最小生態(tài)安全距離在“多規(guī)合一”中的地位與作用

賈濱洋，柏松，李玫，曾九利（1. 成都市環(huán)境保護科學(xué)研究院，成都 61007； . 西南民族大學(xué)，成都 61001； . 成都大學(xué)，成都 610106；. 成都市規(guī)劃設(shè)計研究院，成都 610081 ）

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最小生態(tài)安全距離在“多規(guī)合一”中的地位與作用

賈濱洋1*，柏松2，李玫3，曾九利4
（1. 成都市環(huán)境保護科學(xué)研究院，成都 610072； 2. 西南民族大學(xué)，成都 610041； 3. 成都大學(xué)，成都 610106；4. 成都市規(guī)劃設(shè)計研究院，成都 610081 ）

摘 要“多規(guī)合一”是未來規(guī)劃編制與管理城市的必然發(fā)展趨勢。最小生態(tài)安全距離不僅是探索“多規(guī)合一”的重要技術(shù)工具，也是“多規(guī)合一”中空間管控的重要內(nèi)容。最小生態(tài)安全距離以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)核心，是城市開發(fā)不能逾越的距離。劃定最小生態(tài)安全距離是為了滿足城市生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能正常運轉(zhuǎn)以及環(huán)境容量不超載，城市間或城市功能單元間經(jīng)濟社會活動空間間隔的最小距離。利用最小生態(tài)安全距離劃定出的基本規(guī)避空間，可以讓環(huán)規(guī)、城規(guī)和土規(guī)實現(xiàn)統(tǒng)一的空間管控的最終目標(biāo)。依靠最小生態(tài)安全距離，能夠科學(xué)地劃定城市布局，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和空間管控質(zhì)量，更好地實現(xiàn)城市規(guī)劃的編制與管理。

關(guān)鍵詞最小生態(tài)安全距離；多規(guī)合一；空間管控；資源環(huán)境承載力

*責(zé)任作者：賈濱洋（1971—），女，教授級高工，工學(xué)博士，主要研究方向為生態(tài)恢復(fù)、生源物質(zhì)的遷移轉(zhuǎn)化及環(huán)境規(guī)劃等，E-mail: sisyang@126.com。

引言

隨著我國規(guī)劃改革的深入發(fā)展，“底線式”的空間規(guī)劃、“協(xié)同式”的管理機制逐漸備受關(guān)注，多行業(yè)的規(guī)劃整合工作成為必然趨勢。在此背景下，2014年12月，國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、環(huán)境保護部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下文要求：“開展市縣空間規(guī)劃改革試點，推動經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃‘多規(guī)合一’”［1］。到目前為止，我國已有近30個市縣陸續(xù)開展了“多規(guī)合一”的試點工作。但如何真正將四個規(guī)劃有機融合起來，還是一個嶄新的課題，特別是在技術(shù)上實現(xiàn)“多規(guī)合一”尚面臨不小的挑戰(zhàn)［2］。2014年“兩會”上首次提出的最小生態(tài)安全距離為探索和實現(xiàn)“多規(guī)合一”提供了新的思路。

“最小生態(tài)安全距離”（the minimum distance for ecological security，MDES）是應(yīng)對我國新型城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的以“霧霾”為代表的城市間復(fù)合污染問題而提出的全新概念。劃定MDES的目的，是為了在進行規(guī)劃和建設(shè)時，能夠為城市或城市群的發(fā)展留足一個最小的污染物擴散和吸收空間［3］。這個吸收空間，既是“多規(guī)合一”中實現(xiàn)空間管控的重要內(nèi)容，又是“環(huán)規(guī)”和其他“三規(guī)”有機融合的重要的技術(shù)手段。因為MDES是包含了生態(tài)保護、安全底線、資源承載力和環(huán)境容量的綜合概念，是它們在生產(chǎn)和生活空間上的集中體現(xiàn)，因而MDES是環(huán)保、安全、生產(chǎn)概念的結(jié)合。可見，在城市規(guī)劃和建設(shè)過程中劃定最小生態(tài)安全距離，不僅能夠科學(xué)地規(guī)劃城市布局，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和空間管控質(zhì)量，對于城市規(guī)劃的編制與管理也具有重要意義。

1　最小生態(tài)安全距離與“多規(guī)合一”的關(guān)系

1.1最小生態(tài)安全距離探索是“多規(guī)合一”的重要技術(shù)工具

在“多規(guī)合一”的規(guī)劃過程中，應(yīng)針對規(guī)劃的對象——城市生態(tài)系統(tǒng)的自身特點進行［4］。城市生態(tài)系統(tǒng)是在以人口、建筑物和構(gòu)筑物為主體的環(huán)境中形成的典型人工生態(tài)系統(tǒng)，它幾乎完全以人為主導(dǎo)，并且城市中人口、能量和物質(zhì)容量巨大，密度極高，流量大且運轉(zhuǎn)迅速，因而無法獨立完成物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)換，物質(zhì)和能量呈線狀運動而非環(huán)狀。因此，城市生態(tài)系統(tǒng)不僅對它所依賴的區(qū)域生態(tài)環(huán)境有著深刻影響，而且強烈依賴區(qū)域的存在和發(fā)展，獨立性極弱［5］。

最小生態(tài)安全距離劃定的是為了滿足城市生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能正常運轉(zhuǎn)以及環(huán)境容量不超載，作為復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的城市之間或城市功能單元之間經(jīng)濟社會活動在空間上需間隔的最小距離。滿足了這一距離（或者說具備了這樣的空間結(jié)構(gòu)），人類在各項生產(chǎn)和生活過程中，都能夠使當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)具有最基本的自組織能力，并能夠在受到外界脅迫時，通過自我調(diào)節(jié)機制實現(xiàn)自然凈化與生態(tài)恢復(fù)，從而使環(huán)境質(zhì)量保持在一定水平、生態(tài)系統(tǒng)維系在相對穩(wěn)定的狀態(tài)［3］。可見，最小生態(tài)安全距離可成為促進和實現(xiàn)城市規(guī)劃建設(shè)與區(qū)域生態(tài)和諧發(fā)展的技術(shù)工具。

首先，“最小生態(tài)安全距離”是為了合理測算和確定城市之間的生態(tài)安全距離，其目標(biāo)在于既能提高城市宜居性，又能夠為城市生態(tài)修復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)以及污染環(huán)境的凈化預(yù)留基本空間。這個基本空間就是生態(tài)環(huán)境保護空間及城市建設(shè)和發(fā)展空間的結(jié)合，這樣就將“環(huán)規(guī)”和“城規(guī)”融合起來。其次，最小生態(tài)安全距離主要瞄準(zhǔn)城市的整體質(zhì)量及其發(fā)展的可持續(xù)性，其著眼點重在生態(tài)安全，其次為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)服務(wù)、生態(tài)宜居、環(huán)境質(zhì)量。也就是說，要確保城市生態(tài)安全，必須確保城市居民生存安全的環(huán)境容量具備最低值、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能維系具有最基本的空間保障，對應(yīng)對重大生態(tài)災(zāi)害具備基本的規(guī)避空間。可見，利用最小生態(tài)安全距離劃定出的這個基本規(guī)避空間，完全能讓環(huán)規(guī)、城規(guī)和土規(guī)實現(xiàn)統(tǒng)一的空間管控的最終目標(biāo)。

1.2最小生態(tài)安全距離是“多規(guī)合一”中空間管控的重要內(nèi)容

利用最小生態(tài)安全距離，可以合理劃定出城市的生態(tài)保育空間，明確空間管控目標(biāo)，因而它是“多規(guī)合一”中空間管控的重要內(nèi)容（表1）。例如，根據(jù)不同的生態(tài)安全標(biāo)準(zhǔn)，可以在城市中劃定出不同等級的生態(tài)保護區(qū)和城市建設(shè)發(fā)展空間。

2　最小生態(tài)安全距離嵌入“多規(guī)合一”的原則與方法

2.1最小生態(tài)安全距離以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)核心

城市能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與其資源環(huán)境承載力緊密相關(guān)。城市的資源環(huán)境承載力包含了自然資源、社會條件和環(huán)境資源等眾多變量，必須從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)進行研究，不能因其中某一子系統(tǒng)的承載力達到最大資源效應(yīng)而對生態(tài)系統(tǒng)的整體功能造成破壞。對于整個城市生態(tài)系統(tǒng)而言，影響環(huán)境質(zhì)量的要素很多，這就要求在城市發(fā)展邊界與MDES的研究中，特別是在判斷城市發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系時，必須充分考慮資源環(huán)境承載力的整體性特性，不能盲目偏重或無根據(jù)地選擇其中某一個或幾個環(huán)境要素作為研究對象。

2.2最小生態(tài)安全距離是城市開發(fā)不能逾越的距離

從本質(zhì)上講，城市開發(fā)邊界是一個重“開發(fā)”的概念，它考慮的重點是城市整體發(fā)展和增長的戰(zhàn)略問題，是控制和引導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)的重要規(guī)劃工具。劃定開發(fā)邊界的主要目標(biāo)是如何優(yōu)化城市空間布局，防止城市無序蔓延，提高建設(shè)用地利用效率。換言之，城市開發(fā)邊界是城市開發(fā)的規(guī)定邊界，其主要任務(wù)是探索城市開發(fā)可以到達何處的問題。

與開發(fā)邊界不同，劃定“MDES”是為了滿足城市生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能正常運轉(zhuǎn)以及環(huán)境容量不超載，城市間或城市功能單元間經(jīng)濟社會活動空間間隔的最小距離。MDES主要瞄準(zhǔn)城市的質(zhì)量及其發(fā)展的可持續(xù)性，其核心任務(wù)是保障生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能、實現(xiàn)城市生態(tài)宜居、環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良和生態(tài)安全?？梢?，MDES不等同于合理的距離，更不是優(yōu)化的距離，而是最低限度應(yīng)保持的距離。不能保證這個距離，生態(tài)系統(tǒng)就可能受損，生態(tài)安全就可能遭受威脅。因此，最小生態(tài)安全距離，是城市開發(fā)不能逾越的距離。

2.3最小生態(tài)安全距離注重的是底線思維

首先，最小生態(tài)安全距離是以生態(tài)系統(tǒng)中各類環(huán)境要素和資源為出發(fā)點，通過劃定“限制和控制類環(huán)境要素”進而為生態(tài)紅線的劃定提供一個極限保護外延，為城市開發(fā)邊界的劃定和調(diào)整提供一個最大限值；其次，最小生態(tài)安全距離，又以環(huán)境要素和資源保護為基礎(chǔ)，以環(huán)境承載力為核心考量因素，在衡量社會經(jīng)濟發(fā)展要求下，為保障國家生態(tài)紅線區(qū)面積不減少提供了一種必要的保護外延和劃定技術(shù)方法。從這個角度上講，以生態(tài)紅線為參考基準(zhǔn)劃定城市開發(fā)邊界并求取邊界最大值，該值即可視為最小生態(tài)安全距離。這種劃定方式的優(yōu)勢在于，它在以生態(tài)系統(tǒng)的保護底線為基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，合理劃定出人類經(jīng)濟社會的活動范圍，并且能夠完好地保持生態(tài)系統(tǒng)的完整性及其相關(guān)性特征，較好地達到了結(jié)構(gòu)性保護的目的。因為結(jié)構(gòu)性保護要素應(yīng)用的一個重要路徑是通過空間結(jié)構(gòu)的非建設(shè)性要素與不適宜開發(fā)的區(qū)域邊界銜接，從而實現(xiàn)城市增長邊界與自然生態(tài)邊界的有機結(jié)合及可生長空間格局的構(gòu)建。

表1　“多規(guī)”編制中生態(tài)環(huán)保相關(guān)內(nèi)容

3　最小生態(tài)安全距離嵌入“多規(guī)合一”過程中應(yīng)注意的問題

3.1利用最小生態(tài)安全距離統(tǒng)一“經(jīng)、城、土、環(huán)”規(guī)劃中的生態(tài)環(huán)境編制內(nèi)容

目前，我國的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市環(huán)境總體規(guī)劃中都不同程度地涉及生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)內(nèi)容，并且這些生態(tài)環(huán)境編制內(nèi)容是能夠協(xié)同對接的（圖1）。例如，在“經(jīng)規(guī)”和“環(huán)規(guī)”的融合上，可以利用“經(jīng)規(guī)”中的社會經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，從資源環(huán)境承載力的角度來劃定MDES，將“經(jīng)規(guī)”與“環(huán)規(guī)”有機融合；在“城規(guī)”和“環(huán)規(guī)”的銜接上，可以充分研究如何實現(xiàn)城市開發(fā)邊界和城市發(fā)展生態(tài)安全底線的融合；在“土規(guī)”和“環(huán)規(guī)”的銜接上，可以考慮實現(xiàn)土地資源利用的“最優(yōu)化”和生態(tài)紅線區(qū)的“最小化”相互協(xié)調(diào)?？梢哉f，MDES完全可以作為實現(xiàn)“環(huán)規(guī)”與其他規(guī)劃相互融合的有力工具。

具體的技術(shù)路線是：先收集城市空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立最小生態(tài)安全距離測算模型，據(jù)此演算出城市各生態(tài)斑塊、生態(tài)保護目標(biāo)、生態(tài)敏感點、城市空間實體間的最小生態(tài)安全距離。在此基礎(chǔ)上，借助GIS手段，進行疊圖分析，劃分出城市生態(tài)保護紅線、生態(tài)控制線以及建設(shè)用地空間。技術(shù)路線如圖2所示。

圖1　“城、土、環(huán)”規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境編制內(nèi)容協(xié)同對接示意圖

圖2　“多規(guī)合一”綜合分區(qū)技術(shù)路線

3.2劃出城市生態(tài)本底、增長邊界及空間管制分區(qū)，是最小生態(tài)安全距離的核心內(nèi)容

“多規(guī)合一”的一項重要工作是實現(xiàn)一個統(tǒng)一的空間生態(tài)本底。然而，雖然目前“城規(guī)”和“土規(guī)”中關(guān)于空間管制的引導(dǎo)內(nèi)容已經(jīng)構(gòu)成了“多規(guī)”空間生態(tài)本底對接的承載基礎(chǔ)。但作為“多規(guī)”中生態(tài)安全本底的載體，城市“禁建區(qū)”、“限建區(qū)”的劃分標(biāo)準(zhǔn)卻存在分歧，導(dǎo)致“多規(guī)”的生態(tài)本底存在諸多不一致的地方。例如，“城規(guī)”中將基本農(nóng)田保護區(qū)納入“禁建區(qū)”，予以最嚴格的空間管制；而“土規(guī)”中則是將其納入“限建區(qū)”，承接限建區(qū)主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的生產(chǎn)職能。又比如，對于許多具有特殊生態(tài)安全職能的用地，如水源保護地、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)等，“城規(guī)”主要依據(jù)保護區(qū)、災(zāi)害區(qū)的保護等級、輕重級別的差異，對保護區(qū)等進行空間細分，將其中的核心區(qū)、一級保護區(qū)、災(zāi)害易發(fā)區(qū)等承擔(dān)極重大生態(tài)安全職能的區(qū)域劃入“禁建區(qū)”，將緩沖區(qū)、二級保護區(qū)、災(zāi)害低發(fā)區(qū)等次重要區(qū)域納入“限建區(qū)”，分別予以不同強度的空間管制；而“土規(guī)”中僅對上述區(qū)域中的自然保護區(qū)和水源地保護區(qū)進行空間細分，對于風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)等其他區(qū)域則采用籠統(tǒng)的劃分方式，或劃入“禁建區(qū)”或納入“限建區(qū)”。

從保護城市自然環(huán)境、生態(tài)資源和糧食、地質(zhì)安全等各方面考慮，出于生態(tài)、自然、安全目的，“多規(guī)”尋求一致的生態(tài)保護底本。這與“城規(guī)”中對禁建區(qū)、限建區(qū)的劃分依據(jù)相一致。本研究認為“多規(guī)”的生態(tài)空間保護底線就是要統(tǒng)一“多規(guī)”中不同類別的“禁建區(qū)”和“限建區(qū)”， 即將“經(jīng)”、“城”、“土”、“環(huán)”規(guī)劃中的自然生態(tài)保護區(qū)核心區(qū)、水源地一級保護區(qū)、風(fēng)景名勝核心區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、礦產(chǎn)采空區(qū)、文物單位保護范圍以及基本農(nóng)田保護區(qū)等“禁建區(qū)”和“限建區(qū)”統(tǒng)一為生態(tài)保護紅線區(qū)。

例如，在“土規(guī)”和“城規(guī)”中，可以依據(jù)最小生態(tài)安全距離劃分出城市生態(tài)保護紅線區(qū)， 以此達到統(tǒng)一和協(xié)調(diào)城市空間管制的目的。這不僅能夠保障城市基本農(nóng)田和生態(tài)用地，也使“多規(guī)”的管制管理有了一個統(tǒng)一的規(guī)劃依據(jù)。從技術(shù)角度上講，城市的生態(tài)本底、增長邊界以及空間管制分區(qū)都可以借助最小生態(tài)安全距離來進行測算。這樣，由于采用了統(tǒng)一的技術(shù)手段和測算標(biāo)準(zhǔn)，“多規(guī)”的不同類別的分區(qū)工作都可以在一張藍圖上實現(xiàn)統(tǒng)一。

圖3　“多規(guī)”協(xié)調(diào)模式

4　結(jié)語

對城市而言，一個城市只有一個空間，一個空間應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃，這是統(tǒng)籌和指導(dǎo)城市發(fā)展的需要。從國內(nèi)外經(jīng)驗看，“多規(guī)合一”也是未來規(guī)劃編制與管理城市的必然發(fā)展趨勢。一個城市一張“藍圖”成為多規(guī)合一工作的最終目標(biāo)。最小生態(tài)安全距離瞄準(zhǔn)的是城市的整體質(zhì)量及其發(fā)展的可持續(xù)性，其著眼點應(yīng)放在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)服務(wù)、生態(tài)宜居、環(huán)境質(zhì)量和安全上?；谧钚∩鷳B(tài)安全距離，強化空間管制將是多規(guī)融合的理想途徑之一。

參考文獻

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Status and Roles of the Minimum Distance for Ecological Safety in Multiple Planning Integration

JIA Binyang1*， BAI Song2， LI Mei3， ZENG Jiuli4
（ 1. Chengdu Academy of Environmental Sciences， Chengdu 610072； 2. Southwest University For Nationalities， Chengdu 610041；3. Chengdu University， Chengdu 610106； 4. Chengu Institute of Planning & Design， Chengdu 610081 ）

Abstract:Multiple planning integration is an inevitable trend of the city planning and the urban management in the future. The minimum distance for ecological safety （MDES） offers a new way of thinking and technical guidance to realize the multiple planning integration， which combines multi-factors like a city’s natural background， ecological protection， safety baseline， resource carrying capacity， environmental capacity， and social economics to devise specific ecological safety standards for managing different environmental spaces. The minimum distance for ecological safety is a new concept that is brought forward to safeguard a city’s basic ecological safety baseline. The minimum distance for ecological safety not only serves as a basis for scientifically defining urban layout and enhancing the quality of urban development and space management， but also carries significant meaning to establish and carry out urban planning.

Keywords:the minimum distance for ecological safety； multiple planning integration； space management； environmental carrying capacity of resources

中圖分類號：X321；TU984

文章編號：1674-6252（2016）03-0025-05

文獻標(biāo)識碼：A

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.03.025