淺議綠色金融的法律規(guī)制

楊鋒

【摘要】我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但在短時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速提升也付出了環(huán)境污染與資源浪費(fèi)的代價(jià)。因此，為了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，我國制定了與綠色金融有關(guān)的政策，但實(shí)施效果卻并不明顯，這其中的一個(gè)重要因素便是綠色金融政策缺乏法律的強(qiáng)制力約束，污染違法成本較低，因此加強(qiáng)綠色金融立法顯得十分必要。

【關(guān)鍵詞】綠色金融 立法 制度完善

【中圖分類號】D922.28 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

綠色金融即金融業(yè)在日常經(jīng)營活動(dòng)中堅(jiān)持環(huán)保思想，關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和污染治理等領(lǐng)域，通過金融手段引導(dǎo)社會資本和資源的投入，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)的雙贏。綠色金融既包括金融業(yè)自身要堅(jiān)持環(huán)保理念，形成綠色、節(jié)約的金融發(fā)展模式，也包括金融業(yè)應(yīng)為相關(guān)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)提供更加便利的金融服務(wù)，以推動(dòng)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

綠色金融作為一門金融創(chuàng)新與環(huán)境保護(hù)的交叉學(xué)科，興起于20世紀(jì)60年代的美國，通常也被稱為“可持續(xù)性金融”（sustainable finance），即環(huán)境融資（environmentalfinancing）。它主要指從環(huán)保角度重新調(diào)整金融業(yè)的經(jīng)營理念、管理政策和業(yè)務(wù)流程從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，用于評估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、挖掘環(huán)境商機(jī)并開發(fā)綠色金融產(chǎn)品。我國在21世紀(jì)之初開始了有關(guān)綠色金融的研究，有的研究者對綠色金融的概念進(jìn)行梳理和辨析，希望以此引起國內(nèi)學(xué)術(shù)界對這一新的研究領(lǐng)域的關(guān)注；之后便有學(xué)者研究國外的綠色金融理論，并試圖將之與中國的實(shí)際情況相結(jié)合，以建設(shè)中國的綠色金融理論體系；也有研究者探討了我國發(fā)展綠色金融的必要性；隨著學(xué)術(shù)領(lǐng)域的廣泛探討，越來越多的研究者開始關(guān)注在我國建設(shè)綠色金融的途徑。

2005年以來，特別是黨的十七大提出了“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，關(guān)于金融業(yè)發(fā)展的理論研究有了新的突破，綠色金融研究成為金融業(yè)發(fā)展的研究熱點(diǎn)。2007年，我國開始了綠色金融的實(shí)踐，提出了構(gòu)建“綠色信貸”、“綠色保險(xiǎn)”、“綠色證券”的綠色金融體系。

綠色金融立法必要性

隨著國家對環(huán)境保護(hù)的重視，我國也出臺了各類綠色金融政策，主要有綠色保險(xiǎn)、綠色信貸和綠色證券幾大類。綠色保險(xiǎn)主要是要求存在環(huán)境污染可能的企業(yè)購買責(zé)任險(xiǎn)，一旦發(fā)生污染事件，能夠承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任；綠色信貸則主要是通過信貸手段引導(dǎo)社會資源更加關(guān)注環(huán)境保護(hù)，如對有環(huán)境污染的企業(yè)收緊信貸政策，而對那些對環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的企業(yè)則給予一定的信貸優(yōu)惠政策；綠色證券即在源頭上限制污染企業(yè)的融資活動(dòng)，限制這類企業(yè)的擴(kuò)張，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

上述綠色金融政策貫徹效果并不十分理想，這主要是因?yàn)榫G色金融立法不足。在綠色金融體系中，綠色金融政策與綠色金融立法應(yīng)該是相互促進(jìn)的關(guān)系，制定綠色金融政策是進(jìn)行綠色金融立法的前提，而綠色金融政策的實(shí)施又離不開法律的保障，二者在我國的綠色金融建設(shè)中缺一不可。

首先，綠色金融立法是綠色金融政策實(shí)施的保障。目前有關(guān)綠色金融的政策多為指導(dǎo)性文件，缺乏普適性和強(qiáng)制力，不利于政策的普遍推行。作為法治國家，重大決策的實(shí)施需要以法律為依據(jù)，綠色金融立法能夠?yàn)榫G色金融政策的推進(jìn)提供法律上的正當(dāng)性，并確立其法律地位。

其次，綠色金融政策實(shí)施需要相關(guān)法律加以規(guī)范。法律具有指引、評價(jià)、預(yù)測、強(qiáng)制和教育的作用，綠色金融法律同樣也具備這些功能。綠色金融立法能夠?yàn)槭袌鲋黧w指明活動(dòng)方向，引導(dǎo)其行為符合綠色金融相關(guān)法律；執(zhí)法監(jiān)督部門依據(jù)綠色金融法律來評判市場主體的綠色金融行為是否符合相關(guān)法律；相關(guān)組織或個(gè)體可以根據(jù)綠色金融法律來預(yù)測自己的行為所帶來的法律后果，進(jìn)而合理安排和規(guī)范自身行為；綠色金融法律具備強(qiáng)制性，它能夠?qū)`反犯罪者使用國家暴力，懲罰違反綠色金融法律的行為，如執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依據(jù)綠色金融法律來對那些產(chǎn)生污染的企業(yè)進(jìn)行制裁。綠色金融法律的實(shí)施必然能夠影響企業(yè)或個(gè)體的行為，增強(qiáng)環(huán)保意識，推動(dòng)綠色金融政策的有效實(shí)施。

最后，綠色金融法律對綠色金融政策實(shí)施具有推動(dòng)促進(jìn)作用。綠色金融法律可以通過獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)定來推動(dòng)企業(yè)實(shí)施綠色金融政策，這些獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國家通過稅收優(yōu)惠或財(cái)政支持手段來鼓勵(lì)企業(yè)落實(shí)綠色金融政策，鼓勵(lì)主動(dòng)實(shí)施綠色金融政策的企業(yè)；二是銀行針對那些投資生態(tài)產(chǎn)業(yè)或?yàn)榄h(huán)保作出積極貢獻(xiàn)的企業(yè)制定較為寬松的貸款政策，如貸款貼息、貸款利率優(yōu)惠、融資支持等，激發(fā)企業(yè)投資可持續(xù)發(fā)展行業(yè)的積極性，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。通過綠色金融政策和綠色金融法律的相互配合，才能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的雙贏。

綠色金融立法現(xiàn)狀

目前我國還沒有制定專門的綠色金融法，很多綠色金融政策的實(shí)施主要依靠國務(wù)院部委制定的一些規(guī)范性法律文件來約束。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策還處于醞釀和探索階段，地方保護(hù)主義、政策執(zhí)行不力等現(xiàn)象在環(huán)保領(lǐng)域還比較普遍，環(huán)保信息也還不透明。2008年以來，國家環(huán)?？偩诌M(jìn)行的四次環(huán)評執(zhí)法，依靠的全是直接叫停大項(xiàng)目、區(qū)域限批、流域限批等行政手段，長期效果十分有限。雖然，我國已將節(jié)能減排指標(biāo)納入地方政府的政績考核指標(biāo)體系，但在具體領(lǐng)域、具體項(xiàng)目、具體企業(yè)，環(huán)保政策的實(shí)施還不是非常順利。此外，我國對環(huán)保違規(guī)信息還缺乏完善的發(fā)布機(jī)制。

第一，2001年6月，由國家經(jīng)貿(mào)委和中國人民銀行等八部委共同發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》。該意見明確指出應(yīng)將發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為國家鼓勵(lì)和扶持的產(chǎn)業(yè)，并要求中國人民銀行及商業(yè)銀行等制定相應(yīng)對策，利用金融手段來促進(jìn)那些低污染、科技含量高的產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，如銀行業(yè)可以通過建設(shè)綠色信貸法律制度來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先在信貸上支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第二，2007年，由國家環(huán)?？偩?、中國人民銀行與銀監(jiān)會共同下發(fā)的《關(guān)于防范和控制高污染行業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)的通知》。該通知被行業(yè)內(nèi)認(rèn)為是綠色信貸政策的開始，它要求銀行在審查貸款的過程中要增加環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估，即用金融手段來控制污染企業(yè)的發(fā)展。為了落實(shí)這一綠色信貸政策，我國還完善了相關(guān)監(jiān)管制度，制定了一些約束和激勵(lì)機(jī)制，如金融機(jī)構(gòu)的評級需要考察其綠色信貸的落實(shí)，評價(jià)結(jié)果與人員的升遷、金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)發(fā)展等相掛鉤，落實(shí)較好的金融機(jī)構(gòu)獲得獎(jiǎng)勵(lì)，反之，則有相應(yīng)的懲罰、約束手段。

第三，2007年7月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》。該文件推動(dòng)了我國綠色信貸的發(fā)展落實(shí)，被看作是金融部門與環(huán)保部門合作范圍不斷擴(kuò)大的開始。意見提出，要將企業(yè)貫徹環(huán)保政策的情況納入信貸考察內(nèi)容，遵循相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)成為企業(yè)獲取貸款的前提。意見還對已建和新建的項(xiàng)目提出了環(huán)保、信貸方面應(yīng)遵循的原則。此次意見的內(nèi)容具備了一定的操作性，并為地方各級金融部門和環(huán)保部分的合作提供了政策依據(jù)。意見規(guī)定，環(huán)保部門既要向金融部門提供企業(yè)污染情況信息或拒不執(zhí)行環(huán)境行政處罰等負(fù)面信息，同時(shí)也要提供正面積極的信息，如企業(yè)通過環(huán)保認(rèn)證、獲取環(huán)?，F(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、達(dá)成環(huán)?！叭瑫r(shí)”要求等信息。無論企業(yè)在何地違反環(huán)保規(guī)定，它在辦理信貸業(yè)務(wù)時(shí)都將受到影響，相反，其對環(huán)保作出突出貢獻(xiàn)，也將獲得信貸政策的優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)。該意見的出臺旨在增加企業(yè)的違法成本，降低環(huán)保守法成本。

第四，2007年11月，銀監(jiān)會下發(fā)的《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》。該指導(dǎo)意見主要針對金融機(jī)構(gòu)，要求金融業(yè)在信貸業(yè)務(wù)中要加大對高污染、高耗能企業(yè)的審查，優(yōu)化銀行信貸結(jié)構(gòu)。指導(dǎo)意見要求金融機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化節(jié)能減排意識，并將之作為自己的社會使命和責(zé)任，金融機(jī)構(gòu)從業(yè)者不僅要具備節(jié)能減排意識，還應(yīng)掌握國家有關(guān)節(jié)能減排的政策，這樣其在授信工作中才能具備預(yù)見性和科學(xué)性。

意見規(guī)定，對那些依照規(guī)定被限制或已經(jīng)被淘汰的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)不得授信。具體來說，對那些已經(jīng)淘汰的項(xiàng)目，銀行不得繼續(xù)授信，也要回收已經(jīng)發(fā)放的授信；對那些已經(jīng)被限制但又有一定的生產(chǎn)能力，且允許其在一段時(shí)期內(nèi)進(jìn)行升級的項(xiàng)目，銀行金融機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)相應(yīng)的授信支持。指導(dǎo)意見還鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)要將國家節(jié)能減排戰(zhàn)略看作新的發(fā)展機(jī)遇，積極進(jìn)行金融創(chuàng)新，開發(fā)綠色金融產(chǎn)品。

我國綠色金融建設(shè)起步晚，而且本身理論發(fā)展就不完善，這導(dǎo)致我國金融立法也存在一些不足。

首先，綠色金融立法落后，尚未形成法律體系。我國的《環(huán)境保護(hù)法》在立法理念上依然是“末端治理”思想，是一種事后懲治，缺乏事前預(yù)防功能。而且隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，其中的一些規(guī)定已經(jīng)與社會脫節(jié)，這導(dǎo)致一些污染企業(yè)在排污上肆無忌憚。2015年我國重新修訂了環(huán)保法，加大了懲罰力度，并提出“不查不放過”、“不整改不放過”等口號，但從實(shí)施效果來看并不明顯，全國公益訴訟案例數(shù)量不多，且存在法院不立案、政府不執(zhí)法等問題，主要因?yàn)榄h(huán)保法法律地位不高、缺乏權(quán)威性，加之基層執(zhí)法力量薄弱，使新環(huán)保法難以順暢實(shí)施。此外，在綠色金融法律方面，我國僅有一些零散的意見、通知等文件，這些文件主要針對環(huán)保金融的某一方面，彼此關(guān)聯(lián)性差，也難以形成體系，很難為我國綠色金融戰(zhàn)略提供系統(tǒng)的法律支持。

其次，綠色金融立法的操作性不強(qiáng)，權(quán)威性低。與新環(huán)保法一樣，我國有關(guān)綠色金融的文件性規(guī)定并無強(qiáng)制力，對污染行為主體約束力并不強(qiáng)。除此之外，這些規(guī)定難以發(fā)揮效用的另一個(gè)原因在于可操作性不強(qiáng)，對于獎(jiǎng)懲并沒有明確的規(guī)定。如在《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》中，它僅強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)要擔(dān)負(fù)社會職責(zé)，嚴(yán)格審查企業(yè)貸款，但卻并沒有制定針對違規(guī)機(jī)構(gòu)的懲罰舉措，因此執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法依法懲處違規(guī)機(jī)構(gòu)，大大削弱了綠色金融政策的執(zhí)行效力。此外，我國的綠色金融法也沒有明確國家、企業(yè)、自然人等主體在綠色金融中的權(quán)利與義務(wù)，不能給各類社會主體起到指導(dǎo)作用。

最后，綠色金融法律大都傾向污染治理，較少制定針對新能源、環(huán)保企業(yè)的法律內(nèi)容。我國在環(huán)保治理中依然存在官本位思想，利用市場杠桿來引導(dǎo)企業(yè)更多投資環(huán)保行業(yè)意識不強(qiáng)。在稅收財(cái)政政策上，國家支持環(huán)保金融的政策也并不完善，缺少針對環(huán)保產(chǎn)品和企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。但也正是這些不足之處，為我國綠色金融法律規(guī)制的完善留下空間。

完善綠色金融法律制度的建議

完善綠色金融部門法律制度。首先，要健全綠色銀行相關(guān)法律制度。目前我國有關(guān)綠色銀行的金融立法大都是籠統(tǒng)性的規(guī)定，并沒有涵蓋綠色信貸的全部內(nèi)容，也沒有對其進(jìn)行具體而詳細(xì)的闡述。為此，我國可在已有的《商業(yè)銀行法》基礎(chǔ)上制定更多有關(guān)綠色信貸的內(nèi)容，同時(shí)將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估納入《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指導(dǎo)》，對貸款人的義務(wù)進(jìn)行細(xì)致描述，逐步推動(dòng)我國綠色信貸法律的完善。我國還應(yīng)出臺有關(guān)政策性銀行的法律法規(guī)，如制定《政策性銀行法》，這可以明確政策性銀行的法律地位，并為其開展綠色金融活動(dòng)提供法律依據(jù)。此外，我國還可以豐富政策性銀行的形式，建設(shè)生態(tài)銀行，當(dāng)傳統(tǒng)銀行因?yàn)橹鹄砸蛩囟芙^為一些環(huán)保項(xiàng)目貸款時(shí)，生態(tài)銀行便可發(fā)揮作用，加大綠色貸款力度，確保環(huán)保項(xiàng)目能夠及時(shí)得到資金支持。

其次，要發(fā)展綠色證券法律制度。這可以從兩個(gè)方面著手，一是要加強(qiáng)環(huán)境信息披露方面的立法。證劵法律與上市公司關(guān)系密切，而上市公司往往在業(yè)內(nèi)能夠起到榜樣作用，因此證券法對于企業(yè)、公司等有較大影響。加強(qiáng)環(huán)境信息披露不僅能夠滿足相關(guān)方面對環(huán)境信息的知悉權(quán)，還能夠推動(dòng)企業(yè)自身的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理。目前，我國在《公司法》中對企業(yè)的信息披露作出了規(guī)定，但其中很少涉及環(huán)境信息披露。為此，我國可出臺專門的《環(huán)境信息公開條例》，強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境信息披露的重要性。二是要注重綠色融資法律的完善，要發(fā)展綠色金融，證券業(yè)應(yīng)在融資等方面優(yōu)先支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)，為此我國可在《證券投資基金法》中加入有關(guān)環(huán)境基金的運(yùn)作內(nèi)容。

最后，要確立綠色保險(xiǎn)法律制度。目前我國已經(jīng)出臺了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》，但要完善環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法律制度，并使之得到真正的貫徹，還需要多方面的努力。由于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)涉及了環(huán)保部門、投保企業(yè)、保險(xiǎn)公司等多個(gè)主體，因此需要從法律上明確各個(gè)主體在環(huán)境污染責(zé)任處理中的責(zé)任。各省市、自治區(qū)等也應(yīng)在地方性環(huán)保法律法規(guī)中加入環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)內(nèi)容，確保這一措施的層層落實(shí)。

完善綠色金融監(jiān)管法律制度。一方面，要明確綠色金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，我國目前的金融業(yè)主要由銀監(jiān)會、證監(jiān)會以及保監(jiān)會三個(gè)機(jī)構(gòu)分別管理。但隨著金融業(yè)的發(fā)展，很多企業(yè)的金融業(yè)務(wù)呈現(xiàn)混合型狀態(tài)，而金融業(yè)的三個(gè)主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻依然保持封閉狀態(tài)，這給金融業(yè)的全面監(jiān)管帶來阻礙。因此很多學(xué)者建議成立專門性的金融監(jiān)管局，融合“三會”的監(jiān)管職能。但從目前來看，我國還沒有成立專門統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可能，因此未來的綠色金融監(jiān)管也依然要保持“三會”分業(yè)監(jiān)管的狀態(tài)，但應(yīng)加強(qiáng)三個(gè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和溝通。

另一方面，要落實(shí)綠色金融法律監(jiān)管。銀監(jiān)會在的監(jiān)管立法中只確立了銀行業(yè)審慎經(jīng)營的原則，卻并沒有進(jìn)行詳細(xì)闡述，因此在綠色金融的監(jiān)管立法中，需要制定詳細(xì)的、具備可操作性的經(jīng)營規(guī)則，使之有效防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。我國在保險(xiǎn)業(yè)與證券業(yè)中還沒有出臺專門的法律，但在保險(xiǎn)法與證券法中納入了有關(guān)監(jiān)管的內(nèi)容，因此在綠色金融監(jiān)管立法中，也并不需要重新制定新的、專門性的監(jiān)管法律，而是可以在現(xiàn)有監(jiān)管法律中進(jìn)行修訂和完善，加入綠色金融監(jiān)管內(nèi)容。

完善綠色金融法律責(zé)任制度。目前，我國的金融法律責(zé)任制度依然是以刑事責(zé)任為主，民事責(zé)任處于補(bǔ)充地位。但我國的金融機(jī)構(gòu)大都已經(jīng)進(jìn)行股份制改革，應(yīng)將其看作是市場的民事主體，因此在綠色金融責(zé)任制度上應(yīng)以民事責(zé)任為主，行政責(zé)任與刑事責(zé)任作為補(bǔ)充。

具體的法律責(zé)任制度建設(shè)主要有三個(gè)方面：一是對不遵守綠色金融法律的人員應(yīng)追究責(zé)任。如銀行不按照綠色信貸的相關(guān)規(guī)定來審核貸款企業(yè)的各項(xiàng)資料，不對貸款項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估，那么則要對信貸審核人員以及銀行的管理人員進(jìn)行追責(zé)，如若因此還造成環(huán)境污染事故的，銀行還應(yīng)承擔(dān)一定的民事賠償責(zé)任。二是金融監(jiān)管部門沒有遵守綠色金融監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管，也需要承擔(dān)行政責(zé)任和民事賠償責(zé)任。三是企業(yè)違背綠色金融的相關(guān)規(guī)定不及時(shí)披露環(huán)境信息，要追究企業(yè)的管理人以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，對于造成環(huán)境污染等重大后果的，他們還需要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

綠色金融法律構(gòu)建實(shí)際上屬于綠色金融體系建設(shè)的一部分，因此要想不斷完善綠色金融法律體系，就需要提升綠色金融的地位?！笆濉币?guī)劃將“綠色”作為發(fā)展理念之一，確立了總體改善生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)，將生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境治理、綠色低碳等作為“十三五”時(shí)期的重要課題，由此可見，我國對環(huán)境保護(hù)的重視，這也意味著綠色金融具有較大的發(fā)展空間，為此綠色金融法律規(guī)制也應(yīng)盡快完善，以促進(jìn)我國“十三五”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者為對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)博士研究生）

責(zé)編 /張蕾 韓露（實(shí)習(xí)）