The reform is becoming more and more difficult and necessary to find a new way out.Japan has accumulated some successful experience from the Incorporated Administrative Agency(IAA)reform which will be a good reference.Accordingly，by sorting out Japan’s experience and achievements of IAA reform，we propose reforming the agricultural R&D system in China by strengthening the top design of reform，improving decision-making independence of R&D institutions and the efficiency of resource use，enforcing the transparency of institutional operation and assessment，implementing objective management and perfecting the evaluation system.

Key words:Japan；Incorporated Administrative Agency；Institution of scientific and technological system；Agricultural R&D

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目群項(xiàng)目“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)展創(chuàng)新體系研究”(71333006)，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技創(chuàng)新工程(ASTIP-IAED-2015-05)。

收稿日期：2015-10-20

作者簡(jiǎn)介：包月紅(1988-)，男，江蘇連云港人，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所博士研究生；研究方向：農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。

中圖分類號(hào):F320

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A