設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧引導基金助推精準扶貧

張維康

我國的貧困高發(fā)區(qū)或密集區(qū)主要集中在邊遠地區(qū)或連片山區(qū)，雖然這些區(qū)域經(jīng)濟拮據(jù)，但卻在地理、氣候、水源和土壤等方面具備發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的天然比較優(yōu)勢。這些地區(qū)的種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)或服務(wù)業(yè)往往具有生態(tài)、獨特、稀缺和優(yōu)品高質(zhì)等特點，潛藏著優(yōu)渥的市場前景。目前，在國家精準扶貧、精準脫貧的戰(zhàn)略發(fā)展要求下，若能以貧困地區(qū)的地方性種養(yǎng)業(yè)或觀光休閑等附加值農(nóng)業(yè)為發(fā)展基礎(chǔ)，引入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展思路，通過農(nóng)業(yè)市場化發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)、帶動效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)實現(xiàn)外生扶持向內(nèi)生致富的轉(zhuǎn)變，才能更切實地為貧困戶的自我發(fā)展帶來持續(xù)性“造血”動力，從而形成脫貧致富的長效機制。

盡管我國政府主導扶貧的力度不斷加大，但貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展依然面臨著資金投放對接失準、效益低下、供需缺位等瓶頸。為了能更好地引導和激發(fā)當前大規(guī)模精準扶貧專項資金的內(nèi)在動力，提升貧困地區(qū)“造血脫貧致富”的可持續(xù)效應(yīng)，若能遵循市場經(jīng)濟體制改革的主線，借助市場化機制作為創(chuàng)新驅(qū)動，破除貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展資金的困境，才能更好地以產(chǎn)業(yè)扶貧為精準扶貧的突破口，最終在“十三五規(guī)劃”的時間節(jié)點上全面打贏精準扶貧攻堅戰(zhàn)。

基于此，本文總結(jié)分析了產(chǎn)業(yè)扶貧資金的現(xiàn)存問題，認為可嘗試在貧困地區(qū)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧引導基金（以下簡稱引導基金）的方式推動精準扶貧，并闡述了其現(xiàn)實意義和具體的策略措施，以期為精準扶貧的順利實施提供一個金融視角的創(chuàng)新和策略參考。

產(chǎn)業(yè)扶貧資金的現(xiàn)存問題

政府主導產(chǎn)業(yè)扶貧的弊端明顯，資金使用效率較低。一是在產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的資金預算管理中，政府通常以財政專項扶貧資金的貼息、補助、獎勵等形式激勵企業(yè)參與。但扶貧資金一般單次和單向流動，不能形成內(nèi)生重復循環(huán)并發(fā)揮財政扶貧資金的杠桿放大效應(yīng)和撬動效應(yīng)，資金投放的激勵效用和融通功效較低。二是政府主導的項目審批往往更重報送材料而輕實地考察，企業(yè)和政府之間可能存在信息不對稱和道德風險問題，騙取資金和腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，這可能會引發(fā)公眾對扶貧開發(fā)的負面認知，降低扶貧工作的公信力。

產(chǎn)業(yè)扶貧資金投放缺乏引導，難以實現(xiàn)精準對接。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定的特殊性和區(qū)域性，在扶貧脫貧的目標引領(lǐng)下，帶有公益性的扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展更需要精準引導和強化激勵。但產(chǎn)業(yè)扶貧資金的投放對地方性政府決策權(quán)依賴過大或靠關(guān)系拍板，顯得較為隨意，投放決策的方式和程序不夠科學和缺乏引導，資金投放的集中度、精準度和投資效益也顯得不足。因而，扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供需對接容易失準，產(chǎn)業(yè)扶貧資金的效果也難以直接和精準地用在扶貧效益更好的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)上。這種缺乏引導的扶貧資金投放模式不僅加重了政府主導扶貧的監(jiān)管難度，還導致扶貧資金在對接產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和建檔立卡貧困戶上的效益較低，過分補貼與供需不足或供需缺位等矛盾性問題并存。

地方性涉農(nóng)中小微企業(yè)參與扶貧的資金投入不足，融資難度較大。地方性中小微企業(yè)往往具有產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的先天優(yōu)勢，它們源于和成長于本地的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境，對當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢有更廣更透的了解，因此它們對扎根和深耕本地產(chǎn)業(yè)的意愿可能會更加強烈，因而是發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧的主力軍。但是多數(shù)涉農(nóng)或參與扶貧的地區(qū)性中小微企業(yè)的管理經(jīng)營能力較弱，加之自身資金實力受限，流動性較差且抗風險能力較弱，在扶貧產(chǎn)業(yè)的投入上顯得尤為謹慎，產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的規(guī)模相對較小，扶貧的帶動能力并不強。另外，由于貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱，潛在的市場風險與自然災害風險導致了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身的弱質(zhì)性和脆弱性，使得傳統(tǒng)金融機構(gòu)對這些更適合也更愿意參與產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)項目的中小微企業(yè)的扶持力不從心。由此而形成的融資困境往往成為了當下一些中小微企業(yè)參與扶貧開發(fā)的主要問題所在。

產(chǎn)業(yè)扶貧資金的流向有失偏頗，導致扶富不扶貧，貧富差距可能進一步拉大?，F(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)扶貧資金多數(shù)流向了龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場或種養(yǎng)專業(yè)大戶等扶貧經(jīng)濟組織，但這種資金投放策略并未采取專門針對建檔立卡貧困戶的后續(xù)特惠扶持政策和精準對接體系，從而難以將扶貧效益直接和充分地轉(zhuǎn)嫁到真正的貧困戶身上，沒有形成“真扶貧、扶真貧”的局面。這種情形會導致產(chǎn)業(yè)扶貧資金扶富不扶貧的現(xiàn)象發(fā)生，專項扶貧資金的投向初衷可能因此而發(fā)生偏移，貧富差距反而可能進一步拉大，并誘發(fā)潛在的社會矛盾。

政府主導產(chǎn)業(yè)扶貧的資金配置容易導致供需時滯錯位，難以發(fā)揮更大效應(yīng)。目前，多數(shù)地方政府為了保障扶貧項目的順利實施和降低扶貧資金的流失風險，通常只針對項目實施單位做出扶貧資金發(fā)放的事先承諾，而資金發(fā)放的承諾兌現(xiàn)則需在扶貧項目完成驗收以后。然而，這會導致產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施企業(yè)在最亟需資金的項目投入前期不能獲得足量的資金支持，資金需求與供給之間存在時間上的錯位。這一方面會弱化企業(yè)投入扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)的力度與意愿，另一方面也可能因資金不足影響項目的建設(shè)質(zhì)量，從而難以達到驗收標準要求，進一步影響扶貧效果。

產(chǎn)業(yè)扶貧資金缺乏有效整合，扶貧效果受到制約。在政府強力扶貧的政策背景下，盡管政府扶貧專項資金的門類較多，但各個部門大多“撒胡椒面”式各自為陣，相互獨立決策，容易引發(fā)重復投放。同時，這也給各種資金的整合帶來了難題，使得資金無法統(tǒng)籌安排和有針對性地對扶貧效益較好的企業(yè)進行集中引導和參與激勵。另外，盡管有些地方政府對產(chǎn)業(yè)扶貧資金“改補為借”，以擔保金放大形式撬動銀行信貸資金，但直接參與利益主體的增多也加大了資金的整合和利益分配難度，不能發(fā)揮專項扶貧資金的更大功效。

設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧引導基金的現(xiàn)實意義

在精準扶貧思路中，引導基金模式將可能對現(xiàn)有政府扶貧資金預算管理體制、金融機構(gòu)與中小微企業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項目的資本金融通做出改革創(chuàng)新和有益補充。這也是對當下扶貧開發(fā)的供給側(cè)改革創(chuàng)新，通過對扶貧模式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，達到扶貧資金投入要素的優(yōu)化配置和有效供給，提高精準扶貧的量和質(zhì)。

總體上，引導基金能通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧的方式，能較好地化解當下精準扶貧專項資金面臨的誰來用、如何用、用得準和用得好等問題。一是引導基金的資金分配方式將傳統(tǒng)的補貼改為投資，以市場配置資源的決定性作用為基準，對財政扶貧資金分配體制進行創(chuàng)新、改革和補充。這既有助于優(yōu)化扶貧資金的配置效益，又有利于引導資金投向貧困地區(qū)的特色效益農(nóng)業(yè)或高附加值農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)化調(diào)整和規(guī)?；?，最終以市場無形之手實現(xiàn)造血扶貧脫貧。

二是引導基金能實現(xiàn)“精準引導、資金放大、融通循環(huán)、績效評估”的預期投放效果。這既能進一步放大精準扶貧專項財政資金的供給和功效，又能引導和盤活社會資金，促成政策扶貧資金和社會資金聯(lián)手推進精準扶貧開發(fā)的局面，也能實現(xiàn)兩者的保值增值和循環(huán)效益。

三是引導基金能精準對接地方性扶貧產(chǎn)業(yè)和被投企業(yè)的發(fā)展需求，將資金用在刀刃上，真正實現(xiàn)扶貧資金在貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的正確引導和精準投放，體現(xiàn)出精準扶貧開發(fā)的精準思維，達到扶貧效益的精準到戶，實現(xiàn)精準扶貧的核心目標和政策初衷。

四是引導基金的市場化運作將簡化行政審批，不僅提高了引導基金的投放運行效率，還能從源頭上預防貪腐發(fā)生，較低制度性交易成本，優(yōu)化扶貧資金的公正性。同時，引導基金對貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的市場化判斷和決策將更專業(yè)、更細致、更嚴格，監(jiān)管更到位，能較好保證資金的效益性和安全性。

五是引導基金將更加關(guān)注地方性中小微企業(yè)和見效期相對較長的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，這不僅利于推進貧困地區(qū)扶貧開發(fā)，也符合國家對中小微企業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等實體經(jīng)濟發(fā)展的政策導向，更好補齊“四化”中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這一短板。

設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧引導基金的策略建議

各級政府分工協(xié)作，明確責任，推動引導基金發(fā)展。一是國家層面出臺產(chǎn)業(yè)扶貧專項引導基金的指導意見。指導意見要明確引導基金的概念、性質(zhì)、宗旨、運行模式、監(jiān)管考核和風險控制等方面的指導性意見。

二是省級或市級財政、農(nóng)委、扶貧和企業(yè)管理等部門聯(lián)合成立起引導基金工作協(xié)調(diào)機制，批準設(shè)立專門的扶貧產(chǎn)業(yè)引導基金理事會或法人公司，行使重大事項協(xié)調(diào)和受托經(jīng)營管理等職責。同時，明確引導基金的設(shè)立規(guī)則、管理辦法、資金來源、運行模式和退出機制等實施指導細則和要求，確保按市場化原則進行。

三是縣級政府認真研判，結(jié)合當?shù)刎毨У貐^(qū)特色效益農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和需求，負責組織好引導資金投放項目的實施工作，出臺對接區(qū)域性引導基金的指導和考核激勵辦法，明確具體的部門職責和索投產(chǎn)業(yè)詳情，配合引導基金公司的前期調(diào)查和后續(xù)監(jiān)管工作等。

資金來源以政策性扶貧資金為主，社會資金為輔。引導基金主要來源于政策性精準扶貧資金中的專項扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展預算、基金運作收益（如應(yīng)得投資收益與利息等）以及按比例私募的參與產(chǎn)業(yè)扶貧的社會資金。社會資金的私募對象重點偏向于金融類國有企業(yè)和社會服務(wù)意識較強的龍頭民營企業(yè)，私募社會資金可按與政策資金1：1或弱于其的比例執(zhí)行。政策資金以政府信用對社會資金形成引導、聚集和放大效應(yīng)，兩者實行按比例共擔風險與收益的原則。

管理模式上按法人治理，厘清政府與市場的關(guān)系。一是引導基金引入科學規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，如事業(yè)法人制或公司法人制。但不論采取哪種治理結(jié)構(gòu)，均需委托或招標專業(yè)化的具有規(guī)定資質(zhì)、良好信譽和從業(yè)經(jīng)歷的職業(yè)化基金管理團隊，實行管理權(quán)與決策權(quán)的分離。同時，基金資金的托管管理以對地方性銀行的招標進行。

二是引導基金是一種扶貧政策資金的市場化融通和投資模式，公益性與商業(yè)性兼具，因此引導基金要正確處理好政府與市場的關(guān)系，做到分工明確與合理到位。總體上做到以市場化運作為主導，將扶貧開發(fā)中市場配置資源之手的“基礎(chǔ)性作用”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皼Q定性作用”，將政府干預之手的“決定性作用”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎A(chǔ)性作用”，做到管理的不缺位和不越位，發(fā)揮好協(xié)調(diào)服務(wù)作用。不缺位就是對基金服務(wù)、監(jiān)管和扶持要恰到好處，即對引導基金的市場失靈及時作出正確和有效干預，尤其要負責對投資方案進行審定，并對投資方向進行把控，使之不脫離扶貧脫貧和助農(nóng)富農(nóng)的發(fā)展邏輯。不越位就是去行政化干預，即政府不干預基金的運行，遵循市場邏輯分配資金和遴選被投企業(yè)，達到經(jīng)濟效益的可持續(xù)性，切實實現(xiàn)造血致富。

構(gòu)建嚴格的監(jiān)管機制、考評體制和維權(quán)機制。一是制定嚴格的監(jiān)管和考評機制。委托外部第三方機構(gòu)對引導基金機構(gòu)進行全面公正的審計、核算和評估。內(nèi)部監(jiān)管責任明確，績效的獎勵及時到位，加大對違紀違法行為的懲處力度。同時，針對事業(yè)法人制模式，還需在負責人的行政級別和員工的待遇上提供傾向性激勵，提高團隊的激勵效能。

二是構(gòu)建起以貧困戶利益為導向的傾斜性維權(quán)機制，尊重貧困戶的選擇權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，幫助和確保貧困戶與被投企業(yè)之間建立起緊密的利益連接機制。維權(quán)的具體形式可體現(xiàn)為兩類，如貧困戶與被投企業(yè)簽訂正式合同，或貧困戶遴選代表進入監(jiān)事組織并行使發(fā)言權(quán)、建議權(quán)和表決權(quán)等。

投資模式靈活多樣，引導范圍明確，實時合理退出。一是資金投資可采取以下方式進行，并實施動態(tài)監(jiān)管。例如：階段參股，即向支持貧困地區(qū)精準扶貧的產(chǎn)業(yè)發(fā)展且具備較好潛在扶貧效益的企業(yè)參股，并按約定條件在一定期限內(nèi)退出；跟進投資，即向政府精準引導或主動參與扶貧開發(fā)并表現(xiàn)出良好扶貧帶動示范效應(yīng)的扶貧參與企業(yè)跟進投資；風險補助，即對參與產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的中小微企業(yè)或初創(chuàng)企業(yè)予以一定的風險補助，增強其抵御風險的能力和提高企業(yè)扶貧開發(fā)的積極性；投資保障，即遴選出經(jīng)濟效益好、扶貧效果佳的中小微涉農(nóng)企業(yè)，予以資金資助、融資擔保和創(chuàng)業(yè)補貼等保障措施。

二是基金投資須對以扶貧脫貧為目標的產(chǎn)業(yè)為投資導向，建立基金引導投資的負面清單，如股票、外匯、房產(chǎn)、企業(yè)債券與金融衍生品等。引導基金的閑置資金采取銀行存放或國債購買的方式進行保管。

三是引導基金依據(jù)地方性精準扶貧規(guī)劃目標設(shè)立存續(xù)期限，可嘗試以“十三五規(guī)劃”要求的2020年實現(xiàn)整體脫貧作為存續(xù)期限的設(shè)定參照。

四是引導基金應(yīng)按照扶貧效果和存續(xù)期限規(guī)定實時退出。退出方式上可采取到期清算、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或回購等方式，不與被投企業(yè)和貧困戶長期爭利。

資金投放以扶貧為導向，精準定位，按需配置，多方共贏。一是基金投放主要以貧困地區(qū)的特色效益農(nóng)業(yè)或優(yōu)勢服務(wù)農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)引導方向。因地制宜地深入貧困地區(qū)展開全方位和多角度的產(chǎn)業(yè)市場調(diào)研和論證分析，合理評估潛在風險和預期收益，精選符合要求的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進行引導。同時，被投企業(yè)需要提高建檔立卡貧困戶的就業(yè)機會、生產(chǎn)能力和生產(chǎn)效益，切實保障其利益分紅，充分確保投資績效的精準映射，提高扶貧資金的對接效率。

二是引導基金與被投企業(yè)之間聯(lián)動協(xié)調(diào)，準確評估，實現(xiàn)供需平衡。同時，引導基金對被投企業(yè)提供管理咨詢和協(xié)調(diào)服務(wù)，協(xié)助其成長，最終形成地方政府、被投企業(yè)與貧困戶多方共贏的可持續(xù)發(fā)展機制。

信息實時動態(tài)共享，數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，提升引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭性和效益性。地區(qū)管理部門的項目庫信息平臺為引導基金項目的投放決策提供實時的查詢和對接服務(wù)，提高引導基金退出或跟進的精準決策效率。如構(gòu)建引導基金在貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)與云計算平臺，對被投企業(yè)提供市場供需、價格波動、產(chǎn)供銷連接等的數(shù)據(jù)與信息等方面的決策支持，提高貧困地區(qū)引導扶貧產(chǎn)業(yè)的市場貢獻度和經(jīng)濟效益。以信息傳遞和數(shù)據(jù)決策引導普惠式產(chǎn)業(yè)扶貧向競爭式產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)變。

合理平衡各主體之間的利益分配，充分保障貧困戶收益。一是由于社會資金更加強調(diào)商業(yè)利益的最大化，引導基金中的政策扶持導向與商業(yè)利益導向之間可能潛藏著利益糾葛。因此，既要合理分配被投企業(yè)和引導基金之間的利益，又要按照“同股同權(quán)同利”原則合理分配引導基金中社會資金和政策資金之間的利益，化解潛在的利益矛盾。

二是產(chǎn)業(yè)扶貧引導基金是政策性扶貧資金為引領(lǐng)，社會資金為配套的扶貧性投資資金。引導基金的根本目的是在確保投資基金安全和盈利的情況下，通過扶持貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場化收益“讓利于貧困戶”，從而幫助和帶動其實現(xiàn)可持續(xù)性脫貧致富。因此，引導基金必須結(jié)合當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、現(xiàn)狀和需求，優(yōu)選和精選具有良好扶貧帶動效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)作為投資導向，既突出的強調(diào)基金的公益性，又強調(diào)其盈利性。同時，對于引導基金中政策資金股份獲取的利益分紅，應(yīng)將其同建檔立卡貧困戶進行再分配。

注重風險防控。一是由于引導基金采取市場化運作和法人結(jié)構(gòu)治理，且所有權(quán)與管理權(quán)有所分離，因此信息不對稱與委托代理問題等是管理過程中的常見弊病。政府作為引導基金的委托方可能處于信息劣勢，而受托方則可能借助信息優(yōu)勢采取“敲竹杠”行為，因而引導基金運行需要謹防道德風險的發(fā)生。

二是由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的投資周期較長且市場風險和災害風險的概率較大，因此不僅應(yīng)在投資的前中后期建立起多層次的風險評價和防控機制，強調(diào)和預防引導基金發(fā)生系統(tǒng)性風險，還可根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特質(zhì)與保險公司進行合作創(chuàng)新，借助和購買相關(guān)的農(nóng)業(yè)保險分散風險。

助推普惠金融發(fā)展。引導基金應(yīng)向貧困地區(qū)具有良好發(fā)展前景的中小微企業(yè)以及農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)傾斜，解決立足于地方農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展企業(yè)的融資困境。既以金融服務(wù)推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展撬動扶貧，也以金融活水引導和助推普惠金融發(fā)展。

（作者單位：重慶農(nóng)村商業(yè)銀行博士后工作站）