泛珠三角區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

李航　王麗婭

摘要：作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)資源可持續(xù)開發(fā)與利用的重要舉措，生態(tài)補(bǔ)償已得到我國社會(huì)各界的廣泛重視。本文立足于泛珠三角區(qū)域各?。▍^(qū)）的發(fā)展現(xiàn)狀，分析了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題，并從政府、市場以及微觀主體三個(gè)角度提出政策建議。

關(guān)鍵詞：區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償；市場機(jī)制；主體功能區(qū)；政策建議

中圖分類號：F205；F127 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）004-000469-02

引言

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了高速發(fā)展期，平均每年的GDP增長率超過了9%，但是由于高污染和高消耗的粗放式增長，隨之而來的是生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，也就是說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間存在著“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”的鴻溝。作為地跨中國東、中、西部九省區(qū)和香港、澳門特別行政區(qū)的泛珠區(qū)域，以不足五分之一的國土面積，養(yǎng)育了超過三分之一的全國人口，泛珠區(qū)域作為地方政府合作平臺，極大地促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，泛珠區(qū)域在全國的地位十分突出。而與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境壓力大、環(huán)境污染跨區(qū)域的問題也相繼出現(xiàn)，泛珠區(qū)域內(nèi)生態(tài)問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。因此，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對于促進(jìn)泛珠區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)顯得尤為重要

一、泛珠三角區(qū)域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.共同的環(huán)境需求

泛珠區(qū)域的城市在我國的城市經(jīng)濟(jì)競爭力排名前列，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展難免造成環(huán)境污染，所以，泛珠區(qū)域各個(gè)地區(qū)的政府對環(huán)保都很看中，并且民眾對環(huán)境要求也高。由于泛珠區(qū)域各個(gè)城市相互靠近，都處在珠江流域附近，污染很容易擴(kuò)散到其他城市。珠江流域的上游城市，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，所以上游城市有大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望；珠江流域下游的城市，如廣州和香港等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但是由于環(huán)境的聯(lián)動(dòng)性，珠江下游的環(huán)境以來上游的治理水平。泛珠區(qū)域各個(gè)城市意識到，只有相互合作，通過生態(tài)補(bǔ)償，才能使各個(gè)城市獲得最佳的效益。近年來，隨著我國公民生態(tài)意識的提高，泛珠流域各個(gè)城市相繼出臺了相關(guān)措施保護(hù)環(huán)境，特別是廣東和海南等省份。

2.政府的高度重視

近年來，泛珠區(qū)域各個(gè)城市的環(huán)境保護(hù)取得了良好的效果。并且簽署了一系列環(huán)境保護(hù)方面的協(xié)議，以“公眾參與、政府監(jiān)督、優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展”為合作原則，各個(gè)城市所做的努力包括以下幾個(gè)方面：大力促進(jìn)環(huán)保企業(yè)的發(fā)展、保護(hù)生態(tài)濕地和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的合理布局等。

3.高效的環(huán)境保護(hù)機(jī)制

泛珠區(qū)域各個(gè)城市的環(huán)境保護(hù)機(jī)制主要有以下幾個(gè)方面組成：1.政府之間的溝通。泛珠區(qū)域的各個(gè)城市每年都舉行環(huán)境保護(hù)方面的會(huì)議，研究相關(guān)的政策和規(guī)章制度，切實(shí)有效的從制度和政策上為生態(tài)城市提供政策保障。2.環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。通過環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作，專門就企業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)治理進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。這些合作機(jī)制的建立，為各個(gè)城市的生態(tài)保護(hù)提供了有效的保障。

二、泛珠三角區(qū)域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致環(huán)境目標(biāo)的差異

在泛珠區(qū)域，各個(gè)城市的的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不一致。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，由于政府財(cái)力和公眾意識比較高，對環(huán)保的投入也大。在經(jīng)濟(jì)落后的城市，雖然隨著政策的出臺，各級政府都加大了對環(huán)保的投入，但是發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍是各個(gè)城市的首選，各個(gè)城市目標(biāo)的不一致，導(dǎo)致生態(tài)治理并不能很好地執(zhí)行。因此，由于泛珠區(qū)域各個(gè)城市環(huán)境目標(biāo)的差異，生態(tài)保護(hù)并不能得到有效執(zhí)行。

2.沒有與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律法規(guī)

我國目前已經(jīng)建立了比較完整的環(huán)境保護(hù)法律體系，但由于對生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)識的落后，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律并沒有出臺，特別是針對生態(tài)補(bǔ)償新的管理機(jī)制，尚缺乏法律方面的政策保障。如《環(huán)境保護(hù)法》，該法律對于生態(tài)補(bǔ)償只規(guī)定了幾個(gè)基本原則，對于生態(tài)補(bǔ)償總各個(gè)利益參與者的權(quán)利和義務(wù)，并沒有明確的界定，在有關(guān)的法規(guī)條文中，對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和如何補(bǔ)償也沒有做出具體的規(guī)定。

3.生態(tài)補(bǔ)償方式過度依賴于政府財(cái)政

近年來，我國中央政府通過在財(cái)政轉(zhuǎn)移加大對落后地區(qū)的撥款，以實(shí)現(xiàn)各個(gè)地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化?！巴烁€林”、“濕地保護(hù)”、“自然保護(hù)區(qū)保護(hù)”等都是中央政府通過轉(zhuǎn)移支付對落后地區(qū)作出的生態(tài)補(bǔ)償。但是，我國目前對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц抖际亲鳛閷ｍ?xiàng)指出，并沒有形成有效的機(jī)制，并且國家補(bǔ)償?shù)姆秶灿邢?。因此，對于?jīng)濟(jì)落后地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，縱向轉(zhuǎn)移支付并不能完全解決問題。從我國現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來看，泛珠區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償主要是依靠政府的縱向轉(zhuǎn)移支付。

4.市場機(jī)制沒有得到有效發(fā)揮

目前我國的金融體系并不完善，從投資主體到具體金融產(chǎn)品都還不成熟，沒有想成有效的投融資渠道。我國目前關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街饕钦霓D(zhuǎn)移支付，但是政府的財(cái)力有限，不能解決所有的問題，并且效率不高。從泛珠區(qū)域的情況來看，目前已經(jīng)開始“排污權(quán)交易”和“排污付費(fèi)”的市場化手段，來達(dá)到治理環(huán)境的目的，但是由于政策方面的真空以及缺乏成熟的投資主體，目前還處于探索階段。市場化的生態(tài)補(bǔ)償方式并沒有在我國得到有效發(fā)揮。

5.公眾缺乏對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識

長期以來，在我國普遍存在著經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展的觀念，并且各級政府也以GDP作為政府管理能力的表現(xiàn)，我國公民對于環(huán)境保護(hù)缺乏理性的認(rèn)識，環(huán)境作為公共物品，公眾可以免費(fèi)“使用”，環(huán)境無價(jià)的認(rèn)識很普遍。生態(tài)補(bǔ)償作為一種近幾年進(jìn)入我國學(xué)術(shù)界的新事物，公眾更缺乏對其的認(rèn)識。由于公眾認(rèn)識有限，目前并沒有建立起公眾廣泛參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

三、構(gòu)建泛珠三角區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策建議

1.健全生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律

為了保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)公眾和企業(yè)對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識，我國應(yīng)建立相應(yīng)的法律，以規(guī)范利益相關(guān)者的行為，為泛珠區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施提供法律上的保障。首先，在憲法層面上，加入關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本原則，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升為我國的基本國策。其次，修改和完善我國環(huán)境保護(hù)法，環(huán)境保護(hù)法是關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的基本法律，應(yīng)該在環(huán)境保護(hù)法中增設(shè)對生態(tài)環(huán)境具有顯著正外部性行為的補(bǔ)償。將生態(tài)補(bǔ)償制度上升為環(huán)境保護(hù)法基本制度的范疇，使生態(tài)補(bǔ)償制度法制化。最后，對于已經(jīng)確立了生態(tài)補(bǔ)償制度的單行法如《森林法》、《草原法》、《水土保持法》等，應(yīng)對其關(guān)于生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償制度的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，明確補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等內(nèi)容，使其更具有可操作性和科學(xué)性。

2.加大中央政府縱向轉(zhuǎn)移支付

中央政府的財(cái)政支出扣除中央本級支出外，主要是“稅收返還”和“轉(zhuǎn)移支付”兩大塊，這兩部分都相應(yīng)形成地方政府的財(cái)政收入，但卻表達(dá)了中央政府的不同目的。稅收返還是中央政府對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)，而轉(zhuǎn)移支付則是為了維持政府系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)（財(cái)力性的），或是對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)控（專項(xiàng)的）。以海南省和云南省為例，在泛珠區(qū)域內(nèi)，海南省和云南省都是生態(tài)服務(wù)供給者以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對比較落后地區(qū)，以本省的財(cái)力必然無力支付生態(tài)建設(shè)的高昂成本，所以中央政府應(yīng)加大對該兩省的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付。

3.完善泛珠區(qū)域問碳交易制度

泛珠區(qū)域間“碳權(quán)”交易制度應(yīng)包括如下內(nèi)容：第一，交易的主體是政府，由政府代表各個(gè)?。▍^(qū)）來“購買”或“出售”碳權(quán)。第二，交易的對象是向大氣中釋放以二氧化碳為主體的溫室氣體的權(quán)力，第三，“碳權(quán)”的初始分配（一級市場），以?。▍^(qū)）為單元，綜合考慮各?。▍^(qū)）的人口、經(jīng)濟(jì)總量、“碳匯”容量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素，由環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組在各個(gè)?。▍^(qū)）之間進(jìn)行分配，而后由省級政府再繼續(xù)分配?！疤紮?quán)”的初始分配應(yīng)重點(diǎn)考慮區(qū)域所屬的主體功能區(qū)類型，在原有分配因素基礎(chǔ)上，建議該項(xiàng)目的權(quán)重配比為：限制開發(fā)區(qū)（40%）、禁止開發(fā)區(qū)（20%）、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)（30%）、優(yōu)化開發(fā)區(qū)（10%）。第四，“碳權(quán)”的動(dòng)態(tài)增減。若一個(gè)區(qū)域進(jìn)行植樹造林、退耕還林等，提高了“碳匯”容量，則按一定標(biāo)準(zhǔn)增加其“碳權(quán)”。相反的，如果一個(gè)區(qū)域由于城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)展，森林覆蓋度降低，降低了“碳匯”容量，則相應(yīng)的減少其“碳權(quán)”。第五，交易機(jī)制（二級市場）。在中央和省兩個(gè)層面設(shè)立“碳權(quán)交易中心”，負(fù)責(zé)對各個(gè)?。▍^(qū)）的“碳匯”容量和二氧化碳排放量進(jìn)行測算，并監(jiān)督交易的執(zhí)行。可設(shè)定一個(gè)指導(dǎo)價(jià)格，各個(gè)區(qū)域在指導(dǎo)價(jià)格基礎(chǔ)上，根據(jù)市場供求關(guān)系通過談判、協(xié)商等方式確定具體的交易價(jià)格。

4.完善公眾參與制度

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)需要最大限度地調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性。國外生態(tài)補(bǔ)償取得成功的重要原因在于擁有較為成熟的社會(huì)參與與協(xié)商機(jī)制，充分尊重補(bǔ)償方式的透明，開放，自由和靈活。為增強(qiáng)公民環(huán)保意識，將每年6月5日定為環(huán)境保護(hù)日，規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，依法參與。公民享有生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹闄?quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并由新聞媒體進(jìn)行輿論監(jiān)督。