淺析新農村民主法制建設的理論與實踐

孫金海

【摘要】我國近年來制定了一系列與基層民主法制建設相關的法律法規(guī)，法制管理水平得到逐步提高，但是在新農村民主法制建設方面依然存在較多問題。河南省平頂山市郟縣在新農村民主法制建設方面的探索與實踐，為解決基層民主法治建設難題提供了有益思路，具有一定的借鑒意義。

【關鍵詞】新農村 民主法制 建設 實踐

【中圖分類號】D920 【文獻標識碼】A

新農村民主法制建設的現(xiàn)狀分析

制定了一系列政策與法律。隨著我國基層民主法制的深入貫徹落實，各地普遍推行了村民自治制度，基層民主選舉制度得到逐步完善，農村監(jiān)督管理機制得到優(yōu)化，也形成了村民自治的良好環(huán)境。《村委會組織法》的制定，明確了在共產黨領導下結合選舉議事程序作出的一系列新規(guī)定，明確了村委會在村民自治中的地位，也為基層民主建設提供了法律保障。各地政府結合本地發(fā)展情況，陸續(xù)制定了一系列地方性法規(guī)、文件與規(guī)章。部分村通過召開村民會議，結合本村民主法制建設情況，制定了相關的村民自治規(guī)章，促進了農村事務管理的規(guī)范化與法律化。統(tǒng)計表明，我國民政部已經發(fā)布了與基層民主法制建設相關的指導性文件12個，20多個省級行政單位制定了地方性民主法規(guī)，80多個市級部門制定了詳細的規(guī)章制度，超過20萬村集體制定了與民主法制相關的章程。這些政策與規(guī)章不僅有效保障了村委會的規(guī)范運作，也有助于新農村民主法制建設工作的順利開展。

各項制度得到不斷創(chuàng)新。近年來，我國村民在民主管理、決策以及監(jiān)督等方面均取得了一定成效，各項基層制度也得到改善與創(chuàng)新。在民主管理方面以法治村作為建設目標，根據(jù)我國相關法律法規(guī)與本村實際，制定相應的管理章程，多渠道聽取村民的意見建議，保障村民參與形式的多樣性，采取村民與村委會聯(lián)合管理的模式，保障民主管理與自主權行使的有效結合。在民主決策方面，充分體現(xiàn)村民的主體地位，保障村民享有的自主權益①。一方面要求村民加入村民代表大會中，與村委會成員共同討論各項村級事務，另一方面廣泛吸收村民的意見，增強村民的責任意識，讓民主法制觀念深入人心。在民主監(jiān)督方面通過制定村務公開制度，將新農村建設作為中心任務，全方位推動農村經濟、法制改革。根據(jù)需要擴展公開范圍，構建村民監(jiān)督制度，保障各項工作的真實性與公平性，進一步增強民主監(jiān)督制度。加大村級財務管理力度，堅持一季度一公開的原則，要求村民加強對財務管理人員的監(jiān)督，并采用村級財務托管方式，保障村級財務管理的規(guī)范運作。

法制管理水平得到提高。新農村民主法治建設是一項復雜而艱巨的任務，需要各級政府部門與廣大群眾的密切配合，也需要保障各項規(guī)章制度的科學性，進而保障實施效果。統(tǒng)計表明，我國目前已有超過83%的村集體制定了“依法治村”戰(zhàn)略，各級政府出臺了與基層民主法制相關的指導性文件，部分省市也制定了民主法制示范村建設方案，旨在推動基層民主法制建設工作的廣泛開展。同時農民增強了民主意識，也提高了對參與民主決策與管理的興趣，而民主法制建設為村民參與政治提供了極大的空間。在新農村建設中拓展民主法制建設范圍，讓“依法治村”的理念深入人心，不僅能增強農村領導干部的法制觀念，為制定民主法制活動提供指導，也為實施村民自治創(chuàng)造條件。

新農村民主法制建設面臨的問題探究

民主管理工作存在漏洞。雖然近年來我國大部分村在民主管理方面得到顯著改善，但是全國各地的民主法制建設情況并不均衡，表現(xiàn)在村務公開不徹底，村民代表無法發(fā)揮應有的作用，村務管理過于注重形式等。很多村莊雖然推行了村務公開制度，但是公開的內容不夠詳細，或者細節(jié)模糊，尤其是村民普遍關注的問題沒有公開，或者含糊其辭。部分村莊雖然設置了村民代表制度，在召開重大村級會議時也會邀請村民代表參加，但是大部分決策都由村干部制定，村民代表的建議發(fā)揮作用甚微。部分地方的村民很難參與到村級管理工作中，村民自治缺乏普遍性，民主管理流于形式。

無法有效處理村級關系。我國很多村級管理工作中，村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門之間存在的矛盾日益凸顯，表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法干涉各項村級管理事務，或者采用行政手段干預村民的自主選舉權等。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在召開選舉工作時，對各項法律法規(guī)進行虛假解釋，不僅干擾了村民對選舉工作的認知，也導致選舉缺乏公平性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至采用直接委派村委干部的方法，在選舉工作中沒有依據(jù)相關法律開展選票統(tǒng)計工作，存在虛假唱票、偽造選票等問題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在處理村級糾紛方面，也存在不作為、人情處理等問題，嚴重侵犯了村民的合法權益②。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以整頓村級財務工作為名，行控制村級財務工作之實，導致村委會權利被架空，嚴重違反了與村委會自治相關的法規(guī)。而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用下達稅費指標、生產任務指標或者簽訂計劃責任書的方式，要求村委會與村民達成預定指標，這樣不僅增加了村級管理工作壓力，也嚴重阻礙了基層民主法制建設的進程。

新農村法制建設制度不健全。我國新農村法制建設方面存在的問題主要表現(xiàn)在兩個方面，一是村民普遍缺乏民主法律意識，二是基層法律制度還不健全。很多村民對法律知識缺乏了解，認為沒有必要學習法律，或者認為法律離自己非常遙遠③。究其原因與村民固守對法律的傳統(tǒng)認識有關，依然存在崇尚權力、屈從于權力的行為，而置法律于不顧。而當他們遇到侵犯自身利益的行為時，也不知道如何利用法律維護自身權益。同時新農村法制建設工作中存在較多缺陷，這與我國現(xiàn)行的法制體系不完善有關。很多農村法制工作的開展，沒有與相關法律法規(guī)相互銜接，或者缺乏法律規(guī)范，很難保障村民的合法權益，也導致廣大農民缺乏對法律法規(guī)的認同感，導致法制工作難以真正進入新農村。部分村莊雖然制定了與法制建設相關的規(guī)章，例如將民主監(jiān)管與法律相結合，但是由于制定的規(guī)章制度缺乏科學性，也很難保障法制建設落到實處。

農村經濟落后阻礙民主法制進程。自改革開放后雖然我國的社會經濟得到快速發(fā)展，但是依然存在經濟發(fā)展不平衡，經濟發(fā)展底子薄弱等問題，目前我國大部分農村經濟發(fā)展落后是不爭的事實。農民群眾最為關注的依然是如何解決溫飽問題，很少關注政治與法治方面的問題④。馬克思曾經說過，“人們所爭取的一切事物，都與其自身利益密切相關”。這就是說，只有提升農村地區(qū)的整體經濟水平，改善農民群眾文化素質偏低的情況，才能真正推動民主法制建設的順利實施。我國雖然自1986年起推行了廣泛的普法教育活動，但是在貧困地區(qū)這項工作并沒有取得較大成效，大部分農民的法律意識淡薄。一些村干部長期受到“人治”等傳統(tǒng)觀念的影響，也存在著以權力替代法律的思想與行為，或者將法律作為管束村民的工具。而普通民眾對法律存在被動遵守的態(tài)度，不愿或不敢表達自己的看法，也不知道如何爭取與保障自身利益，缺少競爭意識與主體意識。

新農村民主法制建設的實踐與啟示—以河南郟縣農村為例

在我國全面推進民主法制建設之后，河南省平頂山市郟縣提高了對新農村民主法制建設的重視，采取一系列措施著力解決農村基層法制建設中存在的問題，也取得了良好的成效。近年來，郟縣將構建“民主法制示范村”作為主要任務，尋求解決基層民主法制建設問題的突破口，使新農村民主法制建設走上制度化的軌道，進一步促進了農村的改革與發(fā)展。

郟縣農村解決民主法制建設問題的措施。第一，推行民主選舉。郟縣要求村委換屆選舉過程中，遵循民主公開的原則，采用不記名、直接投票的方式，發(fā)動群眾積極參與到民主選舉中。2013年全縣民主選舉的參選率達到96.2%，換屆選舉后村委領導班子的文化結構得到極大改善，也提高了村級領導班子的凝聚力，為新農村建設打下了堅實的基礎。白廟鄉(xiāng)黨委提出：“要想把鄉(xiāng)風文明建設好，基層黨組織建設非常重要，選好帶頭人十分關鍵，村干部必須作風正派?！?/p>

第二，普及法制教育。郟縣面對當前農民群眾文化水平偏低、法制意識淡薄，以及農村經濟發(fā)展滯后的狀況，采取強化法制教育的措施，有針對性地開展普法工作。將村干部、黨員作為重點教育對象，強化他們的法制意識，提高黨員干部的依法管理能力⑤。通過開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律咨詢、巡回講座等多樣化的活動，讓法律知識進入千家萬戶。同時借助網絡、廣播等宣傳媒介，擴大普遍教育的影響范圍。將村民委員會組織法、婚姻法、農村土地法等與農民生活緊密聯(lián)系的法律法規(guī)作為重點宣傳內容，營造了良好的基層普法學法氛圍。全縣農民的法律意識得到提高，增強了村民參與村務管理的積極性，也學會利用法律武器維護自身的合法權益。

第三，建設公共文化服務體系。郟縣根據(jù)本地發(fā)展實際推行文化體制改革工作，采用文化下鄉(xiāng)、圖書進村等服務方式，力求改變農村的文化教育面貌，以培養(yǎng)新型農民作為目標。該縣與電信公司建立了合作關系，開展光纖電視下鄉(xiāng)工作，讓全縣農民能夠享受與城鎮(zhèn)居民一樣的電視服務，豐富了村民的精神生活，也提升了村民的文化素質。

第四，創(chuàng)新村委管理機制。郟縣推行村級財務托管制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理村級賬目，全縣所有村委會與村小組每月定期上交相關財務資料，有效改善了村級財務管理混亂的問題。同時擴展村民投訴與進言渠道，村民可以通過手機、電視、網絡等方式對財務工作進行監(jiān)督查詢，以保障各項管理工作的有序性與透明性。

第五，加強黨風廉政建設。郟縣制定了關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨執(zhí)政能力的具體規(guī)定，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)將提高黨員執(zhí)政能力作為目標，加強黨風廉政建設，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部建設、領導班子建設與制度建設作為重要內容，明確各部門的具體職責，增強領導干部的執(zhí)行力、決策力與凝聚力。通過培訓學習等激勵黨員干部提高積極性與創(chuàng)造性，通過黨風廉政、獎懲考核以及民主集中制建設等，打造一支勤政為民、充滿活力的領導隊伍。

第六，積極化解矛盾糾紛。郟縣通過構建群體事件處理預防機制、基層矛盾防范機制以及規(guī)范調處機制等，在開展生態(tài)文明新村建設的同時，嚴格落實各項責任，積極改善干群作風，廣泛開展基層矛盾防范工作，有效降低了矛盾發(fā)生率。通過群體事件預防與排查機制，盡量將社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)，嚴格按照“一案一策”的原則，逐步對各項糾紛進行調查處理，結合重點排查與矛盾調解等方式，不僅避免了惡性事件發(fā)生，也維持了良好的社會秩序。

郟縣農村在民主法制建設方面的成效。一是村民自治有序開展。在《村民委員會組織法》等法律法規(guī)的指導下，村民自治活動得到廣泛開展⑥。郟縣農村的村民自治制度得到逐步完善，村民自治活動也更加規(guī)范有序，村民代表會議發(fā)揮的作用更加凸顯。二是整體文化素質提高。通過開展普法教育、依法治村等一系列工作，對村干部與村民的行為思想帶來了極大影響，郟縣農村的整體文化素養(yǎng)得到提升。村民的精神文化生活更加豐富，民風得到改善，也形成了良好的依法守法氛圍。三是民主管理日趨規(guī)范。郟縣鼓勵創(chuàng)建民主法制示范村，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)健全各項規(guī)章制度，保障村級管理工作的制度化與規(guī)范化。在村委換屆選舉中嚴格依據(jù)規(guī)章操作，村級重大事務首先需要黨支部把關，然后將相關議案提交到村民代表大會，由村民參與共同決策。制定了完善的村級管理制度，保障程序合理，內容合法，將村民自我管理與制度管理相結合，全面實施村級財務公開制度，構建了村委與村民之間的信任關系。四是初步形成基層法律服務網絡。郟縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均成立了法律服務站，可以為村民提供各項法律咨詢與建議服務，包括村級規(guī)章的制定、依法管理以及依法決策等，可以幫助基層干部與村民解決常見的問題，也可以引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)依法運營與維護自身權益。同時結合農村稅費改革、土地承包等與村民生活相關的問題，開展法律援助等服務，可以幫助農民群眾維護自身利益，化解基層糾紛，進而保障新農村建設的穩(wěn)定性。五是穩(wěn)定了農村社會秩序。通過開展法制教育、村民自治等一系列改革工作，郟縣農村村民的法律意識不斷增強，也明確了與自己密切相關的權利與義務。農民積極加入到村委會管理工作中，民事糾紛事件逐漸減少，使得郟縣保持了良好的社會秩序。

郟縣農村民主法制建設的幾點啟示。首先，民主法制建設需要經濟做后盾。新農村民主法制建設能夠順利開展，與當?shù)氐慕洕幕骄哂忻芮嘘P系。我國社會主義制度確立的根本任務，就是提高社會生產力，滿足人們的物質文化需求。郟縣通過大力發(fā)展經濟，促進了本地經濟文化的良性發(fā)展，也為民主法制建設創(chuàng)造了良好的環(huán)境。通過構建民主法治示范村，調動了各級部門的積極性，進一步提高了基層民主法制建設水平。其次，創(chuàng)新管理模式才能取得突破。從郟縣農村的民主法制建設實踐可以看出，新農村建設過程中如果無法轉變以政府為主導的管理模式，將很難保障基層管理工作的效果。政府部門應該改變以權治人的觀念，充分考慮農民群眾的切身利益，積極打造“服務型”政府，迅速獲得解決問題的突破口。在新農村建設中發(fā)揮政府的引導作用，鼓勵村民加入到政府管理工作中，形成公眾與政府之間雙向交流的良好關系，這樣不僅可以幫助政府部門獲取更多信息，了解基層群眾的切實需求，也可以為公眾提供更加高效的服務。華南農業(yè)大學教授羅必良指出：郟縣農村的民主法制建設經驗具有重要的實踐價值，解決了新農村建設中普遍存在的問題。最后，信息化為民主法制宣傳提供了新途徑。郟縣地方經濟得到高速發(fā)展，與信息化建設的深入推進存在密切關系。郟縣依托河南省文化信息資源共享平臺，積極對公共信息文化資源進行整合，建設以縣城為主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為引導、村小組為終端的信息服務網絡，全面推進文化信息資源共享工作，形成完善的基層文化服務體系，實現(xiàn)了“網絡到鎮(zhèn)，信息進戶”。可見結合新農村民主法制建設目標，利用信息技術開展多種形式的宣傳教育活動，并通過多種渠道接受公眾監(jiān)督，能夠保障民主法制建設的效果。

新農村民主法制建設是我國民主政治建設的重要構成部分，也是提升我國民主法制水平的必要途徑。當前新農村民主法制建設應該以科學發(fā)展觀為指導，深入分析當前存在的困難，充分借鑒成功的實踐經驗，營造良好的民主法制建設氛圍，為我國新農村建設提供法制保障。

（作者單位：中共平頂山市委黨校）

【注釋】

①尹成功：“農村基層民主建設研究”，《合作經濟與科技》，2014年第16期。

②尹學朋：“社會治理視域下黨內民主與人民民主互動機制探究”，《理論探討》，2014年第4期。

③陳治：“論我國鄉(xiāng)村治理中的參與式預算—價值、困境與法制化出路”，《東北師范大學學報》（哲學社會科學版），2014年第4期。

④何增科：“做社會治理和社會善治的先行者”，《學術探索》，2013年第12期。

⑤袁方成：“農村基層民主的助推器：農村社區(qū)建設中的村民參與”，《當代世界與社會主義》，2010年第3期。

⑥慶玲：“完善農村民主法制與促進新農村建設穩(wěn)定發(fā)展”，《農村經濟》，2011年第2期。

責編 /王坤娜 許國榮（實習）