略論海洋功能區(qū)劃兼容性的內(nèi)涵、特征及判定方法*1

岳　奇　趙　夢　徐　偉

(1.國家海洋技術中心，天津300112；2.中國海洋大學 海洋環(huán)境學院，山東 青島 266100)

略論海洋功能區(qū)劃兼容性的內(nèi)涵、特征及判定方法*1

岳奇1,2趙夢1徐偉1,2

(1.國家海洋技術中心，天津300112；2.中國海洋大學 海洋環(huán)境學院，山東 青島 266100)

摘要：海洋功能區(qū)劃是海域綜合管理的重要手段，海洋功能區(qū)劃的兼容性問題是海域使用管理中面臨的較為常見的問題之一。海洋功能區(qū)劃兼容性的本質(zhì)是海域使用方式間的協(xié)調(diào)，具有方向性、條件性等特征，海洋功能區(qū)劃兼容性判定時應遵循區(qū)劃目標優(yōu)先、區(qū)劃管理要求優(yōu)先、維護基本功能優(yōu)先及基本功能開發(fā)優(yōu)先等四個原則。建立用海方式兼容性判定對照表，為用海項目審批和海洋功能區(qū)劃體系發(fā)展可提供技術支撐。

關鍵詞：海洋功能區(qū)劃；兼容性；特征；判定方法

一、引言

海洋功能區(qū)劃是《海域使用管理法》確立的重要制度，是根據(jù)海域區(qū)位、自然資源、環(huán)境條件和開發(fā)利用需求，將海域劃分為不同類型的海洋基本功能區(qū)，為海洋開發(fā)、保護與管理提供科學依據(jù)的基礎性工作。新一輪的全國和各沿海省(市、區(qū))的海洋功能區(qū)劃2012年已經(jīng)國務院批準實施。本輪海洋功能區(qū)劃分類體系、基本概念等均有所調(diào)整，更加注重對區(qū)劃兼容性的管理和應用。因此，如何對海洋功能區(qū)劃的兼容性進行理解、分析和判斷，是當前海洋功能區(qū)劃領域的突出問題。進行區(qū)劃兼容性的分析和研究其必要性主要體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，區(qū)劃兼容性的研究是完善區(qū)劃體系的需要。目前海洋功能區(qū)劃體系已基本建立，在區(qū)劃層級上形成了全國、省、市縣三級海洋功能區(qū)劃體系，在區(qū)劃技術上形成了《海洋功能區(qū)劃編制技術導則》、《省級海洋功能區(qū)劃編制技術要求》、《市縣級海洋功能區(qū)劃編制技術指南》等技術規(guī)范，但功能區(qū)劃中有關概念、新理念仍缺乏科學全面的釋義，容易產(chǎn)生不同理解。因此，為完善區(qū)劃體系，必須對海洋功能區(qū)劃中的兼容性進行研究，建立一套關于海洋功能區(qū)劃兼容性分析的方法與判斷標準。

其次，科學審批用海需要以明晰區(qū)劃兼容性為前提。海洋功能區(qū)劃是項目用海選址的依據(jù)，海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃。項目用海與海洋功能區(qū)劃完全符合易于判定，但項目用海與海洋功能區(qū)劃兼容的判定則存在一定難度和主觀性。目前，項目用海是否兼容的判定主要存在三種情形，一是用海者在提交申請前的主管判斷；二是用海審批部門在收到用海申請后，依據(jù)對用海區(qū)位的海域功能掌握，進行兼容性的綜合判定；三是項目用海評審階段，評審專家根據(jù)個人經(jīng)驗進行的綜合裁定。這三種判定方式均存在主觀性強、缺乏判定依據(jù)等問題，[1]使得區(qū)劃的客觀性得不到充分體現(xiàn)。

再者，各級區(qū)劃實施需要深入開展兼容性的研究。我國仍處于經(jīng)濟快速發(fā)展時期，海洋已上升為國家戰(zhàn)略，東部沿海地區(qū)相繼實施了海洋發(fā)展規(guī)劃，海洋生態(tài)文明建設任重道遠。海洋功能區(qū)劃是以上內(nèi)容得以順利開展實施的管理抓手和政策工具。海洋功能區(qū)劃的兼容性研究和判定方法標準的建立，將增強海洋功能區(qū)劃實施應對不確定性的能力，[2]適應旺盛的建設用海需求和生態(tài)文明建設需求，提高區(qū)劃的靈活性，保障區(qū)劃實施。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)外專門對于海洋功能區(qū)劃兼容性的研究總體較少。國外已有研究主要集中在海域使用和海洋環(huán)境保護的兼容的研究，國內(nèi)主要集中在對土地規(guī)劃、城市規(guī)劃兼容性的研究，以及對海洋功能區(qū)劃符合性的研究。這些研究為本題的研究奠定了基礎。

國外對于海域使用兼容性的研究總體較少，這主要是由于國外海域開發(fā)利用的規(guī)模和強度不高，涉及的用海主體和用海類型少。馬來西亞的帕勞雷當海洋公園按照功能劃分為珊瑚礁觀賞區(qū)、季節(jié)性封閉區(qū)、恢復區(qū)、娛樂區(qū)等7類功能區(qū)，并按照對海域自然屬性影響程度不同建立了潛水、劃船、捕撈等用?；顒拥睦弥改希话拇罄麃喆蟊そ负Ｑ蠊珗@同樣也將海域劃分為一般利用、科學研究、護岸傳給你帶等7類功能區(qū)，對各種用海活動間的兼容關系進行了研究，并以列表的方式進行了說明。2009年Ehler C, Fanny D.等人對海域使用活動的兼容性進行過研究，他們將用海沖突按照“時間、空間重復可管控”到“相互排他”的類別進行分類，并以圖示的方式進行了說明。[3]

國內(nèi)土地使用兼容性的研究主要集中在城市規(guī)劃領域。城市規(guī)劃中土地使用兼容的概念通常指同一塊城市土地空間范圍內(nèi)，不同用地性質(zhì)的活動共同存在的可能性或相互替換的可行性。土地空間的兼容性受土地周邊環(huán)境耐受程度影響，主要反映該用地周邊環(huán)境對該地塊使用性質(zhì)的約束關系。[4]城市土地的兼容性提出增加了土地使用的彈性，為管理者解決用地矛盾，提高城市規(guī)劃的綜合管控提供了支撐。

海水的空間聯(lián)動、水體交換等特征決定了海域資源具有復合性，其復合性的特征決定了海域功能具有多宜性。在上世紀90年代初海洋功能區(qū)劃起步階段時，就將海域功能按照主導功能、兼容功能來劃分，現(xiàn)行的新一輪海洋功能區(qū)劃同樣吸收了“兼容”的理念。我國對功能區(qū)劃符合性的分析研究主要集中在海域使用方面，如徐偉、夏登文等人2010年對項目用海是否符合海洋功能區(qū)劃給出了判定的方法、標準和步驟；[5]王江濤、劉百橋等人2011年對海洋功能區(qū)劃符合性的有關概念、判定方法等進行了初探，并以港口功能區(qū)為例進行了研究；2014年，岳奇等人以兼容的對立面“排他”為研究對象，研究了海域使用的排他類型、特征及計算方法，并對兼容和排他的關系進行分析，提出“若分別采用一個特征數(shù)值表征特定用海的兼容性和排他性程度，則他們的總和或乘積可能是確定的”。[6]

三、海洋功能區(qū)劃兼容性內(nèi)涵和特征

兼容性(compatibility)通常是計算機領域的術語，一般指硬件之間、軟件之間或是軟硬件組合系統(tǒng)之間的相互協(xié)調(diào)工作程度。在海洋管理領域的兼容性一般指海洋功能區(qū)劃的兼容或不同用?；顒又g兼容。

海洋功能區(qū)劃的兼容性是指，海域基本功能之間、或是海域使用活動與海洋功能區(qū)規(guī)定的基本功能和各項管理要求之間的協(xié)調(diào)程度。該定義可做如下釋義：(1)海域資源的功能多宜性決定了各種功能間存在兼容的情形。(2)用海活動的功能區(qū)劃符合性分為完全一致、兼容、有條件兼容和不符合4種類型，完全一致是指用海類型和功能區(qū)確定的基本功能類型完全一致，同時用海活動同功能區(qū)各項管理要求均符合；兼容是指用海類型雖與功能區(qū)的基本功能類型不一致，但用?；顒硬粫δ軈^(qū)基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變，同時用?；顒臃瞎δ軈^(qū)單元的海域使用和海洋環(huán)境保護要求；有條件兼容是指在滿足一定條件的條件下用海活動不會對基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變；不符合是指與功能區(qū)管理要求不一致。(3)兼容是符合的特殊情況，按照《省級海洋功能區(qū)劃編制技術要求》，海洋基本功能是在現(xiàn)有認識條件下確定的最佳功能，一切開發(fā)利用活動均不得對海洋的基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變，因此可將兼容理解成廣義范圍下的符合。

根據(jù)兼容的定義即可得出，兼容存在兩種類型，分別是各功能間的兼容和海域使用同基本功能間的兼容。各功能間的兼容性可理解為《省級海洋功能區(qū)劃編制技術要求》確定的8個一級類基本功能和22個二級類基本功能，相互之間協(xié)調(diào)程度，如工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)可兼容農(nóng)漁業(yè)功能。海域使用同基本功能之間的兼容是指，該海域使用類型與功能區(qū)基本功能確定的海域使用類型不一致，但其不會或在一定條件下不會對該功能區(qū)的基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變。

海洋功能區(qū)劃的兼容性具有以下幾點主要特征：

首先海洋功能區(qū)劃兼容性的本質(zhì)是用?；顒娱g的協(xié)調(diào)性。由于基本功能間的兼容其本質(zhì)上是基本功能確定的主要用海類型間的兼容，因此兩種兼容類型在本質(zhì)上是一樣的，如工業(yè)與城鎮(zhèn)區(qū)與農(nóng)業(yè)區(qū)兩種基本功能的兼容性判定，實際上是對兩種基本功能區(qū)確定的用海類型是否會對另外一個基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變的判定。歸根結(jié)底，海洋功能區(qū)劃的兼容就是用?；顒娱g的兼容，是不同用海方式在同一海域空間不同或相同時間區(qū)間下，相互間的協(xié)調(diào)程度(圖1)。

圖1　海洋功能區(qū)劃兼容的本質(zhì)示意圖

其次，海洋功能區(qū)劃的兼容性具有方向性。兼容是相對基本功能和海域使用活動而言的，由于不同的用海類型或用海方式對海域自然屬性的改變程度不同，導致其對該海域的基本功能的影響程度也不同?？傮w來說，兼容具有向下兼容的方向性特征，具有單向性，既是：對海域自然屬性影響大用海方式，兼容對自然屬性影響小的用海方式，反向則不成立(見圖2)。這是由于對海域自然屬性影響小的用海通常不會對海域基本功能區(qū)造成不可逆轉(zhuǎn)的改變。比如，農(nóng)漁業(yè)區(qū)內(nèi)的漁業(yè)基礎設施區(qū)可以兼容開放式養(yǎng)殖，開放式養(yǎng)殖不會對漁業(yè)基礎設施區(qū)確定的漁港建設這一基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變，反之在養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)不兼容漁港建設用海，因為填海會造成該區(qū)域養(yǎng)殖條件的滅失。

圖2　主要用海方式的兼容方向示意圖注：圖中紅色表示不可兼容，綠色表示可以兼容，箭頭指向為被兼容的用海方式

最后，海洋功能區(qū)劃的兼容性是有相對的、有條件的。兼容的前提是不會對基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變，不存在完全兼容的兩種用海方式，兼容并非絕對的，或者說總是難以確認某種用海方式肯定不會對海域基本功能不造成不可逆轉(zhuǎn)的改變，通常給予兼容的結(jié)論都需要加以一定的限制條件。如，一般意義上圍填海不會對填海功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變，但若圍海不當(規(guī)模過大、改變水沖於環(huán)境、造成污染加劇等)，有可能造成局部區(qū)域不再適宜開展填海，或者有可能影響功能區(qū)環(huán)境保護目標；再如通常意義上不兼容的兩種用海方式，可能其中一種用海方式反而利于功能區(qū)基本功能的維護和提升。如圖3，通常來說養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)不兼容突堤建設，但圖中突堤的建設改變了排污口污染物流向，維護改善了養(yǎng)殖區(qū)環(huán)境條件，在此背景下，突堤用海是被養(yǎng)殖區(qū)兼容的。

圖3　某用海案例

四、海洋功能區(qū)劃兼容性判定原則和步驟

某項目用海是否兼容的判定可遵循以下四條原則和步驟開展：

一是區(qū)劃目標優(yōu)先。《全國海洋功能區(qū)劃(2011-2020年)》提出到2020年，海水養(yǎng)殖用海的功能區(qū)面積不少于260萬公頃，海洋保護區(qū)面積達到管轄海域5%以上，近岸海洋保護區(qū)面積11%以上，近岸海域保留區(qū)面積大于10%，大陸自然岸線保有率不少于35%，整治修復岸線不少2000公里，省級海洋功能區(qū)劃還設定了具體的圍填?？偭靠刂浦笜思疤厣笜?。[]在進行海洋功能區(qū)劃兼容性的判定時，首先要以能否有利于區(qū)劃目標實現(xiàn)為原則，對于會造成區(qū)劃目標難以實現(xiàn)的用海，不應判定為兼容的范疇。

二是區(qū)劃管理要求優(yōu)先。本輪海洋功能區(qū)劃的管理要求分為三個方面，一是八類基本功能區(qū)的總體管理要求，二是每個功能區(qū)單元的管理要求，三是區(qū)劃保障措施中的管理要求。其中每個功能區(qū)單元的管理要求又分為海域管理要求和海洋環(huán)境保護管理要求，海域管理要求提出了用途管制、用海方式控制和整治修復措施，海洋環(huán)境保護要求明確了生態(tài)保護重點目標和功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量保護目標。在進行兼容性判定時，要和功能區(qū)劃三個方面的管理要求進行一一核對，尤其是與所在功能區(qū)單元的管理要求核對，對于功能區(qū)單元用途管制和用海用海方式控制要求中明確禁止的，以及會破壞生態(tài)保護重點目標和不符合環(huán)境保護質(zhì)量目標要求的，不得判定為兼容的范疇。

三是維護基本功能優(yōu)先。對于不違背區(qū)劃目標、區(qū)劃管理要求未明確禁止的，可能存在兼容或不兼容兩種結(jié)果，在此情況下進行是否兼容的判定時，要以維護功海域基本功能為前提。對于會造成海域基本功能不可逆轉(zhuǎn)改變的，不得判定為兼容的范疇。

四是基本功能開發(fā)優(yōu)先。即對基本功能開發(fā)情況進行分析，在區(qū)劃期限內(nèi)，對于基本功能已有明確開發(fā)計劃的，項目用海不得影響基本功能的開發(fā)，此時其兼容的條件是不對基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變，且在基本功能開發(fā)前終止海域使用。

功能區(qū)劃是否兼容具體項目用海的判定技術路線圖如下。

圖4　項目用海兼容判定的技術路線圖

對于項目用海與海洋功能區(qū)劃兼容性判定的4個方法步驟，其中區(qū)劃目標符合性判定、區(qū)劃管理要求符合性判定及基本功能開發(fā)計劃協(xié)調(diào)性分析等3部分內(nèi)容較容易判定，直接和海洋功能區(qū)劃比對后便可得到結(jié)論；對于基本功能維持的判定不能直接得到判定結(jié)論，需要對項目用海對基本功能影響綜合分析評價后才能得到結(jié)果。前文已闡明功能區(qū)劃兼容性的本質(zhì)是不同用海方式間的兼容性，因此只要研究不同用海方式間的兼容性判定，便可解決基本功能維持的判定問題。

根據(jù)不同用海方式對海域自然屬性的影響程度，采用特爾斐法，將他們的影響程度從低到高分為1-5個等級，各用海方式的海域自然屬性影響等級見表1。其中對海域自然屬性影響程度大的可以兼容影響程度小的用海方式。

表1　不同用海方式對海域自然屬性的影響程度

*注：其中，海域自然屬性影響程度5為完全改變，4為重大改變，3為一般改變，2為較小改變，1為幾乎沒有改變。

五、結(jié)束語

本文通過海洋功能區(qū)劃兼容性的判定方法進行了初步探討，期望可以對海洋功能區(qū)劃的管理和應用中達成共識，統(tǒng)一標準，完善海洋功能區(qū)劃的理論和應用。通過研究可見，海洋功能區(qū)劃兼容性問題的本質(zhì)是海域使用方式間的協(xié)調(diào)問題，對海洋功能區(qū)劃兼容性的研究根本上就是研究不同用海方式對海域自然屬性的影響問題。本文對用海方式對海域自然屬性影響程度的分析采用了特爾斐法，同時研究中也忽略了不同用海方式對海域功能的影響方面不同的問題，并未對海域各種功能進行分類、分層研究，提出的判定方法也更多是原則性的探討，需要繼續(xù)更深入的研究。

海洋功能區(qū)劃的兼容性問題是海洋功能區(qū)劃體系發(fā)展中必然面臨的問題，也是海域使用管理中面臨的較為常見的問題之一。海洋功能區(qū)劃兼容性的研究對于完善區(qū)劃制度、豐富區(qū)劃理論體系、保障依據(jù)區(qū)劃科學審批用海及促進各級區(qū)劃實施提供了理論方法支撐，可以提高基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋功能區(qū)劃科學化管理決策水平，對海洋管理和海域資源可持續(xù)開發(fā)利用具有積極意義。

參考文獻：

[1] 劉百橋.我國海洋功能區(qū)劃體系發(fā)展構(gòu)想[J].海洋開發(fā)與管理,2008,25(7):19-20.

[2] 王江濤,劉百橋.海洋功能區(qū)劃符合性判別方法初探——以港口功能區(qū)為例[J].海洋通報,2011,30(5):496-497.

[3] Ehler C, Fanny D. Marine Spatial Planning: A Step-by-step Approach toward Ecosystem-based Management[R]. Paris: UNESCO, 2009: 20-23.

[4] 司馬曉,鄒兵.對建立土地使用相容性管理規(guī)范體系的思考[J].城市規(guī)劃匯刊,2003,(4):12-13.

[5] 徐偉,夏登文,劉大海等.項目用海與海洋功能區(qū)劃符合性判定標準研究[J].海洋開發(fā)與管理,2010,27(7):4-5.

[6] 岳奇,趙夢,徐偉.海域使用排他的類型、特征及計算方法研究[J]海洋環(huán)境科學,2015,34(2):206-210.

[7] 張紹麗.加強海洋功能區(qū)劃體系建設著力保障海洋經(jīng)濟發(fā)展[N].中國海洋報,2011-4-26(03).

責任編輯：鞠德峰

A Study on Connotation, Features and Judgment of Compatibility of Marine Function Zoning

Yue Qi1,2Zhao Meng1Xu Wei1,2

(1. National Ocean Technology Center, Tianjin 300112, China; 2. College of Physical and Environmental Oceanography, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Abstract:MFZ (Marine Function Zoning) is an important measure for marine management, and is a common problem facing compatibility judgment in MFZ study. This paper argues that the essence of compatibility in MFZ is a reflection of coordination in different types of sea use. There are four principles to adhere to in compatibility judgment, i.e. giving priority to the MFZ objective, management requirements, basic maintenance functions, and the development of the primary function. The comparative table on the compatibility judgment for sea area use is drawn up, which could provide technical supports for approval of sea area using projects and development of the marine function zoning system.

Key words:marine function zoning; compatibility; features; judgment

*收稿日期：2015-05-20

基金項目：公益性行業(yè)科研專項“基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋功能區(qū)劃關鍵技術研究與應用”(201505001)；中國海洋發(fā)展研究會重點項目“我國新一輪海洋功能區(qū)劃生態(tài)環(huán)境目標實施效果評價”(CAMAZD201504)

作者簡介：岳奇(1984-)，男，山東菏澤人，國家海洋技術中心工程師，中國海洋大學博士研究生，主要從事海洋功能區(qū)劃研究.

中圖分類號：D509

文獻標識碼：A

文章編號：1672-335X(2016)03-0032-05