英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性評估方法發(fā)展與挑戰(zhàn)

任偉，席俊潔

(1.英國牛津布魯克斯大學(xué)牛津可持續(xù)發(fā)展研究院環(huán)境影響評價(jià)組，英國牛津　OX3 0BP；2.安徽工程大學(xué)建筑工程學(xué)院，安徽蕪湖　241000)

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英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性評估方法發(fā)展與挑戰(zhàn)

任偉1，席俊潔2

(1.英國牛津布魯克斯大學(xué)牛津可持續(xù)發(fā)展研究院環(huán)境影響評價(jià)組，英國牛津OX3 0BP；2.安徽工程大學(xué)建筑工程學(xué)院，安徽蕪湖241000)

摘要：以文獻(xiàn)綜述的形式介紹了英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性的發(fā)展，指出目前評價(jià)有效性常用的四個(gè)維度：程序有效性、實(shí)質(zhì)有效性、成本有效性和規(guī)范有效性。同時(shí)概括了在研究戰(zhàn)略環(huán)評有效性評估方法過程中發(fā)現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)。根據(jù)未來發(fā)展趨勢，提出了提高戰(zhàn)略環(huán)評有效性的三個(gè)方法，分別是：簡化評價(jià)方法、鼓勵(lì)公眾參與和有效進(jìn)行環(huán)評后的監(jiān)控。關(guān)鍵詞：英國；戰(zhàn)略環(huán)評；有效性；評估方法

英國戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)(Strategic Environmental Assessment，以下簡稱“戰(zhàn)略環(huán)評”)是對戰(zhàn)略性決策行為及其可供選擇方案的環(huán)境影響和效應(yīng)，進(jìn)行系統(tǒng)性綜合評價(jià)的過程。國家之間法律體系的不同造成了評價(jià)范圍的差異。英國戰(zhàn)略環(huán)評的范圍理論上包括政策、計(jì)劃、規(guī)劃的環(huán)境影響，評價(jià)過程包含與規(guī)劃師、決策者以及利益相關(guān)人群的有效溝通，在確定最佳備選方案的同時(shí)，確保決策民主，有利于在達(dá)到時(shí)間和成本最優(yōu)化的同時(shí)提高決策的可靠性。很多學(xué)者曾經(jīng)提出過針對戰(zhàn)略環(huán)評有效性的評估方法[1- 5]，然而這些方法中沒有一種是可以被普遍接受的[6- 7]。本文立足于英國現(xiàn)存文獻(xiàn)研究和近期會(huì)議報(bào)告，簡要闡明了英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性研究方法的發(fā)展歷史，提出了目前面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，并預(yù)測了未來發(fā)展的趨勢，為國內(nèi)相關(guān)研究提供參考。

1英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性評估的四個(gè)維度

對于戰(zhàn)略環(huán)評有效性及其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不同參與者或利益相關(guān)者有不同的看法[5]。在制定戰(zhàn)略環(huán)評有效性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，較早的研究是國際環(huán)境影響評價(jià)協(xié)會(huì)在1996年提出了戰(zhàn)略環(huán)評有效性的定義，并建議了評估標(biāo)準(zhǔn)：整合性、可持續(xù)發(fā)展性、關(guān)注性、透明度、參與性和交互性[2]。同時(shí)，國際環(huán)境影響評價(jià)協(xié)會(huì)歸納了評估戰(zhàn)略環(huán)評有效性的三個(gè)維度，包括程序有效性、實(shí)質(zhì)有效性和成本有效性[6]。Baker和McLelland在2003年提出了規(guī)范有效性作為評估戰(zhàn)略環(huán)評有效性的第四個(gè)維度。英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性的研究大多以這四個(gè)維度為基礎(chǔ)[6]。

1.1程序有效性

程序有效性是指戰(zhàn)略環(huán)評進(jìn)行程序是否符合法規(guī)要求。程序有效性是戰(zhàn)略環(huán)評的基本形式。早期研究對其進(jìn)行了重點(diǎn)分析[1]。Jones等在2005年提出了戰(zhàn)略環(huán)評程序有效性的評估標(biāo)準(zhǔn)(表1)[8]。該標(biāo)準(zhǔn)主要在學(xué)術(shù)領(lǐng)域提出，在實(shí)踐中應(yīng)用也較多。

1.2實(shí)質(zhì)有效性

實(shí)質(zhì)有效性是指檢驗(yàn)戰(zhàn)略環(huán)評的進(jìn)行是否達(dá)到了預(yù)定目標(biāo)。Therivel和Minas在2002年[9]研究了英國規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評的實(shí)質(zhì)有效性。Jones 等在2005年開發(fā)出了一套針對實(shí)質(zhì)有效性的評價(jià)細(xì)則。Theophilou等在2010年提出了不同背景下的戰(zhàn)略環(huán)評有效性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[6]。Bond等在2013年結(jié)合前人提出的理論，對實(shí)質(zhì)有效性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步完善(表2)[6]。實(shí)質(zhì)有效性是分析程序有效性以及整個(gè)戰(zhàn)略環(huán)評成敗的一個(gè)非常重要的標(biāo)準(zhǔn)，主要考量戰(zhàn)略環(huán)評是否達(dá)到了既定目標(biāo)。戰(zhàn)略環(huán)評有效性的重要價(jià)值就是去影響決策，提升環(huán)境質(zhì)量和結(jié)果[10]。所以，評價(jià)其實(shí)質(zhì)有效性需要綜合考慮戰(zhàn)略環(huán)評的實(shí)行方式和環(huán)評完成后現(xiàn)狀改變的程度。

表1　戰(zhàn)略環(huán)評程序有效性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

表2　戰(zhàn)略環(huán)評實(shí)質(zhì)有效性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

1.3成本有效性

成本有效性是指開展戰(zhàn)略環(huán)評后所達(dá)到的效果，是否在經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本中達(dá)到最佳量化。Baker和McLelland在2003年提出戰(zhàn)略環(huán)評必須經(jīng)濟(jì)可行[6]。Theophilou等在2010年提出了成本有效性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(表3)[9]。任何評價(jià)程序必須把成本控制在合理范圍內(nèi)，如果開展戰(zhàn)略環(huán)評的成本過高，就會(huì)減少使用者的興趣，進(jìn)而阻礙戰(zhàn)略環(huán)評的發(fā)展和實(shí)施。

1.4規(guī)范有效性

規(guī)范有效性主要體現(xiàn)在其社會(huì)價(jià)值中，用于評估戰(zhàn)略環(huán)評在多大程度上可以影響社會(huì)態(tài)度和道德規(guī)范的改變[6]。Baker和McLelland在2003年提出了規(guī)范有效性的概念，Bond等2012年提出了規(guī)范有效性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(表4)[6]，該評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)考慮了戰(zhàn)略環(huán)評的有效性、評價(jià)的多元化和一些可變因素，為戰(zhàn)略環(huán)評和可持續(xù)發(fā)展評價(jià)提供了一個(gè)理論平臺(tái)[6]。

表3　戰(zhàn)略環(huán)評成本有效性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

表4　戰(zhàn)略環(huán)評規(guī)范有效性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

1.5其他評價(jià)維度

除此之外，環(huán)評有效性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)迥異。環(huán)境影響評價(jià)潛在變革模型包括四個(gè)結(jié)果：發(fā)展結(jié)果、學(xué)習(xí)結(jié)果、管理結(jié)果以及態(tài)度和價(jià)值觀改變的結(jié)果[10]。戰(zhàn)略環(huán)評在決策中為開發(fā)、審查、討論和篩選備選方案提供了必要信息，戰(zhàn)略環(huán)評的參與者甚至可以參與到?jīng)Q策程序中來[5]。戰(zhàn)略環(huán)評的有效性可以設(shè)定為兩個(gè)主要層級，底層是表現(xiàn)性，上層是協(xié)調(diào)性。戰(zhàn)略環(huán)評在表現(xiàn)性中的目標(biāo)是協(xié)助決策，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括決策者在決策過程中對戰(zhàn)略環(huán)評的理解。協(xié)調(diào)性的目標(biāo)是設(shè)計(jì)環(huán)境規(guī)劃和保護(hù)環(huán)境，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括在規(guī)劃中更加關(guān)注環(huán)境內(nèi)容、減少環(huán)境污染帶來的消極危害、確保規(guī)劃政策實(shí)施和環(huán)境受到保護(hù)。

在戰(zhàn)略環(huán)評有效性的實(shí)施范圍上，評估標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是一成不變的。戰(zhàn)略環(huán)評有效性應(yīng)該根據(jù)其目的和期望結(jié)果定義其評估標(biāo)準(zhǔn)，不同國情、不同行業(yè)需要不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，不同的評價(jià)類型(政策戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評和項(xiàng)目戰(zhàn)略環(huán)評)也需要不同的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如，意大利根據(jù)國情制定了獨(dú)特的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[3]；有學(xué)者根據(jù)南非和愛爾蘭的不同國情，也分別提出了相對應(yīng)的評價(jià)模型；中國學(xué)者也提出了適合中國國情的評估標(biāo)準(zhǔn)[4]。亞洲的評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貭顩r、文化而定，避免盲目借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)。

2英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性評估方法面臨的問題和挑戰(zhàn)

無論是戰(zhàn)略環(huán)評本身還是目前其評價(jià)有效性的方法，都面臨著一定的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。雖然目前研究顯示，戰(zhàn)略環(huán)評總體會(huì)對項(xiàng)目或者規(guī)劃產(chǎn)生一定的積極影響，但是仍然在某些方面受到一定的質(zhì)疑。

(1)缺乏理論研究。在理論方面，對戰(zhàn)略環(huán)評有效性的評估仍然缺乏統(tǒng)一的、可以被完全認(rèn)可的方法。目前，戰(zhàn)略環(huán)評有效性理論短缺，特別是因果關(guān)系的理論方面[10]。

(2)影響因子存在不確定性。由于戰(zhàn)略環(huán)評實(shí)施的主體不同、層次不同、國別不同，選用評估戰(zhàn)略環(huán)評有效性的方法和影響因子也不同。因此，相關(guān)評估方法應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況做出改變，但是這并不妨礙在不同的評估方法中尋找共性。現(xiàn)存研究方法相對比較復(fù)雜，無論是一般公眾還是部分環(huán)評從業(yè)者，都不能輕易理解其中的技術(shù)指數(shù)，用于后期檢測和評估有效性的影響因子沒有受到法律的有效約束。

(3)決策部門對環(huán)評意見影響過大。在現(xiàn)實(shí)操作方面，決策部門可以通過限制戰(zhàn)略環(huán)評的備選方案，考慮而不實(shí)行戰(zhàn)略環(huán)評的結(jié)果，或設(shè)定特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)等方法來控制戰(zhàn)略環(huán)評對決策的影響力。因?yàn)閼?zhàn)略環(huán)評利益相關(guān)者的角度不同，其利益訴求也存在差異，難免會(huì)產(chǎn)生分歧進(jìn)而影響戰(zhàn)略環(huán)評的有效實(shí)施。

(4)報(bào)告書有效性受到質(zhì)疑。一直以來，戰(zhàn)略環(huán)評報(bào)告受到廣泛批評，主要涉及報(bào)告書內(nèi)容過于冗長，并附有很多復(fù)雜的圖表。對于普通大眾來說，即使是非技術(shù)性總結(jié)報(bào)告也顯得難以理解。所以程序和信息造成的技術(shù)壁壘會(huì)影響其透明性原則，進(jìn)而使公眾對環(huán)評報(bào)告書的有效性產(chǎn)生質(zhì)疑。

(5)公共參與影響有限。戰(zhàn)略環(huán)評邀請相對廣泛的公眾和社會(huì)團(tuán)體對戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃進(jìn)行討論，但是公眾參與的方式往往受到?jīng)Q策者的影響。例如，公眾問卷調(diào)查的深度和廣度不夠，調(diào)查對象限制于特定群體，公眾意見被專家意見否決等。有些公眾意見不能有效發(fā)揮作用，很難被決策者充分考慮。

(6)戰(zhàn)略環(huán)評程序復(fù)雜冗長。在英國的規(guī)劃制度下，有些項(xiàng)目戰(zhàn)略環(huán)評和可持續(xù)發(fā)展評價(jià)等其他評價(jià)系統(tǒng)部分內(nèi)容重合，例如有些地方發(fā)展規(guī)劃，既需要進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評也需要進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展評價(jià)。復(fù)雜而重合的評價(jià)程序受到專業(yè)人士的批評，這些程序會(huì)增加規(guī)劃通過和項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間和成本。

(7)減緩措施效用有限。雖然減緩措施是提高戰(zhàn)略環(huán)評有效性的重要方式，但是戰(zhàn)略環(huán)評程序以后，減緩措施的實(shí)施有時(shí)會(huì)大打折扣。在戰(zhàn)略環(huán)評介入時(shí)間方面，如果戰(zhàn)略環(huán)評介入規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)間過晚，其提出的減緩措施則相對難以發(fā)揮效用。

(8)實(shí)施效果缺乏有效監(jiān)控。無論是在法律上還是現(xiàn)實(shí)中，對于戰(zhàn)略環(huán)評實(shí)施以后的項(xiàng)目很少實(shí)施精確的監(jiān)控。針對戰(zhàn)略環(huán)評的減緩措施和環(huán)境數(shù)據(jù)的監(jiān)控往往沒有被有效執(zhí)行，項(xiàng)目發(fā)展過程中出現(xiàn)新的環(huán)境問題也很少進(jìn)行有效的再次評估和二次補(bǔ)償。

3英國戰(zhàn)略環(huán)評有效性研究方法的發(fā)展趨勢

在提高戰(zhàn)略環(huán)評有效性方面，英國學(xué)者認(rèn)為戰(zhàn)略環(huán)評需要對潛在的改變做出判斷，總結(jié)了四個(gè)有利于促進(jìn)有效性的關(guān)鍵因素：戰(zhàn)略環(huán)評的實(shí)施者、實(shí)施時(shí)間、文件準(zhǔn)備和資源有效性[9]。另一些學(xué)者認(rèn)為，利益相關(guān)者、公眾參與、透明度和一體化程度、時(shí)間和質(zhì)量等也是相關(guān)的關(guān)鍵因素[5]。國內(nèi)學(xué)者提出在戰(zhàn)略環(huán)評實(shí)施過程中，影響有效性的因素包括交流和理解、時(shí)間和組織、意愿和信任、資源和承載力[4]。戰(zhàn)略環(huán)評的時(shí)間和方式往往是有效性的關(guān)鍵，同時(shí)戰(zhàn)略環(huán)評在規(guī)劃中的影響也是有效性實(shí)踐的一個(gè)重要因素。

戰(zhàn)略環(huán)評在不斷發(fā)展中，很多組織和個(gè)人已經(jīng)認(rèn)識到戰(zhàn)略環(huán)評有效性發(fā)展的重要性。在未來的發(fā)展中，歐盟委員會(huì)環(huán)境署將在2016年發(fā)布關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)用和有效性評價(jià)的第二份報(bào)告。該報(bào)告基于2007—2014年戰(zhàn)略環(huán)評法令的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，以法規(guī)監(jiān)控和表現(xiàn)項(xiàng)目評價(jià)模型為基礎(chǔ)，并綜合考慮戰(zhàn)略環(huán)評的有效性、效率、吻合度、相關(guān)度以及戰(zhàn)略環(huán)評法令的新內(nèi)容。就目前來看，成員目前所報(bào)告的潛在挑戰(zhàn)包括：1)戰(zhàn)略環(huán)評的評價(jià)范圍、信息質(zhì)量和實(shí)施狀況；2)歐盟法令與其他法規(guī)和政策的潛在交互性，特別是一些涉及未來可能會(huì)對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的規(guī)劃或項(xiàng)目；3)戰(zhàn)略環(huán)評法令和埃斯波公約之間的沖突和聯(lián)系。根據(jù)2015年6月在英國牛津布魯克斯大學(xué)舉行的戰(zhàn)略環(huán)評會(huì)議，與會(huì)代表認(rèn)為戰(zhàn)略環(huán)評的研究方法可能會(huì)進(jìn)一步深化。雖然戰(zhàn)略環(huán)評的很多問題在許多年前就已經(jīng)被提出，目前卻很少有實(shí)質(zhì)性的改變，但是這并不意味著未來也不會(huì)有所改變。中國目前正處于戰(zhàn)略環(huán)評的發(fā)展階段，在過去幾年成績卓越，開展了一系列戰(zhàn)略環(huán)評實(shí)踐，但是也同樣面臨著戰(zhàn)略環(huán)評有效性未來發(fā)展的問題。英國的發(fā)展趨勢對中國戰(zhàn)略環(huán)評的發(fā)展會(huì)起到一定的啟示作用。總結(jié)其未來發(fā)展趨勢如下：

(1)戰(zhàn)略環(huán)評評價(jià)方法將得到簡化?，F(xiàn)存的一些研究方法相對片面，無論是一般公眾還是部分環(huán)評從業(yè)者，都不能輕易理解其中的技術(shù)指數(shù)，所以未來開發(fā)一套簡潔易懂的研究方法勢在必行。例如，作者根據(jù)多標(biāo)準(zhǔn)決策分析(Multi Criteria Decision Analysis)提出的可持續(xù)發(fā)展評估模型，可以有效應(yīng)用于對戰(zhàn)略環(huán)評有效性的評估。多標(biāo)準(zhǔn)決策分析評估模型不僅可以引入不同的利益相關(guān)者，而且也會(huì)綜合考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和管理等維度。評估者可以通過案例對簡化的模型進(jìn)行驗(yàn)證，在不同緯度和指數(shù)中進(jìn)行比較，建立評估戰(zhàn)略環(huán)評有效性的數(shù)據(jù)庫。

(2)鼓勵(lì)公眾參與。戰(zhàn)略環(huán)評雖然已經(jīng)引入了公眾參與的概念，但是未來應(yīng)該更加重視公眾參與的實(shí)質(zhì)性，從而增加透明度，特別是在決策時(shí)是否綜合考慮了政府部門、法定決策機(jī)構(gòu)、開發(fā)商、利益相關(guān)者、商業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)孛癖姾蛨F(tuán)體的意見。

(3)建立監(jiān)控系統(tǒng)。現(xiàn)存法規(guī)雖然沒有規(guī)定戰(zhàn)略環(huán)評后必須要進(jìn)行全面監(jiān)控，但是完整的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)可以更加清晰地反映戰(zhàn)略環(huán)評的作用，進(jìn)而可以預(yù)測未來類似狀況的發(fā)展。缺乏足夠有效的數(shù)據(jù)，就不能為項(xiàng)目參與者提供可靠的參考，進(jìn)而可能導(dǎo)致未來戰(zhàn)略環(huán)評決策的重復(fù)性錯(cuò)誤。戰(zhàn)略環(huán)評有效性的研究主要以定性研究為主，而很少進(jìn)行定量研究，即使開展定量研究，其所收集的數(shù)據(jù)與大量實(shí)踐相比也十分有限。如果條件允許，可以利用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算來收集和監(jiān)控戰(zhàn)略環(huán)評的有效性，綜合考慮定量和定性數(shù)據(jù)，為未來的戰(zhàn)略環(huán)評做出實(shí)時(shí)反饋。

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The Development and Challenges of Effectiveness Assessment Methods for SEA in the UK

REN Wei1, XI Jun-jie2

(1.Oxford Institute for Sustainable Development, Oxford Brookes University, Oxford OX3 0BP, UK; 2.College of Civil Engineering and Architecture, Anhui Polytechnic University, Wuhu 241000 ,China)

Abstract:The aim of this paper is to discuss four assessment dimensions and the development history of strategic environmental assessment (SEA) effectiveness research in the UK, and summarize the current problems and challenges as well as future development trends. A literature review approach is conducted for identifying four assessment dimensions: procedural effectiveness, substantive effectiveness, cost effectiveness, and normative effectiveness. Simplifying assessment approaches, encouraging public participation and post-SEA monitoring are proposed to enhance the effectiveness of strategic environmental assessment in the future.

Key words:UK; strategic environmental assessment; effectiveness; assessment method

收稿日期：2015-08-10

作者簡介：任偉(1987—)，男，河北秦皇島人，副講師，在讀博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境影響評價(jià)、可持續(xù)發(fā)展評估、建筑遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)評估，E-mail：wei.ren1012@gmail.com通訊作者：席俊潔(1986—)，女，安徽蕪湖人，講師，研究方向?yàn)闅v史建筑保護(hù)，E-mail：Junjie.Xi@liverpool.ac.uk

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.012

中圖分類號：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0053-04