公共財政資助民辦高等教育的理論辯護

譚光興++王衛(wèi)霞

摘要： 公共產(chǎn)品理論、外部性理論、高等教育成本分擔(dān)理論、公平性理論等經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)基本理論從必要性、合理性、合法性等方面為公共財政資助民辦高等教育提供了較為充分的理論依據(jù)，但出于技術(shù)上的、戰(zhàn)略上的、觀念上的種種原因，至今仍存在著諸多對公共財政資助民辦高等教育必要性和合理性的質(zhì)疑與反對。盡管目前針對公共財政資助民辦高等教育的政策討論還存在不可避免的反對意見，但公共財政的使命和民辦高等教育的屬性已經(jīng)充分說明了公共財政資助民辦高等教育的必要性與正當性，那些關(guān)于公共財政不應(yīng)當資助民辦高等教育的種種理由都是站不住腳的。

關(guān)鍵詞：公共財政；資助；民辦高等教育；民辦高校；政策研究

中圖分類號：G526.7

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2016）03-0039-06

收稿日期：2016-04-25

“公共財政是否應(yīng)該資助民辦高等教育”至今未達到統(tǒng)一認識，實踐中更沒有很好解決。《中華人民共和國民辦教育促進法》第七章“扶持與獎勵”雖明確了民辦學(xué)校接受政府財政資助的若干基本原則，但在資助概念、資助對象、資助技術(shù)等問題上未予明確?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》也提出了“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”，卻仍不見公共財政扶持民辦高等教育的具體措施。最近出現(xiàn)了“以民辦高校分類管理作為公共財政資助民辦高等教育政策的設(shè)計前提”的觀點，將問題引到了操作層面，但在認識上仍然沒有統(tǒng)一。因此，對“公共財政是否應(yīng)該資助民辦高等教育”仍需要進一步探討和明晰。

一、公共財政資助民辦高等教育的理論依據(jù)

雖然人力資本理論、新公共管理理論、公共選擇理論都可以用來闡釋公共財政資助民辦高等教育的理由，但反對的意見也找出了一些理論依據(jù)或?qū)嶋H理由。本文將從公共產(chǎn)品理論、外部性理論、成本分擔(dān)理論、公平性理論等角度對此問題進行審視，進一步闡明公共財政資助民辦高等教育的依據(jù)。

（一）民辦高等教育的準公共產(chǎn)品性質(zhì)要求公共財政對其擔(dān)負資助責(zé)任

公共產(chǎn)品理論為社會產(chǎn)品是否應(yīng)該由政府全部提供或部分提供給出了理論解釋。在討論民辦高等教育是否應(yīng)該獲得公共財政資助時，應(yīng)用公共產(chǎn)品理論較為合適。

鑒于大眾對公共產(chǎn)品理論的熟知程度，筆者在此不再贅述該理論的主要內(nèi)容和具體觀點，而把重點放在分析民辦高等教育產(chǎn)品是否具有公共產(chǎn)品所涉及的三個特征上：消費的非競爭性、效用的不可分割性和受益的非排他性。首先，民辦高等教育在消費層面上表現(xiàn)出一定程度的競爭性，尤其是對優(yōu)質(zhì)民辦高等教育更是如此。理論上，每一個達到一定條件的人都可以消費民辦高等教育，并且可憑借這種消費給自己帶來收益。雖然目前我國民辦高等教育資源不比公辦高等教育資源優(yōu)越，但這種資源也是相對緊缺的，只能供部分人占有?，F(xiàn)階段仍然有相當一部分高中畢業(yè)生被阻擋在包括民辦高等教育在內(nèi)的高等教育之外。因此，在消費民辦高等教育的資格上具有競爭性。其次，民辦高等教育帶來的效用不能完全分割，因為不是所有受益者都必須付費。其三，收益也不具有完全排他性。我們知道，民辦高等教育是高等教育的重要組成部分，接受民辦高等教育同接受公辦高等教育在收益和效用上并無差別。受教育者不僅本人獲得直接受益，而且?guī)砹藝袼刭|(zhì)的提高、社會人力資本存量的增加、社會秩序的穩(wěn)定等正外部收益。其收益不僅可以被受教育者本人和家庭享有，還可以被全社會共同享有。

基于上述分析，我們認為，民辦高等教育在消費上具有競爭性，且不具備效用的不可分割性和收益的非排他性。它與公辦高等教育一樣，是一種“擁擠性的準公共產(chǎn)品”，不過，與公辦高等教育相比，其私人產(chǎn)品性質(zhì)更為明顯一些。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，私人產(chǎn)品應(yīng)由市場提供，準公共產(chǎn)品應(yīng)由政府和市場共同提供?？梢?，屬于準公共產(chǎn)品的民辦高等教育，不能完全由私人市場融資舉辦，理應(yīng)由政府部分提供，公共財政應(yīng)對其擔(dān)負資助責(zé)任。

（二）民辦高等教育的正外部性提供了公共財政對其資助的客觀依據(jù)

外部性（externality）是指市場主體雙方在市場交易活動中給第三方帶來的外溢效應(yīng)或成本負擔(dān)，包括正的外部性和負的外部性。由于外部性的存在導(dǎo)致私人成本與私人收益，或社會成本與社會收益的不一致，因此通過政府的干預(yù)來改善市場分配結(jié)果是必要的。對于正的外部性行為，政府可給予直接補助或稅收減免，以促其增加產(chǎn)出。

亞當·斯密最早從實現(xiàn)教育公平的需要和教育的外部性兩個角度論證政府參與提供教育的合理性。他認為，“在一個文明和商業(yè)社會里，通常百姓受教育是一個公共責(zé)任”[1]。高等教育收益率研究的相關(guān)數(shù)據(jù)也已經(jīng)充分表明了高等教育兼具社會收益與個人收益，具有明顯的外部性。不同國家的實際也說明了高等教育的正外部性（見表1）。

目前，我國學(xué)者關(guān)于民辦高等教育社會收益率與私人收益率的測算研究仍屬空白?？掠酉樵凇睹褶k高等教育盈利問題研究》中提出系統(tǒng)完善的民辦高等教育收益應(yīng)該是個人收益、社會收益、校本收益、投資者收益等整合的多元綜合收益的主張，但他并沒有進一步研究上述收益在總收益中的比例[2]。日本學(xué)者矢野真和對日本私立高等教育的社會收益率進行過測算，得出私立大學(xué)的社會收益率為6.9%，個人收益率為6.5%；國立大學(xué)的社會收益率為5.4%，個人收益率為6.9%[3]。由此可見，私立高等教育的社會收益率高于公立高等教育的社會收益率，其正外部效是極其明顯的。

民辦高等教育存在正外部性是主張公共財政對民辦高等教育予以資助的最主要的理由之一。民辦高等教育所提供的服務(wù)，帶給受教育者種種收益和滿足的同時，同樣對社會倫理道德、文化、經(jīng)濟、科技發(fā)展等多方面帶來利益。民辦高等教育存在收益外溢的現(xiàn)象是毋庸置疑的。因此，公共財政資助民辦高等教育的依據(jù)也是無可爭議的。

（三）高等教育成本分擔(dān)理論給公共財政資助民辦高等教育提供了合理依據(jù)endprint

布魯斯·約翰斯通提出的高等教育成本分擔(dān)理論認為，“無論在什么社會、體制和國家中，高等教育的成本都必須由以下四方面的資源來分擔(dān)。他們是家長、學(xué)生、納稅人和高等院?！盵4]（P172）。他也特別提到，學(xué)生及其家長所分擔(dān)的比例是有一定上限的，不管這學(xué)校是政府所有還是私人所有，無論其經(jīng)費來源是公共的還是私人的，或更多的是公私兼有的高等教育機構(gòu)，政府都應(yīng)該參與成本分擔(dān)[4]（P135）。

在布魯斯·約翰斯后，西方教育經(jīng)濟學(xué)家提出：在實行市場經(jīng)濟的國家里，教育成本分擔(dān)應(yīng)遵循兩大原則，即利益獲得原則和支付能力原則。利益獲得原則要求凡得到教育利益的相關(guān)方，都要承擔(dān)教育成本，教育成本的支付與受益主體應(yīng)當相匹配，即根據(jù)各方收益的大小來確定各自分擔(dān)的成本份額。支付能力原則要求根據(jù)支付者的能力大小來確定支付額度，即能力大者分擔(dān)多一點，能力小者分擔(dān)少一點。

高等教育成本分擔(dān)理論給民辦高等教育獲得財政資助提供了合理依據(jù)。我國在財政緊缺時期，因為支付能力的約束，使得公共財政對民辦高等教育的資助微乎其微。隨著近些年來我國公共財政實力的增強，公共財政已經(jīng)具有資助民辦高等教育的能力。因此，應(yīng)當根據(jù)成本分擔(dān)理論，結(jié)合利益獲得原則和支付能力原則，制定和完善公共財政對民辦高等教育的資助政策。

（四）公平性理論給民辦高等教育享有公共財政資助提供了合法性依據(jù)

教育公平性理論認為，每個社會成員在享受公共教育資源時應(yīng)受到公正和平等的對待。教育機會平等包括起點平等、過程平等、結(jié)果平等三個不同層面。起點平等意味著教育入學(xué)機會的平等。過程平等是指個人或群體在教育的不同領(lǐng)域和層次內(nèi)有選擇參與的權(quán)利，要求提供相對平等的受教育條件。結(jié)果平等是一種實質(zhì)性的、目標層面的平等，體現(xiàn)為學(xué)生畢業(yè)后的就業(yè)機會平等、社會經(jīng)濟地位平等。

從教育和社會公平的角度出發(fā)，政府如果對民辦高等教育采取不資助政策，一是造成教育機會的不公平。接受民辦高等教育的學(xué)生，其學(xué)費全由學(xué)生及家長承擔(dān)，高額的學(xué)費負擔(dān)變相提高了入學(xué)門檻，從而大大減少社會底層人員接受高等教育的機會；二是造成教育質(zhì)量的不公平，從而導(dǎo)致結(jié)果不平等。在我國的公立高校，每年都可以按學(xué)生人頭得到國家財政撥付的生均公共教育經(jīng)費，且公辦高校的財政撥款正在逐年增長。而民辦高校除了能獲得少量的社會捐助和國家貸款之外，基本上沒有財政撥款，導(dǎo)致高等教育公共資源分配不公。從法理上講，政府的公共財政在教育上的支出應(yīng)該為全體社會成員所共享，不應(yīng)有人因為選擇了就讀民辦高校而被排除在外，與公辦高校學(xué)生一樣，民辦高校的學(xué)生也應(yīng)享有公共財政資助的權(quán)利。

二、關(guān)于公共財政資助民辦高等教育的幾種反對意見

盡管公共財政資助民辦高等教育有充足的理論依據(jù)，政府頂層政策也已經(jīng)提出了構(gòu)想，并在某些地區(qū)開始實踐，但仍然存在很多對公共財政資助民辦高等教育必要性和合理性的質(zhì)疑與反對。概而言之，這些質(zhì)疑與反對可歸納為技術(shù)層面的、戰(zhàn)略層面的和觀念層面的三個相互關(guān)聯(lián)的方面。

（一）技術(shù)層面的反對

技術(shù)方面的反對理由是，公共財政資助民辦高等教育在理論上是成立的，但實際上卻常常不起作用或起不了作用——至少在很多預(yù)設(shè)的困難未解決或財政監(jiān)管程度較低的情況下是如此。財政投入可以提高私立學(xué)校的公共性程度、提高教學(xué)質(zhì)量，有利于國家利益和社會利益，但這需要建立起較為完善的基于營利性為區(qū)分的民辦高校分類體系，也需要有透明完善的民辦高校財務(wù)監(jiān)管機制。

有些國家利用技術(shù)手段可以做到這兩點，才使公共財政資助私立高等教育的效果顯著。例如，美國對營利性高等教育機構(gòu)與非營利性高等教育機構(gòu)有明確的區(qū)分標準（見表2），并依此進行有差異的財政資助（見表3）。日本文部省在國家對私立大學(xué)經(jīng)常性補助金制度出臺的第二年（1971年），制定了與之相配套的《學(xué)校法人會計準則》，明令所有接受國家補助的私立高校，都必須對學(xué)校的資金收支、消費收支及資金借貸等做詳盡的財務(wù)報表，并按期定時地將賬簿表格呈送主管部門[5]。

反對者認為，缺少這些完備的（系統(tǒng)）機制，將使公共財政采用以民辦高等教育為資助對象的直接資助方式變得不可行或監(jiān)管成本太大。雖然《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確對民辦學(xué)校開展營利性與非營利性分類管理試點，但這一分類管理體系仍未建立。學(xué)界認為我國民辦高等教育是以投資辦學(xué)為主，且有營利性特征，但全國未見一所民辦高校申報為營利性民辦高校，這使得依據(jù)不同類型民辦高校實施的不同財政資助方案既很困難也不可信。此外，如何保障國家財產(chǎn)安全、保障國有資產(chǎn)不流失也是目前沒有解決的問題[6]。

（二）戰(zhàn)略層面的反對

如果說，技術(shù)方面的反對是基于實施中的困難或擔(dān)憂，但其提前是肯定財政應(yīng)該資助民辦高等教育，僅僅是因為目前階段在技術(shù)條件上還未成熟才反對實施的話，那么，另一種抵制則是基于這樣一種戰(zhàn)略思考：私立高等教育正是在市場化的運作方式中形成了自己獨特的辦學(xué)模式和運行機制，私立高等教育只有在不同于公立高等教育規(guī)則和模式的前提下，才能自由發(fā)展，形成特色[7]。財政介入勢必會弱化私立高等教育的自主性。有研究顯示，國外有私立大學(xué)為了保持較大的自主權(quán)而消極對待或拒絕接受政府的資助[8]。我國民辦高校的管理者也常常在政府是“給錢”還是“給政策”之間糾結(jié)，其癥結(jié)也在于財政資助與高校自主權(quán)之間的矛盾問題[9]。

反對公共財政資助民辦高等教育的另一個基本的戰(zhàn)略性理由是：民辦高等教育是在公共財政緊縮的背景下興起的，其優(yōu)勢正是在不增加財政負擔(dān)的同時，增加了高等教育的資源總量，同時又對財政有積極貢獻。因此，在公共投資“僧多粥少”的情況下，對民辦高等教育的財政資助會使公立高等教育競爭力的增強帶來不利影響。這種觀點的假設(shè)前提是，對公共財政的合法需求遠遠超出任何政府的財力，并且在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的財政需求優(yōu)先于高等教育對公共財政的需求。因此，在公共財政還不能充分滿足其他更迫切的公共需要和公立高等教育需求的情況下，并不適合用公共財政來彌補民辦高等教育的經(jīng)費短缺。endprint

（三）觀念層面的反對

一個社會長期形成的特定文化、觀念意識構(gòu)成了人們行為的非正式規(guī)則，影響人們的行為取向。對財政資助民辦高等教育的第三種抑制力量是觀念上的，這或許是最嚴重的或最關(guān)鍵的。雖然政府對民辦高等教育的認識在官方政策文本上經(jīng)歷了從“公辦高校有益補充”、“高等教育體系的組成部分”、“國家高等教育事業(yè)的重要組成部分”再到“高等教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進高等教育改革的重要力量”的轉(zhuǎn)變歷程。但是傳統(tǒng)的“補充論”、“權(quán)宜論”“非主流論”等觀念的影響仍然根深蒂固，削弱了學(xué)者和財政、教育等政府職能部門對公共財政資助民辦高等教育重要性的認識。

支持公共財政資助民辦高等教育的學(xué)者提出的一個重要理由是，“隨著近年來政府財政能力的持續(xù)增加，公共財政已有能力參與民辦高等教育的成本分擔(dān)”。但相反的意見則認為，我國發(fā)展民辦教育是因為政府財政困難，現(xiàn)在財政狀況改善，應(yīng)該大力發(fā)展公辦教育，不再需要民辦教育了[10]。

正是由于傳統(tǒng)的“公立”、“國有”意識的影響，人們往往片面地認為只有國家辦的大學(xué)才是正規(guī)的、可信的，民辦高校是趨利性的、質(zhì)量不高的。這使得民辦高等教育很難獲得公正的對待，也影響了政府資助民辦高等教育的決心。

三、需要澄清的幾個觀點

政府是否應(yīng)該資助民辦高等教育的爭議還在繼續(xù)，從上述關(guān)于反對意見的具體描述與分析中，可以發(fā)現(xiàn)，以下觀點需要澄清：

（一）政府不應(yīng)當資助營利性高校

近年來關(guān)注公共財政資助民辦高等教育的多數(shù)學(xué)者似乎都認為，政府財政資助應(yīng)當建立在民辦高校是否營利的基礎(chǔ)上，非營利民辦高校才應(yīng)當獲得財政資助，而營利民辦高校應(yīng)該排除在公共財政資助范圍之外。如邱小鍵在《中國高教研究》發(fā)表的“民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展財政政策思考”一文中引用了美國的案例：美國政府對兩類私立高校承擔(dān)完全不同的資助和扶持義務(wù)，對營利性私立大學(xué)不進行任何資助[11]。事實上這是個很大的誤解，從表3美國國家教育統(tǒng)計中心獲得的數(shù)據(jù)看，美國政府對兩類私立高校都進行了資助，只是在資助的比例、政府的資助層級上有所區(qū)別。浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任也認為，“將對民辦教育的財政資助限于非營利性民辦學(xué)校的合理性是值得懷疑的”[12]。

從上述對于民辦高等教育的產(chǎn)品屬性分析看，不管是營利性還是非營利性民辦高校，都具有正外部效益、能夠滿足一定的公共需求，其在供給方式、籌資和激勵約束機制上的不同不會改變其本質(zhì)屬性，不應(yīng)當成為財政不資助的理由。不同類型的民辦高校提供的教育服務(wù)性質(zhì)有所不同，財政資助的范圍和力度可以有所區(qū)別。

（二）財政介入會弱化民辦高校的自主性

控制與反控制、干預(yù)與反干預(yù)，是私立高等教育常常議論的問題。有人認為“財政介入會弱化民辦高校的自主性”，而在亞洲第三次國際高等教育研討會上，與會各國代表提出了截然相反的觀點：有人提出政府管理不嚴是造成私立高等教育魚龍混雜、質(zhì)量無保證的主因之一；有人則認為正是政府干預(yù)較少，私立大學(xué)能夠?qū)崿F(xiàn)“自由競爭”的原則，適應(yīng)市場機制，才有利于提高自身的學(xué)術(shù)水平[13]。這種對立的觀點在我國民辦高等教育領(lǐng)域也非常盛行，“允許與限制”、“鼓勵與規(guī)范”是民辦高等教育不同發(fā)展階段政策的基本特點。

在干預(yù)手段的選擇上，一般有管制與資助兩種方式。管制是政府制定和依據(jù)一定的規(guī)則對民辦高等教育的主體活動進行限制的行為，具有強制性的特點。資助是采用經(jīng)濟手段引導(dǎo)民辦高等教育的主體活動符合政府的意圖，具有引導(dǎo)性的特點。從對民辦高等教育自主性的影響來看，財政資助是比管制更弱的一種方式。

曾小軍提到政府管制與資助的四種組合模式：一是高資助、低管制；二是高資助、高管制；三是低資助、低管制；四是低資助、高管制[14]。美國是比較典型的第一種模式，但高資助并沒有對美國私立高等教育產(chǎn)生明顯的弱化自主性的結(jié)果。而事實上，我國目前民辦高校雖然沒有得到應(yīng)有的財政資助，但仍然處于統(tǒng)得過死的局面，如專業(yè)設(shè)置、招生指標和收費等方面都有強制性規(guī)定。由此可以推斷，財政資助并不與嚴厲的政府控制存在必然的聯(lián)系，從而也不會必然導(dǎo)致民辦高校失去自主性。

（三）財政資助民辦高校會導(dǎo)致公辦高校經(jīng)費更加緊張

從表面上看，公共財政是有限的，財政資助民辦高校會使公辦高校教育經(jīng)費受到影響。但是換一個角度考慮，民辦高校在一定程度上減少了政府對高等教育的財政支出。據(jù)測算，從2003年到2007年的5年時間內(nèi)，民辦教育系統(tǒng)主要通過收取學(xué)費提供教育服務(wù)，這些教育服務(wù)如果由政府來提供的話，政府需要追加1 500億元以上的教育投入，這意味著發(fā)展民辦教育為國家節(jié)省了上千億元的教育經(jīng)費[15]。發(fā)展民辦高等教育能夠彌補政府高等教育財政投入的不足，具有巨大的財政貢獻，為公立高校的財政改善提供了支持。此外，民辦高校對地方經(jīng)濟的貢獻也是明顯的，包括對地方總消費支出的貢獻、促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、豐富人才市場等。

公共財政適當資助民辦高等教育既可以體現(xiàn)公共財政的基本屬性，又可以鼓勵公辦高校與民辦高校的公平競爭，從而提高公共財政的利用效率。財政資助民辦高校會加劇公辦高校經(jīng)費緊張的觀點，至少在我國政府財政支付能力大大增強的今天是站不住腳的。

四、小結(jié)

近十多年來，關(guān)于財政資助民辦高等教育的研究產(chǎn)生了一些合理的觀點，但學(xué)術(shù)界始終沒能獲得統(tǒng)一的認識，因而在此問題上缺乏一種理論基點。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要在于，決定或影響一個國家財政資助民辦高等教育的多少和方式的因素本身是相當復(fù)雜的，是“各種力量平衡的結(jié)果”。如果把財政資助民辦高等教育看做是一種政策指向，而不是一項具體的操作行為，那么，將會有助于觀點的統(tǒng)一。至于實現(xiàn)這一政策目標的具體方式，我們認為，是另外需要深入探討的問題。大多數(shù)國家的私立高等教育都經(jīng)歷了從“不資助”到“資助”的演變過程，公私立高校之間公平性的實現(xiàn)，是一個漫長的過程。盡管目前針對公共財政資助民辦高等教育的政策還存在不可避免的反對意見，但公共財政的使命和民辦高等教育的屬性已經(jīng)充分說明了公共財政資助民辦高等教育的必要性與正當性。endprint

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Theoretical Analysis of Private Higher Education Funded by Public Finance

TAN Guang-xing WANG Wei-xia

Abstract： The basic theories in economics and management such as public goods theory， externality theory， cost sharing theory of higher education， equity theory provide sufficient theoretical basis for the necessity， rationality and legitimacy of private higher education funded by public finance. But for technical， strategic， ideological reasons， there are still a lot of controversies against its necessity and rationality. Although， there are inevitable oppositions in current policy discussions， the mission of public finance and the property of private higher education have fully demonstrated the necessity and legitimacy of private higher education funded by public finance， and those various reasons that public finance should not fund private higher education are untenable.

Key words： public finance； fund； private higher education； private colleges and universities； policy research

（責(zé)任編輯 黃建新）endprint