淺議加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制

鄭蕾

摘 要 2014年1月1日，財(cái)政部頒布并實(shí)施了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，為事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)提供了依據(jù)。本文根據(jù)事業(yè)單位的特點(diǎn)，結(jié)合案例分析了事業(yè)單位在內(nèi)部控制中存在的問題。從對(duì)權(quán)力的制衡、加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制、建立上下結(jié)合、全員參與的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制等方面對(duì)加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 內(nèi)部控制 權(quán)力制衡 財(cái)務(wù)控制 動(dòng)態(tài)監(jiān)督

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）內(nèi)部控制的基本理論

為加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），于2014年

1月1日起施行。

《規(guī)范》從內(nèi)控的主要目標(biāo)、應(yīng)遵循的原則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制方法等方面進(jìn)行了全面的闡述。

單位內(nèi)部控制的主要目標(biāo)是：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

內(nèi)部控制活動(dòng)主要包括：不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、會(huì)計(jì)控制、信息內(nèi)部公開等。

（二）事業(yè)單位的特點(diǎn)

首先，事業(yè)單位多以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨，為公共管理提供各種社會(huì)服務(wù)，如醫(yī)藥衛(wèi)生、教育科學(xué)和社會(huì)文化等。事業(yè)單位的職能定位使其占有并支配一定數(shù)量的社會(huì)公共資源。

其次，事業(yè)單位的資金主要來自國(guó)家財(cái)政、機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)和向服務(wù)對(duì)象收取的服務(wù)費(fèi)，其業(yè)務(wù)活動(dòng)不以營(yíng)利為目的。其部分資金來源的無償性使其不必像企業(yè)那樣面臨殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

事業(yè)單位的這兩個(gè)特點(diǎn)在一定程度上形成了“用別人的錢干別人的事”的局面，花錢多少與己無關(guān)，干好干壞與己無關(guān)。在此狀態(tài)下，一旦內(nèi)控不力、監(jiān)管不嚴(yán)必然會(huì)產(chǎn)生一系列的問題：權(quán)錢交易、獨(dú)斷專行、暗箱操作、濫用職權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致貪污腐敗案件多發(fā)，國(guó)有資產(chǎn)損失嚴(yán)重。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制案例

前不久，曾經(jīng)發(fā)生過這樣一個(gè)案例，從中也許能夠探究事業(yè)單位內(nèi)控存在的一些問題。

王某是一家著名省級(jí)公立三甲醫(yī)院院長(zhǎng)，2014年上級(jí)欲提拔其為省藥監(jiān)局黨組書記，正當(dāng)王某準(zhǔn)備平步青云之時(shí)，卻因群眾舉報(bào)其涉嫌違紀(jì)違法，接受組織調(diào)查。

隨著調(diào)查的深入，其存在的問題也逐漸浮出水面。王某在任院長(zhǎng)期間，大權(quán)獨(dú)攬，將自己的2名親信調(diào)任至藥房及后勤服務(wù)中心任負(fù)責(zé)人，醫(yī)院藥房及后勤的各種費(fèi)用，只需經(jīng)這2人簽字，就可到財(cái)務(wù)報(bào)銷。王某每個(gè)月都要讓2人簽出三四張空白報(bào)銷單，供其報(bào)銷各種費(fèi)用和套取現(xiàn)金。對(duì)于報(bào)銷的實(shí)際內(nèi)容，只要說是給王某辦事用的，別人也不能再多問。其他人員只是名義上的分管領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)醫(yī)院的采購(gòu)、收支一無所知，醫(yī)院的總會(huì)計(jì)師也被“冰凍”近10年。

王某還要求進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備供應(yīng)商在中標(biāo)后，將采購(gòu)合同“委托”其親屬參股企業(yè)代理牟取暴利，并接受藥品供應(yīng)商出資購(gòu)買的房產(chǎn)等財(cái)物。

近10年的時(shí)間，王某積累了百套房產(chǎn)和數(shù)千萬元的現(xiàn)金資產(chǎn)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

上述案例充分暴露出該單位的內(nèi)部控制存在嚴(yán)重問題。王某在該院幾乎可以隨心所欲、為所欲為，這一方面折射出干部作風(fēng)問題，另一方面也反映出制衡機(jī)制的缺失。如果王某有一點(diǎn)自律意識(shí)，如果醫(yī)院內(nèi)部有一套行之有效的內(nèi)控制度，完全可以將問題控制在萌芽階段。

這雖然是一個(gè)個(gè)案，卻在一定程度上反映出事業(yè)單位內(nèi)部控制的一些共性問題。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

（一）內(nèi)部環(huán)境不完善

1.領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)?nèi)控意識(shí)薄弱，內(nèi)部控制流于形式。一些單位的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)控是在自己約束自己，常常是口頭上重視，行動(dòng)上卻不關(guān)心、不過問。更有甚者，在主觀上規(guī)避財(cái)務(wù)監(jiān)督，為自己的暗箱操作預(yù)留空間。

有些領(lǐng)導(dǎo)把內(nèi)控制度簡(jiǎn)單地等同于財(cái)務(wù)管理，認(rèn)為內(nèi)控就是財(cái)務(wù)的事。然而，當(dāng)財(cái)務(wù)履行職責(zé)、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的決策提出質(zhì)疑、資金使用受到限制時(shí)，又會(huì)認(rèn)為財(cái)務(wù)多事，產(chǎn)生抵觸情緒，想各種辦法變通。

“一把手”的錯(cuò)誤意識(shí)，會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)不清、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺失或難以發(fā)揮作用，單位風(fēng)氣不正、人心渙散，進(jìn)而導(dǎo)致內(nèi)部控制流于形式，單位運(yùn)行效率低下甚至滋生腐敗。

2.議事決策缺乏制衡機(jī)制。一些單位雖然有內(nèi)部管理的層級(jí)，但是并未真正形成“統(tǒng)一管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的有效機(jī)制。表面上是分級(jí)管理，但實(shí)際上權(quán)力卻集中在少數(shù)人手里。他們常常既管人、管錢又管項(xiàng)目，凡事一人說了算，缺乏公開透明的議事決策機(jī)制。權(quán)力過于集中必然影響決策的科學(xué)公正；決策不公開極易導(dǎo)致暗箱操作，使權(quán)力成為尋租的樂土，為少數(shù)利益集團(tuán)服務(wù)。

（二）財(cái)務(wù)管理不到位

1.領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)工作不夠重視，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)不高。一方面，領(lǐng)導(dǎo)通常對(duì)業(yè)務(wù)工作比較重視，對(duì)于財(cái)務(wù)工作缺乏關(guān)注。財(cái)務(wù)人員也經(jīng)常忙于日常的事務(wù)性工作，與外界缺乏有效溝通，在一些問題上難以取得領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門的理解與配合，為業(yè)務(wù)部門規(guī)避財(cái)務(wù)監(jiān)督提供可乘之機(jī)，影響內(nèi)控有效實(shí)施。

另一方面，就目前事業(yè)單位的實(shí)際情況來看，財(cái)務(wù)部門是推行內(nèi)部控制的核心機(jī)構(gòu)。然而，很多財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)與實(shí)際工作需要還存在差距，難以順利推進(jìn)內(nèi)部控制工作。

2.資金管理存在疏漏。事業(yè)單位對(duì)資金的管理存在疏漏，現(xiàn)金支取管控不嚴(yán)，使不法份子有機(jī)可乘。在很多貪污腐敗和挪用公款的案例中，都出現(xiàn)過多次支取現(xiàn)金而長(zhǎng)期未被發(fā)現(xiàn)的情況?，F(xiàn)金交易沒有痕跡，不易追蹤資金的來源和去向，非常容易成為腐敗和舞弊行為的載體。

一些單位雖然在形式上有相應(yīng)的授權(quán)審批制度，但是在執(zhí)行過程中不夠嚴(yán)格，審核、審批人員出于種種原因，在沒有真正履行職責(zé)的情況下就草率簽字，導(dǎo)致資金流失。

另一方面，財(cái)務(wù)部門由于人員不足等原因，沒有切實(shí)做到不相容崗位分離和內(nèi)部相互牽制，給財(cái)務(wù)人員利用職務(wù)便利進(jìn)行舞弊提供可乘之機(jī)。

（三）缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制

有些單位雖然在形式上指定了相應(yīng)的部門或崗位履行監(jiān)督職能，但是在實(shí)際工作中，他們很難真正施行有效監(jiān)督。單位內(nèi)部的監(jiān)督通常自上而下進(jìn)行，極易受領(lǐng)導(dǎo)意志的影響。內(nèi)部監(jiān)督部門或人員即使發(fā)現(xiàn)問題，也礙于領(lǐng)導(dǎo)的干涉，不敢直接指出來，致使很多問題得以長(zhǎng)期存在且越演越烈，監(jiān)督機(jī)制名存實(shí)亡。

在監(jiān)督體系中，沒有充分利用和調(diào)動(dòng)廣大職工的積極性，忽略了群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的強(qiáng)大力量。作為基層的工作人員，最了解各種工作流程，也最易發(fā)現(xiàn)其中的漏洞，他們是單位中無處不在的眼睛。然而，普通職工常常只作為被監(jiān)督的對(duì)象，忽視了其在監(jiān)督體系中可以起到的積極作用?；鶎訂T工發(fā)現(xiàn)的問題常常因缺乏有效的溝通渠道，而難以受到重視，從而使發(fā)現(xiàn)問題和解決問題都相對(duì)滯后，過程監(jiān)督只停留在口頭上。

四、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

（一）強(qiáng)化“一把手”責(zé)任制度，提高對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)

1.強(qiáng)化“一把手”作為實(shí)施內(nèi)控的第一責(zé)任人。一個(gè)單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控的態(tài)度，對(duì)整個(gè)單位的影響舉足輕重。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，良好的內(nèi)部控制不僅可以使管理更有效，而且可以讓干部更安全。建立科學(xué)的內(nèi)控制度，保障整個(gè)單位健康、有序運(yùn)行，保障工作人員受到制度的制約與保護(hù)，是單位領(lǐng)導(dǎo)不可推卸的責(zé)任。

2.提高對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制是系統(tǒng)工程。內(nèi)控問題是管理問題，財(cái)務(wù)部門雖然在其中承擔(dān)著很大的責(zé)任，但也只是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)。在財(cái)務(wù)管理之外，還有議事決策、干部選拔任用、制約監(jiān)督機(jī)制等很多方面，需各個(gè)部門充分參與、協(xié)調(diào)配合才能做好這項(xiàng)工作。

（二）制衡機(jī)制與內(nèi)部授權(quán)審批相結(jié)合

制衡性原則是內(nèi)部控制的重要原則之一，內(nèi)部授權(quán)審批是實(shí)現(xiàn)制衡機(jī)制的重要方法之一。在實(shí)際工作中，將兩者相結(jié)合，使之滲透到內(nèi)部管理的方方面面，形成合力，提高內(nèi)部控制的有效性。

在議事決策程序中嵌入制衡機(jī)制：決策機(jī)制的建立是內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。議事決策機(jī)制可實(shí)行集體決策與個(gè)人分工負(fù)責(zé)、內(nèi)部授權(quán)審批相結(jié)合的方式。將決策事項(xiàng)按其重要程度分為重大事項(xiàng)、一般事項(xiàng)、常規(guī)事項(xiàng)，根據(jù)事項(xiàng)的不同層次，采用不同的決策方式。

第一，重大事項(xiàng)決策。對(duì)“三重一大”事項(xiàng)：即重大問題決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目投資決策、大額資金使用等必須集體決策，從而防止決策中的舞弊行為和決策失誤造成損失?？梢越⑥k公會(huì)議制度，該會(huì)議成員由單位內(nèi)部各部門主要負(fù)責(zé)人組成，對(duì)重大事項(xiàng)發(fā)表意見。決策采取民主集中制原則，在決策前充分聽取各方意見，深入分析研究之后，提交辦公會(huì)討論，將會(huì)議內(nèi)容形成會(huì)議紀(jì)要并遵照?qǐng)?zhí)行。第二，一般事項(xiàng)決策。在對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡的同時(shí)，也應(yīng)兼顧成本和效率。對(duì)于一般事項(xiàng)決策，可按照內(nèi)部分工，由責(zé)任人在其分工范圍內(nèi)，依法依規(guī)決定。第三，常規(guī)事項(xiàng)，按照內(nèi)部授權(quán)審批責(zé)任，在權(quán)限范圍內(nèi)決定。

運(yùn)用授權(quán)審批，首先要明確劃分各崗位的職責(zé)權(quán)限、審批程序和責(zé)任，把握好權(quán)限范圍；同時(shí)，還要體現(xiàn)出責(zé)權(quán)一致，掌握權(quán)力的同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，明確不同層級(jí)的主體責(zé)任。

授權(quán)人應(yīng)當(dāng)對(duì)被授權(quán)人進(jìn)行必要的監(jiān)督。適度的授權(quán)和清晰的責(zé)任配置是實(shí)施有效監(jiān)督的前提。在將整個(gè)工作流程加以明確和分析的基礎(chǔ)上，找到關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點(diǎn)，對(duì)這些環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)加以控制。在哪個(gè)層級(jí)、哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就由對(duì)應(yīng)的人員負(fù)責(zé)，從而使責(zé)權(quán)清晰，對(duì)權(quán)力的行使形成有效監(jiān)督的同時(shí)避免風(fēng)險(xiǎn)上移或者下移。

（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制

管住權(quán)與管好錢是內(nèi)部控制的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在對(duì)權(quán)力加以制衡之外，財(cái)務(wù)管理的作用也不可或缺。

1.財(cái)務(wù)人員需不斷提高自身素質(zhì)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)能力。所謂打鐵還需自身硬。有效的制度需要強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)來推進(jìn)，強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)需要業(yè)務(wù)熟練、作風(fēng)干練的人來支撐。因此，財(cái)務(wù)人員要提高自身素質(zhì)，要把事情“想明白、說明白、干明白”。加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)能力，要想讓別人在工作中配合你，首先要讓人認(rèn)識(shí)到這些做法的必要性和重要性。提高與非財(cái)務(wù)專業(yè)人員溝通的技巧，用通俗的語(yǔ)言，讓非專業(yè)人員理解專業(yè)的問題，在工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高溝通效果。

有為才能有位，財(cái)務(wù)人員只有自身過硬，才能想辦法得到領(lǐng)導(dǎo)的重視、職工的配合，從而提高財(cái)務(wù)工作的地位，有效地推動(dòng)內(nèi)控制度的建設(shè)。

2.加強(qiáng)資金管理，控制現(xiàn)金的使用。權(quán)錢交易是一切腐敗和舞弊行為的核心，加強(qiáng)資金的管理，是財(cái)務(wù)工作的重中之重。財(cái)務(wù)部門應(yīng)從支付的管理體系和手段上進(jìn)行防控，既防止外部人員鉆空子，也防止內(nèi)部人員監(jiān)守自盜，讓資金的流動(dòng)處于嚴(yán)密的監(jiān)管之下。貨幣資金支付的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要在支付申請(qǐng)、支付審批、支付復(fù)核和支付環(huán)節(jié)。要明確各環(huán)節(jié)的責(zé)任并切實(shí)加以履行，嚴(yán)格執(zhí)行審批與復(fù)核程序。大額資金支付必須由集體決定，未經(jīng)授權(quán)的業(yè)務(wù)，不得進(jìn)行。加強(qiáng)不相容崗位分離的控制，任何情況下都不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程，從而防止財(cái)務(wù)人員利用職務(wù)之便進(jìn)行舞弊。除此之外，貨幣資金的管理控制，一個(gè)非常重要的控制點(diǎn)就是對(duì)現(xiàn)金的控制。最大限度地減少現(xiàn)金交易，也是內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理的重要切入點(diǎn)。

第一，嚴(yán)格控制現(xiàn)金的使用范圍和額度。除不足轉(zhuǎn)賬起點(diǎn)的小額支付可用現(xiàn)金外，其他一律通過銀行轉(zhuǎn)賬辦理。銀行轉(zhuǎn)賬可以看清資金的來龍去脈，發(fā)現(xiàn)問題容易追溯，減少利用現(xiàn)金進(jìn)行舞弊行為的可能。第二，嘗試使用信用卡進(jìn)行公務(wù)消費(fèi)和結(jié)算。在條件許可的情況下，可以借鑒中央預(yù)算單位的“公務(wù)卡結(jié)算制度”。凡公務(wù)消費(fèi)，一律使用實(shí)名制辦理的信用卡結(jié)算，凡是可以刷卡的地方，一律刷卡，禁止使用現(xiàn)金。報(bào)銷時(shí)，根據(jù)消費(fèi)記錄或POS機(jī)刷卡記錄，將款項(xiàng)直接轉(zhuǎn)到信用卡上。使用信用卡，一方面可以提高支出的透明度，其“雁過留聲、消費(fèi)留痕”的特點(diǎn)，使小額資金去向也有據(jù)可查；另一方面，可以最大限度地減少現(xiàn)金的使用，進(jìn)一步壓縮舞弊行為的空間。在加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上，隨時(shí)注意資金的動(dòng)向，一旦發(fā)現(xiàn)異常，應(yīng)立即引起警覺，及時(shí)查明原因，將問題遏制在萌芽階段。

（四）建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制

在科學(xué)的監(jiān)督體系中，不應(yīng)該存在專職監(jiān)督他人而自身不受監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員。因此，應(yīng)建立與工作體系密切結(jié)合的動(dòng)態(tài)監(jiān)督體系，將縱向監(jiān)督與橫向監(jiān)督相結(jié)合，使監(jiān)督既可自上而下，也可自下而上，還可實(shí)現(xiàn)同級(jí)之間的橫向監(jiān)督。將監(jiān)督機(jī)制與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結(jié)合。

單位應(yīng)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和崗位，嘗試建立單位內(nèi)部巡視監(jiān)督制度。在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，從不同的部門輪流抽調(diào)人員，組成內(nèi)部巡視小組，獨(dú)立行使監(jiān)督職能。單位賦予巡視監(jiān)督小組追查異常情況和提出處理處罰建議的權(quán)力，并可對(duì)有關(guān)問題提出改進(jìn)完善的建議。通過內(nèi)部巡視小組，可以建立各部門和崗位之間的協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的跨部門合作與協(xié)同。巡視小組在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)合單位實(shí)際情況，對(duì)關(guān)鍵崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行定期或不定期的巡視監(jiān)督交流。定期將內(nèi)部巡視發(fā)現(xiàn)的問題和整改情況公示。從而將管理手段下沉，增加同級(jí)和下級(jí)的權(quán)重，實(shí)現(xiàn)上下結(jié)合，促進(jìn)當(dāng)事人對(duì)上和對(duì)下負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部同級(jí)及下級(jí)監(jiān)督權(quán)的有機(jī)對(duì)接和有效開展，使監(jiān)督全覆蓋、無死角。

通過內(nèi)部巡視，相互切磋交流發(fā)現(xiàn)的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，減少和避免出現(xiàn)舞弊現(xiàn)象，從而提高內(nèi)控的效率，實(shí)現(xiàn)全覆蓋和全過程監(jiān)督。通過對(duì)巡視情況的公示，形成強(qiáng)大的輿論力量，有效促進(jìn)工作的改進(jìn)和問題的解決。充分利用群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，把單一監(jiān)督轉(zhuǎn)向全方位監(jiān)督。

同時(shí)，在內(nèi)部巡視檢查的基礎(chǔ)上定期接受外部的監(jiān)督檢查，將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，更好地加強(qiáng)內(nèi)部控制。

總之，內(nèi)部控制的方法很多、內(nèi)容很廣，本文只以“權(quán)”與“錢”作為主線進(jìn)行論述。內(nèi)部控制的建設(shè)與實(shí)施給財(cái)務(wù)工作提出了更高的要求，財(cái)務(wù)部門應(yīng)在做好自身財(cái)務(wù)工作的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與領(lǐng)導(dǎo)和各個(gè)業(yè)務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)，努力成為內(nèi)部控制建設(shè)的核心與紐帶，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)上下一致、齊抓共管，促進(jìn)多部門、多渠道的共同參與和配合，推進(jìn)內(nèi)部控制的有效實(shí)施，預(yù)防腐敗和舞弊，提高事業(yè)單位管理的效率和效果。

（作者單位為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局執(zhí)業(yè)藥師資格認(rèn)證中心）

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