社會(huì)治理視角下流浪兒童救助模式探析

夏夢凡

(黃岡市人力資源與社會(huì)保障局，湖北 黃岡　438000)

社會(huì)治理視角下流浪兒童救助模式探析

夏夢凡

(黃岡市人力資源與社會(huì)保障局，湖北 黃岡438000)

摘要：流浪兒童作為社會(huì)特殊群體，他們的救助與管理一直受到社會(huì)的廣泛關(guān)注?，F(xiàn)有的兒童救助模式存在許多問題。在社會(huì)治理的視角下，嘗試?yán)谜⑸鐣?huì)組織、社區(qū)、社會(huì)工作者等多方優(yōu)勢資源，建立多元化的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建流浪兒童救助新模式。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；流浪兒童；救助模式

一、研究問題的提出

隨著我國城市化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，因貧困、家庭虐待、人口拐賣等原因使得流浪兒童這一特殊群體數(shù)量不斷上升。據(jù)相關(guān)部門不完全統(tǒng)計(jì)，我國大概有150多萬流浪兒童，而每年受民政部救助的流浪兒童只有約16萬，流浪兒童問題的嚴(yán)峻性不容忽視。2011年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》旨在幫助流浪未成年人及時(shí)回歸家庭。2011年于建嶸教授組織的“微博打拐”活動(dòng)更是將這一群體推向大眾視線，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。然而，政府投入大量資金、社會(huì)廣泛參與并沒有解決流浪兒童的問題。2012年11月畢節(jié)5名流浪兒童垃圾箱生火取暖中毒身亡，今年6月畢節(jié)4名兒童自殺，這些令人寒心的現(xiàn)象，不得不讓我們質(zhì)疑現(xiàn)有的流浪兒童救助保護(hù)工作是否達(dá)到了預(yù)期的效果。為什么流浪兒童屢禁不止？目前我國流浪兒童的救助工作主要由民政部門負(fù)責(zé)，具體活動(dòng)由救助管理站來開展，因此，關(guān)愛流浪兒童必須從現(xiàn)有救助模式來分析。然而，關(guān)于流浪兒童的現(xiàn)有研究，多集中在問題視角與優(yōu)勢視角的微觀層面，缺乏對頂層制度設(shè)計(jì)的反思。因此，本文嘗試在社會(huì)治理視角下探索流浪兒童救助新路徑。本文對流浪兒童定義為：18歲以下的離開家人或監(jiān)護(hù)在外游蕩超過24小時(shí)并且無可靠生存保障的人。[1]29

二、我國流浪兒童救助模式及存在的問題

(一)國內(nèi)典型的流浪兒童救助模式

目前，國內(nèi)比較典型的救助模式有鄭州模式、北京模式、上海模式、廣東模式與長沙模式。其中，鄭州模式，注重兒童參與與技能學(xué)習(xí)，尊重兒童權(quán)益，依托流浪兒童救助保護(hù)中心，通過全天候街頭救助點(diǎn)、“類家庭”、家庭寄養(yǎng)等途徑，幫助流浪兒童回歸主流社會(huì)；北京模式，采取流浪兒童救助保護(hù)中心與專業(yè)院校合作的方式，社會(huì)工作系的大學(xué)生以志愿者的身份入駐救助中心并采取專業(yè)方法對流浪兒童進(jìn)行心理和行為輔導(dǎo)；上海模式的特點(diǎn)是借助工讀學(xué)校的資源，將流浪兒童保教中心分為兩個(gè)班，對流浪兒童實(shí)施校園式的管理。廣東模式，主要針對長時(shí)間無法回家的兒童，采取“類學(xué)?！钡姆绞剑瑒?chuàng)造類似于學(xué)校的生活、管理、教育環(huán)境，對流浪兒童進(jìn)行集中救助。長沙模式，以大房子為載體，7～15歲的流浪兒童可以得到一套住所，且有專職的保育員負(fù)責(zé)照料流浪兒童的生活，流浪兒童也會(huì)學(xué)習(xí)一些簡單的技能與文化知識(shí)，社會(huì)工作者則會(huì)定期來給流浪兒童作專業(yè)輔導(dǎo)，調(diào)適流浪兒童的行為習(xí)慣。

(二)現(xiàn)有救助模式存在的問題

結(jié)合上述救助模式，我們發(fā)現(xiàn)我國流浪兒童救助模式各有特點(diǎn)，也取得了一定的成效，然而仍然存在許多問題，具體如下：

1.政府主導(dǎo)，各部門合作意識(shí)不強(qiáng)，各自為政

目前，我國流浪兒童救助政府承擔(dān)了政策制定與實(shí)施、資金籌集與管理、機(jī)構(gòu)建設(shè)與監(jiān)督等責(zé)任，市場與社會(huì)參與不足。然而，流浪兒童救助是一個(gè)需要集政府部門、救助站、公安部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門、家庭、社區(qū)等多方合作的系統(tǒng)工程，缺少任何一方力量，就會(huì)嚴(yán)重影響救助效率。

2.基于問題視角的救助理念，救助內(nèi)容單一

救助中心對流浪兒童多采取封閉式管理，將流浪兒童問題化、標(biāo)簽化，很少與流浪兒童進(jìn)行溝通交流，注重流浪兒童行為問題的矯正，忽視心理輔導(dǎo)與發(fā)展教育，治標(biāo)不治本。救助方式主要采取送返家庭，但大量流浪兒童因家庭關(guān)系緊張、遭受家庭虐待或無人照料而流浪，遣送回家對于流浪兒童來說，并沒有真正完成救助目的，這部分人很容易再次離開家庭，形成“二次流浪”。

3.救助具有臨時(shí)性，主體責(zé)任不分明，法律體系不健全

現(xiàn)階段流浪兒童救助保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)不完善，可操作性低?，F(xiàn)有法律規(guī)定，在兒童缺乏監(jiān)護(hù)人的情況下，由其所在單位、居委會(huì)、村委會(huì)或民政部門承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。然而，涉及部門繁多，邊界模糊不清，相互推諉，各部門目前基本難以履行職能。此外，救助站對流浪兒童是臨時(shí)性救助，最長期限是10天，如需延長需要經(jīng)有關(guān)部門的審核批準(zhǔn)。但實(shí)際中，我國信息化系統(tǒng)不完善，流浪兒童年齡小，不能或不愿提供家庭住址，救助站無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將其返回家庭，也無法對其進(jìn)行收養(yǎng)安置，只能采取集中式救助管理，大量流浪兒童滯留在救助中心。

4.專業(yè)人才缺乏，社會(huì)工作領(lǐng)域存在殖民化傾向

第一，內(nèi)地救助站就業(yè)人員整體素質(zhì)不齊，缺乏相應(yīng)資質(zhì)，無法對流浪兒童開展專業(yè)的服務(wù)。第二，隨著政府問責(zé)制的興起，民政部門對救助站的工作流程、模式、任務(wù)量都有一個(gè)詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，在民政部門與救助站的雙重壓力下，社會(huì)工作者采用技術(shù)化的工作方法，像一個(gè)量體裁衣的職業(yè)操手，簡單將固定化的工作方法向不同的流浪兒童推售。忽略流浪兒童自身的獨(dú)特性，剝奪了流浪兒童參與自身救助體系的話語權(quán)，導(dǎo)致了社會(huì)工作領(lǐng)域的殖民化。

三、社會(huì)治理對流浪兒童救助工作的適用性

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“社會(huì)治理”理念，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理水平的戰(zhàn)略目標(biāo)，“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。社會(huì)治理重視整個(gè)社會(huì)的參與、配合，通過有效協(xié)同機(jī)制使社會(huì)治理各主體積極配合，促進(jìn)資源優(yōu)勢互補(bǔ)，推動(dòng)建立政府管理與社會(huì)調(diào)解良性互動(dòng)的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，提高我國社會(huì)治理能力，解決社會(huì)問題。

在中國現(xiàn)實(shí)語境下，流浪兒童的救助是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政府、學(xué)校、家庭、社區(qū)、救助機(jī)構(gòu)等眾多主體，救助工作復(fù)雜漫長，包括前期的預(yù)防、介入過程、后期的安置、教育、跟蹤與再社會(huì)化等各方面，在單一政府主導(dǎo)體系下，很容易對其他治理主體產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，進(jìn)而導(dǎo)致治理成本高、效率低。只有多方主體共同參與社會(huì)公共事務(wù)，在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中高度協(xié)調(diào)，規(guī)范社會(huì)行為，優(yōu)化社會(huì)治理格局，建立合作式伙伴型關(guān)系，才能規(guī)避各自為政的風(fēng)險(xiǎn)成本與信息成本，化解社會(huì)矛盾，最終實(shí)現(xiàn)善治。

四、流浪兒童救助模式新路徑：多元化網(wǎng)絡(luò)協(xié)作

1.優(yōu)化社會(huì)治理格局，完善流浪兒童救助保護(hù)體系

第一，發(fā)揮政府在社會(huì)資源整合中的主導(dǎo)作用與平臺(tái)搭建作用，鼓勵(lì)民間組織與社會(huì)力量的參與。適當(dāng)放寬對社會(huì)組織的限制，引進(jìn)監(jiān)督評估機(jī)制，重視社會(huì)組織的培育。合理界定政府行為邊界，逐步將流浪兒童的救助工作轉(zhuǎn)移到社會(huì)，充分利用民辦非企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)等優(yōu)勢資源。發(fā)揮政府、市場和社會(huì)的三者比較優(yōu)勢，推進(jìn)市民社會(huì)的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的最優(yōu)效應(yīng)。[2]23第二，設(shè)立獨(dú)立于民政部門的流浪兒童救助保護(hù)委員會(huì)，賦予其一定的職責(zé)與權(quán)力，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與指導(dǎo)各部門流浪兒童救助工作，形成綜合的治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化。[3]35第三，全面落實(shí)流浪兒童臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、孤兒保障、城鄉(xiāng)低保等兒童社會(huì)福利保障政策，同時(shí)注重兒童的教育與發(fā)展，由補(bǔ)缺型社會(huì)福利逐漸向適度普惠性社會(huì)福利轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有法律框架下，完善流浪兒童的救助保護(hù)相關(guān)方面的法律法規(guī)，明確收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)等法律法規(guī)，促進(jìn)政策的可實(shí)施性。建立全國性流浪兒童指紋庫，并通過法律規(guī)定進(jìn)一步推動(dòng)該項(xiàng)工作的發(fā)展。第四，加大社會(huì)工作專業(yè)的投入力度，設(shè)立相應(yīng)的工作崗位，完善社會(huì)工作人才福利體系，吸引社會(huì)工作專業(yè)人才投身到流浪兒童救助事業(yè)。第五，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)整合大數(shù)據(jù)信息資源的優(yōu)勢，建立流浪兒童救助數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享的信息交流機(jī)制，提高社會(huì)治理的及時(shí)性與便利性。

2.依托社區(qū)志愿者資源，建立二級(jí)聯(lián)動(dòng)救助機(jī)制

社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)。[4]社區(qū)作為聯(lián)系政府與社會(huì)的重要紐帶，在流浪兒童救助方面發(fā)揮著不可替代的作用。首先，完善社區(qū)基本設(shè)施建設(shè)。建立社區(qū)救助中心，引入高校社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生，提高社區(qū)救助專業(yè)化水平。第二，社區(qū)作為最早發(fā)現(xiàn)和接觸流浪兒童的主體，應(yīng)定期開展社區(qū)親子服務(wù)活動(dòng)，幫助調(diào)節(jié)親子關(guān)系，提高流浪兒童家庭照顧能力，改善邊緣兒童的生活處境，實(shí)現(xiàn)早期的干預(yù)與治療功能。第三，建立二級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮社區(qū)優(yōu)勢，緩解救助站救助壓力。由志愿者與社會(huì)工作者定期開展外展服務(wù)，主動(dòng)與流浪兒童接觸，并根據(jù)其問題程度、行為特點(diǎn)與意愿，分別向臨近社區(qū)與救助站分流。社區(qū)救助中心與流浪兒童救助中心建立合作關(guān)系，社會(huì)工作者可定期對社區(qū)志愿者進(jìn)行指導(dǎo)與培訓(xùn)。第四，社會(huì)工作者要堅(jiān)持以人為本和優(yōu)勢視角的專業(yè)價(jià)值理念，針對不同的兒童進(jìn)行個(gè)案管理，評估兒童的需求，采用專業(yè)的介入手法，對兒童進(jìn)行跟蹤反饋，不能為了工作的效率，盲目追求速度。

圖1　流浪兒童救助體系

3.營造關(guān)愛流浪兒童的社會(huì)氛圍，提高公眾參與

第一，價(jià)值在社會(huì)治理中具有主導(dǎo)與引領(lǐng)地位。[5]119整合社會(huì)價(jià)值理念，重建關(guān)愛流浪兒童的社會(huì)氛圍。許多流浪兒童為了生存曾從事?lián)尳?、乞討、?qiáng)賣花朵等行為，有的甚至在犯罪分子的教唆下吸毒，種種行為導(dǎo)致他們被污名化與標(biāo)簽化，常常受到社會(huì)排斥。通過微博、微信等新型媒體手段等，建立專項(xiàng)流浪兒童救助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，與社會(huì)大眾積極互動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)公眾重新認(rèn)識(shí)、接納與關(guān)愛流浪兒童。第二，公眾參與社會(huì)治理是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會(huì)問題動(dòng)態(tài)復(fù)雜性的要求，也是促進(jìn)社會(huì)治理格局穩(wěn)定的必要機(jī)制。社會(huì)公眾通過電視問政、聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)等方式， 參與到流浪兒童救助的政策建議、法律法規(guī)、救助形式、責(zé)任監(jiān)督等具體事務(wù)中，可以提高社會(huì)決策的正確性與適用性，減少多元主體之間的溝通障礙與阻力，增強(qiáng)社會(huì)治理信任度，提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量與效率。

五、小結(jié)

解決流浪兒童問題是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工作，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，需要轉(zhuǎn)變思維理念。社會(huì)治理在發(fā)揮政府整合資源的主導(dǎo)作用下，將社會(huì)各主體納入流浪兒童救助工作中，創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制，建立多元化的救助體系，是流浪兒童救助最佳路徑。

參考文獻(xiàn)：

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[5]范如國.復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)范型下的社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新[J].中國社會(huì)科學(xué),2014(4).

責(zé)任編輯：何玉付

Exploration of Salvation Modes for Street Children Under the Perspective of Social Governance

XIA Meng-fan

Abstract:As a special social group, the salvation and management of Street children have aroused wide concern. There are a lot of problems in the existing children salvation mode. Under the prospective of social governance, the author tries to utilize preponderant resources of the government, social organizations, community, social workers and other advantage resources to set up diversified social governance network and build a new pattern of salvation and service mode for street children.

Key words:social governance;street children;salvation mode

收稿日期：2015-11-28

作者簡介：夏夢凡(1990-)，女，湖北襄陽人，科員，研究方向?yàn)樯鐣?huì)工作。

中圖分類號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-8275(2016)01-0070-03