我國固定源實(shí)施排污許可證管理可行性研究

宋國君，趙英煚

(中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京　100872)

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我國固定源實(shí)施排污許可證管理可行性研究

宋國君，趙英煚

(中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京100872)

摘要：通過對排污許可管理制度框架內(nèi)的管理對象、管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)劃分、排污許可證內(nèi)容、實(shí)施程序進(jìn)行論證和初步設(shè)計，進(jìn)而從排放標(biāo)準(zhǔn)的適用性、守法監(jiān)測方案的設(shè)計和執(zhí)行、固定源的管理能力三個方面，對我國現(xiàn)階段排污許可管理制度的可行性進(jìn)行分析，提出了制定和完善排污許可管理制度體系、系統(tǒng)性修訂排放標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)性設(shè)計監(jiān)測方案、完善對小型排放口和生產(chǎn)過程的監(jiān)測、分步實(shí)施排污許可證管理等建議。

關(guān)鍵詞：固定源；排污許可證；制度框架；排放標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)測方案

為了防止或減少污染物排放，各國均通過環(huán)境保護(hù)立法避免或減輕環(huán)境污染[1]。對于空氣固定源，各國通行的做法是通過排污許可證將法律法規(guī)中的規(guī)定具體化，明確受控固定源的每個受控產(chǎn)排污單元需要遵守的規(guī)定，推動法律法規(guī)的執(zhí)行，促進(jìn)固定源的守法。我國《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂版)和《大氣污染防治法》(2015年修訂版)明確規(guī)定實(shí)施排污許可管理制度；2015年11月3日中共中央通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》要求，“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制”。但是迄今為止，我國排污許可管理的相關(guān)條例、辦法、指南等可執(zhí)行的細(xì)則尚未出臺。本研究旨在對排污許可管理制度框架進(jìn)行論證和設(shè)計，對排污許可管理制度在現(xiàn)階段實(shí)施的可行性進(jìn)行實(shí)證研究。

1固定源排污許可管理制度框架

行政許可制度是以限制某種權(quán)利或資格的任意享有和自由運(yùn)用為主導(dǎo)的[2]，是對行政相對人追求自身利益的特定行為設(shè)置的必要條件[3]。獲得許可后，行政相對人必須按許可條件從事特定行為，對行政相對人的干預(yù)貫穿整個過程。排污許可作為一種典型的行政許可制度，是以單個污染源為管理單位的微觀政策手段[4]，在每份排污許可證中限定每個固定源每個產(chǎn)排污單元的操作條件，要求固定源依規(guī)定操作。

排污許可證是企業(yè)環(huán)境守法的依據(jù)，政府環(huán)境執(zhí)法的工具，社會監(jiān)督護(hù)法的平臺[5]。根據(jù)證據(jù)舉證理論，行政相對人應(yīng)承擔(dān)主要的證明責(zé)任[6]。因此，固定源需要按照排污許可證載明的監(jiān)測、記錄和報告規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的產(chǎn)排污活動，證明其排放滿足排放限值的要求，并由作為行政主體的政府承擔(dān)查明和判斷事實(shí)的責(zé)任。

1.1管理對象

排污許可證的管理對象應(yīng)基于政策目標(biāo)、管理能力以及管理的邊際效益進(jìn)行界定[7]。排污許可管理對被管理對象的經(jīng)濟(jì)能力、技術(shù)水平和管理水平的要求非常高，因此適用對象應(yīng)當(dāng)是一定規(guī)模以上的固定源。這里的固定源既不是指使用同一名稱的排污單位，也不是直觀地將每一個煙囪定義為一個固定源。從對空氣質(zhì)量影響的科學(xué)角度和與其他法律法規(guī)協(xié)調(diào)的角度論證，此處固定源定義為依法實(shí)行排污許可管理的單位，由同一法人所有，接受統(tǒng)一管理的一組產(chǎn)排污單元的集合，包括單一固定源或位于相鄰區(qū)域在同一邊界內(nèi)的所有空氣污染物(常規(guī)空氣污染物和危險空氣污染物)的有組織和無組織排放源。例如，美國空氣固定源排污許可證制度的管理對象是《清潔空氣法》規(guī)定的排放量達(dá)到或超過某個排放閾值(單一常規(guī)空氣污染物100噸/年，單一危險空氣污染物10噸/年)的“主要污染源”，以及由各州法規(guī)確定的小于此規(guī)模的“小型固定源”。我國固定源排污許可管理制度對于不同規(guī)模的固定源，可以由大到小分步實(shí)施，設(shè)置相應(yīng)閾值，并分批次將目錄公告。

1.2管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)劃分

法律的實(shí)施需要創(chuàng)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立相應(yīng)的管理體制，明確監(jiān)督守法的職責(zé)。排污許可證管理必須明確政府和各類組織的作用與職責(zé)。職責(zé)劃分要考慮集中(由國家統(tǒng)一組織)或者是分散(由地方政府組織)實(shí)施、公眾和其他組織參與程度等問題。美國對固定源的管理采用了一種平行責(zé)任的方法[8]，國會授權(quán)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局(EPA)在政策、標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督執(zhí)行方面負(fù)有主要職責(zé)，州和地方政府經(jīng)EPA授權(quán)后方可頒發(fā)許可證。根據(jù)我國環(huán)境管理體制，結(jié)合已有的研究結(jié)論，建議將固定源排污許可證定位為國家固定源排污許可證，由環(huán)保部核準(zhǔn)，授權(quán)省級或地市級環(huán)保局發(fā)放，并負(fù)責(zé)日常管理[9]。除政府機(jī)構(gòu)的直接管理外，政府與行業(yè)協(xié)會、大學(xué)、公益團(tuán)體、企業(yè)等組織合作，有利于促進(jìn)固定源所有者遵守法律規(guī)定，使政府執(zhí)法工作更順利，并有助于降低政府和企業(yè)的管理成本[10]。例如，制造商協(xié)會對傳播儀器操作等有強(qiáng)烈的主觀意愿；研究人員通過與政府和管理對象的溝通，能夠提供改進(jìn)建議；公益團(tuán)體通過發(fā)布狀況信息，起到對公眾普及知識、協(xié)調(diào)企業(yè)與公眾關(guān)系的作用；企業(yè)可以提供更加快速和低價的服務(wù)。

1.3固定源排污許可證的主要內(nèi)容

“排放許可事項(xiàng)”是排污許可證的核心內(nèi)容。在排放許可事項(xiàng)中，排放限值和相應(yīng)的監(jiān)測、記錄和報告要求最為重要，是固定源必須滿足的要求。此外，排污許可證中的載入事項(xiàng)還應(yīng)包括與排污有關(guān)的生產(chǎn)設(shè)備清單、污染治理設(shè)施清單、對應(yīng)的排污口設(shè)置及標(biāo)識要求等。

排放限值的本質(zhì)是確定污染物排放的“內(nèi)部化”邊界[11]，向空氣中排放污染物的固定源有責(zé)任采取控制措施，避免因生產(chǎn)獲利產(chǎn)生外部損失。美國固定源排放標(biāo)準(zhǔn)主要基于控制技術(shù)制定，包括對污染物排放量、排放濃度、排放速率等的要求[12]，對特殊運(yùn)行狀態(tài)(如開停機(jī)、故障等)的排放要求。此外，基于全過程控制的原則，對原料、生產(chǎn)、處置等環(huán)節(jié)也有相應(yīng)的要求[13]?？紤]監(jiān)測能力和管理的邊際成本，應(yīng)當(dāng)對各項(xiàng)限值設(shè)定合適的取值時間，如濃度限值可選取小時平均，單位產(chǎn)品的污染物排放績效限值選取滾動30天平均、排放量限值選取12個月加總等。我國排放標(biāo)準(zhǔn)缺少對應(yīng)于限值的平均取值時間的規(guī)定，有研究認(rèn)為，對排放濃度可設(shè)定不同時間尺度(如小時、日、月、年)下的濃度限值，時間尺度越寬，要求越高，即年平均濃度<月平均濃度<日平均濃度[10]。對某種污染物的排放總量，可以根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性有不同時間尺度的規(guī)定，例如，對日排放總量、月排放總量、年排放總量等加以限制。

1.4排污許可管理的實(shí)施程序

排污許可證核發(fā)之前需滿足一定的“排放許可條件”，包括管理工程師數(shù)量、達(dá)標(biāo)方案等。固定源提供各類證明材料，制定并提交監(jiān)測方案之后，發(fā)證單位依據(jù)《行政許可法》的程序，審查申請單位的資格并撰寫排污許可證。排污許可證需要經(jīng)過征求公眾意見、公示或公聽會、提交省環(huán)保廳審核、上報環(huán)保部批準(zhǔn)后，才能正式頒發(fā)。有效期可以是3～5年，在有效期內(nèi)，如果固定源排放無重大變化，所執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)等要求不變。持證單位每半年向直接管理部門報告守法狀況。

排污許可證正式核發(fā)后，為了判定許可證規(guī)定的履行情況，為執(zhí)法行動提供證據(jù)，地方管理機(jī)關(guān)可以制定年度監(jiān)督檢查計劃，按計劃對許可排污單位進(jìn)行合規(guī)檢查，用于評估合規(guī)情況和支撐執(zhí)法行動[14]，主要核查手段為書面核查，也包括現(xiàn)場視察。如果沒有違法排放或舉報，管理部門每年至多只能現(xiàn)場核查一次，或3年內(nèi)現(xiàn)場核查一次，并需要公示現(xiàn)場核查的報告。公眾有權(quán)利與義務(wù)對排污單位的守法情況進(jìn)行監(jiān)督。任何單位或者個人有權(quán)在發(fā)現(xiàn)違法行為后向環(huán)境保護(hù)主管部門舉報。

針對部分嚴(yán)重違反許可證規(guī)定事項(xiàng)的固定源，存在違規(guī)增設(shè)排污口、長期超限排放、數(shù)據(jù)造假、不按要求整改、故意隱瞞污染事故等行為，許可證管理機(jī)構(gòu)可以采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)法行動，查證屬實(shí)后依法對固定源進(jìn)行處罰。

2現(xiàn)階段實(shí)施排污許可證管理的可行性分析

2.1排放標(biāo)準(zhǔn)的適用性分析

排放標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，是排污許可證對受控產(chǎn)排污單元的核心限制要求。但是，目前普遍存在違反排放標(biāo)準(zhǔn)的“超標(biāo)”現(xiàn)象，存在考核指標(biāo)不能覆蓋標(biāo)準(zhǔn)要求的全部污染物、未按照排放標(biāo)準(zhǔn)提出的監(jiān)測規(guī)定進(jìn)行監(jiān)測、監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量差、數(shù)據(jù)真實(shí)性存疑等問題。例如，對某省26家國控水泥企業(yè)的32個監(jiān)測點(diǎn)的排放數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計，3個月的SO2濃度平均有效率為76.34%，平均超標(biāo)率為1.12%；NOx濃度平均有效率為75.42%，平均超標(biāo)率為29.05%，其中3家企業(yè)3個月超標(biāo)率均超過90%?？梢?，固定源的“連續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)”情況并不樂觀。對26家國控企業(yè)的監(jiān)測方案進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)全部企業(yè)均未完全按照排放標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測規(guī)定進(jìn)行監(jiān)測。26家企業(yè)自行監(jiān)測狀況統(tǒng)計結(jié)果如表1所示。

表1　某省國控水泥企業(yè)自行監(jiān)測統(tǒng)計信息表

表1分析可知，相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)并未能充分發(fā)揮其強(qiáng)制執(zhí)行的法律地位。最重要的原因是缺少排污許可證管理，排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力，造成了企業(yè)守法依據(jù)不充分、守法動力不足、環(huán)境執(zhí)法面臨數(shù)據(jù)失真嚴(yán)重[15]、證據(jù)不足、形不成完整證據(jù)鏈等現(xiàn)實(shí)問題[16]、政府難以通過執(zhí)法行動威懾固定源所有者認(rèn)真遵守相關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

此外，我國在排放標(biāo)準(zhǔn)的體系規(guī)劃、污染物指標(biāo)選擇、限值確定等方面，多基于標(biāo)準(zhǔn)行政主管部門、編制單位、咨詢專家的理解與把握，缺少規(guī)范的制定程序、統(tǒng)計分析方法和成本-效益分析方法，標(biāo)準(zhǔn)制定的隨意性大。在不斷增大的環(huán)保壓力下，容易導(dǎo)致存在排放限值過嚴(yán)的問題，固定源現(xiàn)有的技術(shù)水平和管理能力不足以有效執(zhí)行這類標(biāo)準(zhǔn)。

2.2守法監(jiān)測方案設(shè)計與執(zhí)行分析

監(jiān)測、記錄和報告要求是排污許可證中的另一項(xiàng)重要的“許可事項(xiàng)”，是排放標(biāo)準(zhǔn)等各項(xiàng)規(guī)定能夠執(zhí)行的重要因素。在排污許可管理的實(shí)施程序中，通過“固定源制定和提交監(jiān)測方案—管理機(jī)關(guān)審核—監(jiān)測方案載入排污許可證中—依方案監(jiān)測—數(shù)據(jù)處理—排污許可證守法報告—管理機(jī)關(guān)合規(guī)監(jiān)測和評估”[17]的系統(tǒng)化監(jiān)測程序，可以使固定源守法監(jiān)測更具可操作性，監(jiān)測數(shù)據(jù)更規(guī)范。其核心前提條件是固定源能夠合理地設(shè)計并執(zhí)行守法監(jiān)測方案。

目前，雖然《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》對企業(yè)自測方案提出了明確要求，但守法監(jiān)測方案的設(shè)計和執(zhí)行仍存在問題。首先，目前的固定源監(jiān)測依然以政府監(jiān)測為主，由相關(guān)環(huán)境監(jiān)測站對轄區(qū)內(nèi)固定源進(jìn)行一定頻次的監(jiān)督性監(jiān)測[18]。其次，各項(xiàng)監(jiān)測規(guī)定之間的銜接性不強(qiáng)，難以控制監(jiān)測的規(guī)范性和一致性，并且由于缺少排污許可證管理，企業(yè)自行監(jiān)測比率不高[19]，監(jiān)測方案粗糙，監(jiān)測行為不規(guī)范，自行監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性得不到管理機(jī)關(guān)認(rèn)可。

以某監(jiān)測管理水平較高的水泥企業(yè)為例，水泥固定源需要遵守的監(jiān)測、記錄、報告規(guī)定包括《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 4915—2013)中的監(jiān)測要求，以及其他專門法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、規(guī)范性文件中的監(jiān)測要求。監(jiān)測方案由水泥企業(yè)的環(huán)管部負(fù)責(zé)制定，經(jīng)相關(guān)環(huán)境保護(hù)行政主管部門審核通過后，委托有資質(zhì)的第三方實(shí)施監(jiān)測。監(jiān)測方案內(nèi)容和遵守現(xiàn)行監(jiān)測法規(guī)的情況如表2所示。

由表2可知，案例水泥企業(yè)監(jiān)測方案的制定和實(shí)施符合現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定。但是，顆粒物排放存在于水泥生產(chǎn)的每一個環(huán)節(jié)，目前僅對窯頭窯尾兩個大排放口進(jìn)行連續(xù)監(jiān)測，對于其余小排放口則實(shí)施間斷性監(jiān)測。而除水泥窯外的其他71個排放口的顆粒物排放量約占總排放量的41.48%(經(jīng)審核的2013年數(shù)據(jù))，因此相關(guān)排放口不能被認(rèn)定為可忽略的排放單元，也就導(dǎo)致無法確保所有的排放口“連續(xù)達(dá)標(biāo)排放”。美國針對這類小型排放口，有專門的“守法保證監(jiān)測方案”制定要求，選取易于監(jiān)測的替代指標(biāo)連續(xù)監(jiān)測，以此判斷是否連續(xù)達(dá)標(biāo)排放。此外，現(xiàn)有監(jiān)測規(guī)定對排放前的“原(燃)料使用—生產(chǎn)—末端治理”的過程不做強(qiáng)制要求，且缺少特殊狀態(tài)(如開停機(jī)、故障、維護(hù))時的監(jiān)測管理要求。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，案例水泥企業(yè)對進(jìn)入工廠的每一批原(燃)料均進(jìn)行檢測并保留記錄；通過中控系統(tǒng)記錄原料用量、生產(chǎn)和治理設(shè)施的關(guān)鍵參數(shù)；巡檢人員對產(chǎn)排污設(shè)施進(jìn)行周期性檢查，對無組織排放進(jìn)行人工觀察并記錄?？梢?，我國管理較為完善的大型水泥企業(yè)可以達(dá)到類似于美國排污許可證的監(jiān)測、記錄和報告要求，獲得完整的“原(燃)料使用—生產(chǎn)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)—治理設(shè)施運(yùn)行維護(hù)—末端排污”的全過程數(shù)據(jù)，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)“可追溯、可核查”。

表2　法規(guī)規(guī)定的監(jiān)測要求和遵守情況

2.3固定源對產(chǎn)排污過程的管理能力分析

大型固定源基本實(shí)現(xiàn)全生產(chǎn)線中控系統(tǒng)控制管理，并按照ISO14001標(biāo)準(zhǔn)要求，將環(huán)境管理要求落實(shí)到企業(yè)的各個層次，由“企業(yè)—車間—班組—崗位”將環(huán)境管理措施分解到生產(chǎn)過程的各個環(huán)節(jié)，固定源已經(jīng)具備實(shí)施排污許可證管理的基本能力。

案例水泥企業(yè)設(shè)有環(huán)保管理部，與生產(chǎn)管理部統(tǒng)籌管理生產(chǎn)和污染防治工作。設(shè)有專職環(huán)保管理人員，負(fù)責(zé)CEMS管理、監(jiān)測報告管理，完成環(huán)保局要求企業(yè)承擔(dān)的排污申報、總量減排數(shù)據(jù)收集與統(tǒng)計、環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)填報和排污收費(fèi)等工作。以上工作可以整合進(jìn)入排污許可證中，實(shí)施“一證式”管理，增加的培訓(xùn)費(fèi)用和聘請少量人員費(fèi)用對企業(yè)整體成本的影響可忽略不計。

3結(jié)論與建議

(1)由于在現(xiàn)有法律框架下可行，建議盡快出臺固定源排污許可管理?xiàng)l例和其他配套政策。建議盡快起草并出臺《排污許可證管理?xiàng)l例》，將環(huán)評、三同時、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度整合進(jìn)排污許可管理制度。制定配套的《排污許可證收費(fèi)辦法》和《固定源環(huán)保工程師資質(zhì)認(rèn)定與培訓(xùn)辦法》，為政策執(zhí)行提供資金保障和人力支持。制定許可證申報實(shí)務(wù)、監(jiān)測方案制定、數(shù)據(jù)處理與上報系統(tǒng)使用指南、許可證撰寫者指南、合規(guī)評估計劃制定與報告等導(dǎo)則，保證條例能夠規(guī)范執(zhí)行。

(2)現(xiàn)有排放標(biāo)準(zhǔn)不能滿足排污許可證管理的需求，建議進(jìn)行系統(tǒng)性修訂。建議先行實(shí)施排污許可證管理，獲取固定源的詳盡排放數(shù)據(jù)，通過科學(xué)的程序和方法重新修訂各行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)。

(3)現(xiàn)有監(jiān)測方案不能完全證明“連續(xù)”達(dá)標(biāo)排放，建議設(shè)計系統(tǒng)化監(jiān)測程序和適用于不同規(guī)模排放口的替代監(jiān)測要求，使固定源守法監(jiān)測更加規(guī)范。按照“固定源制定和提交監(jiān)測方案—管理機(jī)關(guān)審核—監(jiān)測方案載入排污許可證中—依方案監(jiān)測—數(shù)據(jù)處理—排污許可證守法報告—管理機(jī)關(guān)合規(guī)監(jiān)測和評估”的系統(tǒng)性流程修訂現(xiàn)有的監(jiān)測規(guī)定，增加對特殊狀態(tài)的監(jiān)測管理要求，增加生產(chǎn)過程階段的監(jiān)測和記錄要求。參考美國“守法保證監(jiān)測”規(guī)定，制定補(bǔ)充強(qiáng)化監(jiān)測規(guī)定，要求固定源選取能夠連續(xù)監(jiān)測的替代指標(biāo)，確保小型排放口連續(xù)合規(guī)排放。

(4)大型固定源現(xiàn)有管理水平能夠滿足排污許可證管理的需要，建議按照固定源的規(guī)模大小，分步實(shí)施。在《排污許可證管理?xiàng)l例》出臺前，分行業(yè)、分規(guī)模、分生產(chǎn)工藝流程，選取大型固定源進(jìn)行試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)情況，為制定各類導(dǎo)則提供數(shù)據(jù)、管理等方面的支持?！杜盼墼S可證管理?xiàng)l例》出臺后，由環(huán)保部設(shè)置閾值，并分批次將各個階段執(zhí)行排污許可管理的固定源目錄進(jìn)行公告。

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The Feasibility Study of Implementing Operating Permit Management on Stationary Sources

SONG Guo-jun, ZHAO Ying-jiong

(School of Environmental and Nature Resources, Renmin University, Beijing 100872, China)

Abstract:The targets, management bodies and their responsibilities, content and implementation procedures of operating permits are demonstrated. The feasibility of current operating permit system in China is analyzed in terms of the applicability of emission standards, the design and implementation of appliance monitoring plan, and management ability of stationary sources. This paper put forward the following suggestions: to improve the current permit system, to systematically revise the emission standards, to systematically design the monitoring scheme, to improve the monitoring on small discharges and production process, and to implement the permit management step by step.

Key words:stationary sources; operating permits; system framework; emission standards; monitoring plan

收稿日期：2016-01-18

基金項(xiàng)目：國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目——霧霾的成因及綜合治理對策研究(15AJY010)

作者簡介：宋國君(1962—)，男，黑龍江東寧人，教授，博士，主要從事環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)劃與管理、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，E-mail：songguojun@ruc.edu.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.003

中圖分類號：X323

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0009-05