人民調(diào)解何以成為維穩(wěn)最前沿
——基于貴州桐鄉(xiāng)的法律人類學(xué)考察

溫丙存

?

人民調(diào)解何以成為維穩(wěn)最前沿
——基于貴州桐鄉(xiāng)的法律人類學(xué)考察

溫丙存

[摘要]基層群眾自治原本是人民調(diào)解制度的設(shè)計(jì)初衷，但在運(yùn)作實(shí)踐中卻被裹挾進(jìn)國家的維穩(wěn)治理格局中?；谫F州省桐鄉(xiāng)的實(shí)地研究和文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，人民調(diào)解是這樣被逐步推向維穩(wěn)最前沿的：首先，國家通過“一票否決式”的淘汰賽機(jī)制將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“吸納”到維穩(wěn)中，賦予其維穩(wěn)的職責(zé)、目標(biāo)和任務(wù)；接著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過再造“因事而定的”鄉(xiāng)村關(guān)系，把維穩(wěn)任務(wù)分解、下沉，將村莊拉進(jìn)維穩(wěn)治理中；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過制度設(shè)計(jì)(即矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制)和技術(shù)保障(即依附于村干部身份的調(diào)解員)來最終實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與維穩(wěn)的“焊接”。

[關(guān)鍵詞]人民調(diào)解； 維穩(wěn)； 鄉(xiāng)村關(guān)系； 糾紛解決； 新型城鎮(zhèn)化

在有效應(yīng)對社會矛盾糾紛、推進(jìn)法治建設(shè)中，必須正確處理好維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系，尤其是應(yīng)注重以維權(quán)促維穩(wěn)[1]。學(xué)界基于不同視角，對人民調(diào)解機(jī)制與維穩(wěn)的關(guān)系進(jìn)行了相關(guān)研究，但缺少對人民調(diào)解如何卷入基層維穩(wěn)格局的內(nèi)在邏輯進(jìn)行專門剖析。例如，賀東航、孫敬良認(rèn)為，基層社會治理視閾下的人民調(diào)解既是一種糾紛解決工具，又是一種治理技術(shù)[2]；李德恩認(rèn)為，大調(diào)解機(jī)制承載著維穩(wěn)的政治功能，今后運(yùn)用“三調(diào)聯(lián)動”解決糾紛時，需以當(dāng)事人自治為基礎(chǔ)，將權(quán)力維穩(wěn)轉(zhuǎn)到權(quán)利維穩(wěn)[3]；劉正強(qiáng)提出人民調(diào)解重構(gòu)的問題，認(rèn)為要增進(jìn)人民調(diào)解的政治凝聚、道德凈化、社會動員功能，使人民調(diào)解成為疏通國家政治和民間生活之間的優(yōu)質(zhì)執(zhí)政和治理資源[4]。

全面推進(jìn)依法治國，有效解決社會矛盾糾紛，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。本文擬通過貴州省桐鄉(xiāng)的法律人類學(xué)考察①筆者自2013年4月至2015年7月，以掛任鄉(xiāng)長助理的形式在桐鄉(xiāng)開展法律人類學(xué)的田野工作研究。遵循學(xué)術(shù)慣例，本文涉及的地名、人名、單位名等均為化名。，運(yùn)用實(shí)地研究和文獻(xiàn)研究等研究方法與技術(shù)，嘗試回答在當(dāng)下農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型發(fā)展尤其是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，以基層群眾自治為設(shè)計(jì)初衷的人民調(diào)解是如何被吸納到基層維穩(wěn)治理格局中的問題。桐鄉(xiāng)位于貴州省畢節(jié)市榮侗縣北部，距縣城24公里，轄23個村，12個縣直管單位，截至2015年7月，桐鄉(xiāng)共有188個村民小組，11 998戶，47 368人，面積為101.3平方公里。桐鄉(xiāng)作為貴州省省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)——貴州榮侗經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的腹地，是加快推進(jìn)全縣工業(yè)化進(jìn)程和打造全市新經(jīng)濟(jì)增長極的重要基地。自2009年以來出現(xiàn)“大項(xiàng)目頂天立地，小項(xiàng)目鋪天蓋地”的城鎮(zhèn)化發(fā)展熱潮。

一、糾紛解決金字塔底層的人民調(diào)解

文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，在2009—2014年間，桐鄉(xiāng)選擇人民調(diào)解方式解決的糾紛共有390件，按年份依此為33件、58件、48件、65件、96件、90件，年均59件*資料來源于桐鄉(xiāng)23個村填報(bào)的《村級矛盾糾紛排查月報(bào)表》(2009—2014年)和《人民調(diào)解糾紛業(yè)務(wù)登記表》(2009—2014年)、桐鄉(xiāng)政法委綜治辦匯總制作的《桐鄉(xiāng)矛盾糾紛排查調(diào)處情況統(tǒng)計(jì)月報(bào)表》(2009—2014年)、桐鄉(xiāng)司法所匯總制作的《桐鄉(xiāng)矛盾糾紛排查月報(bào)表》(2009—2014年)、桐鄉(xiāng)司法所上報(bào)縣司法局的《人民調(diào)解工作月報(bào)表》(2009—2014年)以及糾紛卷宗等檔案資料。統(tǒng)計(jì)中不包含通過口頭調(diào)解、未留有任何書面材料的、相對簡單的人民調(diào)解糾紛。。雖然人民調(diào)解糾紛數(shù)量年度分布不均，但整體來看其呈現(xiàn)曲折增長的態(tài)勢。從糾紛類型和糾紛事由來看*糾紛類型和事由的劃分主要參考最高人民法院2011年修改通過的《民事案件案由規(guī)定》。，在桐鄉(xiāng)人民調(diào)解中，物權(quán)糾紛、婚姻家庭、繼承糾紛、侵權(quán)責(zé)任糾紛三種糾紛類型合計(jì)占三分之二，占比分別為34%(132件)、18%(71件)、15%(60件)。在具體糾紛事由方面，人民調(diào)解中糾紛的內(nèi)容主要是發(fā)生在村莊內(nèi)部甚至家庭(家族)內(nèi)部的“鄰里的事”(即相鄰關(guān)系糾紛、地役權(quán)糾紛、宅基地使用權(quán)糾紛，共59件，占人民調(diào)解中所有糾紛的15%)、“打架的事”(即打架等引起的生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)糾紛，共38件，占人民調(diào)解中所有糾紛的10%)、“兩口子的事”(即夫妻感情不和、吵架、離婚等糾紛，總共38件，占人民調(diào)解中所有糾紛的10%)、“地里的事”(包含33件田邊地角爭議、23件山林水土路等權(quán)屬糾紛、23件田土及青苗、樹木等受損糾紛、14件承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛，共93件，占人民調(diào)解中所有糾紛的24%)等事關(guān)農(nóng)民“過日子的事”，共計(jì)228件，占人民調(diào)解中所有糾紛的近60%，因此人民調(diào)解中的糾紛大都是日常生活中“雞毛蒜皮的事”。

圖1　桐鄉(xiāng)四種解紛機(jī)制基于糾紛總量的金字塔結(jié)構(gòu)圖(2009—2014年)注：行政調(diào)解糾紛的數(shù)據(jù)來源于桐鄉(xiāng)綜治信訪維穩(wěn)中心的《行政調(diào)解糾紛業(yè)務(wù)登記表》《行政調(diào)解案件卷宗》等檔案資料。訴訟糾紛的數(shù)據(jù)來源于榮侗縣人民法院制作的《榮侗縣人民法院案件審理情況表》和《榮侗縣人民法院案件審理情況與去年同期對比表》，桐鄉(xiāng)人民法庭制作的《榮侗縣人民法院桐鄉(xiāng)人民法庭收結(jié)案登記表》。信訪糾紛的數(shù)據(jù)來源于桐鄉(xiāng)綜治信訪維穩(wěn)中心檔案所記錄的群眾來信來訪案件、領(lǐng)導(dǎo)干部三級聯(lián)動視頻接訪案件、十八大等重要節(jié)點(diǎn)的大接訪案件以及市、縣信訪局轉(zhuǎn)交辦的案件。

考察人民調(diào)解在整個農(nóng)村糾紛解決體系中的地位時，筆者遵循實(shí)證主義的研究范式，從當(dāng)前農(nóng)村社會糾紛解決實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，側(cè)重分析農(nóng)村社會中正式的、常規(guī)的糾紛解決機(jī)制，即人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟、信訪*糾紛解決雖并非信訪制度的設(shè)計(jì)初衷，但在實(shí)際運(yùn)作中，信訪逐漸成為發(fā)現(xiàn)并化解糾紛與不穩(wěn)定因素的常用手段。這4種解紛機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前桐鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中，人民調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟、信訪這四種糾紛解決機(jī)制的糾紛數(shù)量都呈現(xiàn)出曲折增長的態(tài)勢*在2009—2014年間，按年份統(tǒng)計(jì)來看，行政調(diào)解中的糾紛依次為6件、4件、12件、40件、10件、21件；訴訟中的糾紛依次為22件、19件、28件、19件、39件、32件；信訪的糾紛依次為23件、19件、26件、28件、39件、33件。，共解決糾紛810件次，其中，人民調(diào)解糾紛為390件次(比重為48%)，信訪糾紛為168件次(比重為21%)，訴訟糾紛為159件次(比重為20%)，行政調(diào)解糾紛為93件次(比重為11%)*當(dāng)然，這里對四種解紛方機(jī)制中糾紛的數(shù)量合計(jì)，并不完全等同于實(shí)踐中糾紛的確切發(fā)生數(shù)量，因?yàn)榇嬖谕患m紛因經(jīng)過不同解紛機(jī)制解決而被重復(fù)統(tǒng)計(jì)的可能；并且，這種金字塔結(jié)構(gòu)模式不涉及糾紛解決方式的優(yōu)先次序與選擇偏好問題，也擱置了糾紛是否會被最終成功解決的問題。。從糾紛數(shù)量來看，當(dāng)前四種解紛機(jī)制在農(nóng)村糾紛解決體系上已呈現(xiàn)出金字塔式的形狀結(jié)構(gòu)(見圖1)。

人民調(diào)解之所以處在農(nóng)村社會糾紛解決體系金字塔結(jié)構(gòu)的底層，發(fā)揮著基礎(chǔ)作用，這是與人民調(diào)解的制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)的。根據(jù)《人民調(diào)解法》規(guī)定，作為民間糾紛的化解機(jī)制，人民調(diào)解具有如下要素及特征：(1)人民調(diào)解的主體是人民調(diào)解委員會這一依法設(shè)立的群眾性組織。(2)人民調(diào)解的倫理基礎(chǔ)奠基于平等、自愿的民主協(xié)商原則。自由平等價值、民主價值、正義價值和秩序價值、效益價值等共同構(gòu)成了人民調(diào)解的價值體系[5]。(3)人民調(diào)解的主要方法是采取說服、疏導(dǎo)等手段。(4)人民調(diào)解的功能目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)民間糾紛的定紛止?fàn)幒突鶎由鐣挠行蜻\(yùn)轉(zhuǎn)。人民調(diào)解具有貼近基層、聯(lián)系群眾的特點(diǎn)，在運(yùn)作實(shí)踐中，人民調(diào)解制度能夠?qū)崿F(xiàn)民間糾紛的自我化解，具有強(qiáng)烈的群眾自治性質(zhì)和社會自我修復(fù)功能。可以說，人民調(diào)解一直是基層人民群眾權(quán)利救濟(jì)體系中不可或缺的有機(jī)組成部分，是村居社區(qū)實(shí)現(xiàn)自治的有效形式，成為鄉(xiāng)村社會糾紛解決的基本方式和最常規(guī)選擇。

二、維穩(wěn)任務(wù)的分包與再分包

“社會穩(wěn)定問題原來在1980年代的國家治理中還屬于一個邊緣性的問題，而今已經(jīng)上升為一個壓倒一切的中心問題”[6]。狹義的維穩(wěn)是指化解人民社會內(nèi)部矛盾，消除經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的不穩(wěn)定因素,實(shí)現(xiàn)并維護(hù)政治社會的安定團(tuán)結(jié)?！鞍衙芑庠诨鶎?，解決在萌芽狀態(tài)”是當(dāng)下維穩(wěn)工作的重要理念與制度安排[7]。維穩(wěn)是農(nóng)村基層社會治理的重要內(nèi)容，那么，在當(dāng)前農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中，國家的維穩(wěn)任務(wù)是如何進(jìn)行分包和再分包的呢？

(一)分包：淘汰賽機(jī)制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的維穩(wěn)

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家政權(quán)的基礎(chǔ)和“末梢”，承擔(dān)著國家與社會關(guān)鍵連接點(diǎn)的角色，是農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的直接執(zhí)行者和實(shí)施者。當(dāng)前桐鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)承擔(dān)并發(fā)揮著三重職能，即生產(chǎn)發(fā)展、公共服務(wù)和社會管理。而以信訪維穩(wěn)為核心的政法工作與計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等共同構(gòu)成社會管理的主要內(nèi)容。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為何要承擔(dān)維穩(wěn)治理的角色任務(wù)呢？在壓力性行政體制下，上級政權(quán)特別是縣級政權(quán)所創(chuàng)設(shè)的行政考核目標(biāo)與角色期望，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能角色的內(nèi)在動力源泉。鑒于在新型城鎮(zhèn)化中，縣級政權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實(shí)行多重目標(biāo)考核管理與多元激勵晉升策略，筆者曾創(chuàng)造性地發(fā)展出“錦標(biāo)賽機(jī)制”“拉力賽機(jī)制”“淘汰賽機(jī)制”的概念[8]，用以分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)身負(fù)的多重行政目標(biāo)考核。其中，淘汰賽機(jī)制是指在行政任務(wù)分包及其目標(biāo)考核中，對維穩(wěn)、計(jì)劃生育等某些特殊事項(xiàng)采取“一票否決”的考核激勵辦法，這種負(fù)向淘汰就像競技體育中的“輸一場即淘汰出局”，只要某一事項(xiàng)(即“場次”)達(dá)到“一票否決”的標(biāo)準(zhǔn)，即使在其他工作領(lǐng)域做出天大的成效，整個考評選優(yōu)資格(“參賽資格”)也會被取消或者考評總得分為零。在新型城鎮(zhèn)進(jìn)程中，維穩(wěn)等“一票否決”事項(xiàng)構(gòu)成的淘汰賽機(jī)制是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行行政目標(biāo)考核和角色管理的重要手段，用以維護(hù)農(nóng)村社會安全穩(wěn)定的大局，為城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)同推進(jìn)提供安全保障和發(fā)展環(huán)境。

雖然整體來看對維穩(wěn)是“一票否決”，但在未達(dá)到定性方面的“否決”之前，縣級政權(quán)也還會在年度工作目標(biāo)考核體系中對“一票否決”事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化和量化考核管理。榮侗縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪維穩(wěn)工作的考核分為動態(tài)考核和年終考核，動態(tài)考核和年終考核各占50分。榮侗縣信訪局根據(jù)省、市信訪維穩(wěn)工作考核的有關(guān)要求，并結(jié)合該縣實(shí)際情況，由縣信訪聯(lián)席辦擬定并經(jīng)縣委分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，將年度信訪維穩(wěn)工作考核細(xì)則及評分標(biāo)準(zhǔn)印發(fā)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，所制定的量化考核項(xiàng)目包括黨委政府重視情況、信訪源頭預(yù)防情況、基層基礎(chǔ)工作情況、體制機(jī)制創(chuàng)新情況以及加分項(xiàng)目等，每個項(xiàng)目都有詳細(xì)的考核細(xì)則及評分標(biāo)準(zhǔn)。

(二)再分包：“因事而定”鄉(xiāng)村關(guān)系下的村莊維穩(wěn)

當(dāng)前維穩(wěn)政策與措施都是以剛性穩(wěn)定中的政治權(quán)力壟斷為出發(fā)點(diǎn)的，正因?yàn)閳?zhí)政者保持了對政權(quán)權(quán)力的壟斷，才能將維穩(wěn)責(zé)任通過政治承包方式，自上而下地逐層分解[9]。維穩(wěn)治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的重要職能，但維穩(wěn)的實(shí)現(xiàn)不可能完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)獨(dú)自或事無巨細(xì)地來進(jìn)行操作實(shí)施，維穩(wěn)治理離不開村級組織(村“兩委”)。

1.鄉(xiāng)村關(guān)系的“淡化”與“軟化”？

鄉(xiāng)村關(guān)系一般用來指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級組織之間的關(guān)系，它是影響鄉(xiāng)村治理的重要因素，是國家與農(nóng)民關(guān)系的晴雨表。整體來看，相比于以往的強(qiáng)制性、緊密性等特征，稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村關(guān)系開始出現(xiàn)“淡化”趨勢。例如，趙樹凱認(rèn)為，鄉(xiāng)村關(guān)系在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革初始呈現(xiàn)出“在控制中脫節(jié)”的特征，即從形式上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的控制是強(qiáng)化了，但實(shí)質(zhì)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊社會卻脫節(jié)了[10]。鄉(xiāng)村關(guān)系的這種“淡化”主要是從強(qiáng)度層面和縱向維度來理解的，那么，在鄉(xiāng)村關(guān)系的銜接方式和橫向維度上又有何變化特征呢？從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級組織的力量對比及其博弈關(guān)系來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)“軟化”和“形式化”趨勢。賀雪峰認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再像原來那樣依賴和要求村組完成諸如稅費(fèi)征收這樣的硬任務(wù)，反倒是村組干部在村級辦公經(jīng)費(fèi)、村干部工資等方面有求于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此，村組干部失去了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的討價還價能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以憑借其相對優(yōu)勢地位對村組干部提出的任何要求置之不理，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻可以向村組干部直接下達(dá)任務(wù)，完不成任務(wù)就要扣工資或者其他款項(xiàng)。對村組,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再親力親為，以致使得村民很少有機(jī)會再在村莊內(nèi)看見鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的身影[11]。魏小換、吳長春認(rèn)為，稅費(fèi)改革后村級組織已逐漸從半正式、非正式的治理方式向形式化治理方式轉(zhuǎn)型，其表現(xiàn)有：對村干部實(shí)施科層化管理如坐班制、村務(wù)管理文牘化(搞“軟件資料”)、村莊治理行政化等，這種治理方式轉(zhuǎn)變致使農(nóng)村矛盾糾紛無法解決，農(nóng)民上訪增加[12]。

對于鄉(xiāng)村關(guān)系和村級組織治理方式的上述論斷，筆者不敢完全茍同，至少這些觀點(diǎn)或結(jié)論并不具有普遍意義，也不完全符合新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系特征。如?？滤裕瑱?quán)力是微觀的、多元的、分散的、無中心的，就如真理也是一種權(quán)力[13]，“權(quán)力沒有具體、確定的形態(tài)，只是一種關(guān)系；權(quán)力首先不是壓制性的，而是生產(chǎn)性的；權(quán)力的運(yùn)行不是自上而下的過程，有自身的意向性，屬于雙向、互動的支配關(guān)系”[14]。這種權(quán)力控制的辯證法同樣存在于鄉(xiāng)村關(guān)系以及村干部與村民關(guān)系中。在國家惠農(nóng)政策實(shí)施中，政府對鄉(xiāng)村的介入模式已從“強(qiáng)制模式”轉(zhuǎn)向“適應(yīng)模式”，“適應(yīng)性政府介入模式”的“適應(yīng)性”特征表現(xiàn)為：政府介入遵循農(nóng)民本位主義原則，以滿足農(nóng)民公共需求為目標(biāo)；農(nóng)民個體在政府介入過程中具有較強(qiáng)的自主性；政府與農(nóng)民利益的相容性使得農(nóng)民成為介入的受益人，并對政府報(bào)以政治信任[15]。同時，隨著城鄉(xiāng)一體化與市場經(jīng)濟(jì)的培育和壯大，農(nóng)村公共服務(wù)方式有著社會化、多元化發(fā)展的趨勢，這種新形勢、新特征給傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系帶來新的變量，使鄉(xiāng)村關(guān)系呈現(xiàn)多層次性[16]。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的日益多樣，鄉(xiāng)村關(guān)系也更加復(fù)雜，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的性質(zhì)變化緊密相關(guān)。

2.“因事而定”鄉(xiāng)村關(guān)系與村級組織的維穩(wěn)任務(wù)

桐鄉(xiāng)的個案研究表明，在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化中的鄉(xiāng)村關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的優(yōu)勢地位僅僅是相對優(yōu)勢，而非絕對優(yōu)勢，不具有完全的支配性；鄉(xiāng)村關(guān)系也是變動不居的，多元的，細(xì)化的，其具體關(guān)系形態(tài)是“因事而定的”。在桐鄉(xiāng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在計(jì)劃生育、信訪維穩(wěn)、民生項(xiàng)目管理等事項(xiàng)中依然要尋求村組干部的支持和配合，離開了村級組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就根本無法完成這些工作任務(wù)。在“因事而定”的鄉(xiāng)村關(guān)系中，一方面，村級組織確實(shí)出現(xiàn)科層化、文牘化、行政化的傾向，這尤其表現(xiàn)在村干部選舉、村干部薪酬發(fā)放、村干部坐班制以及黨建工作、安全生產(chǎn)工作等領(lǐng)域，但這只是部分事實(shí)，并非全部真相。因?yàn)?，在另一方面，尤其是在涉農(nóng)民生項(xiàng)目資源“進(jìn)村入戶”、經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷、計(jì)劃生育“四術(shù)”完成、矛盾糾紛排查調(diào)處等治理事項(xiàng)中，村級組織仍需開展“外部業(yè)務(wù)”，需要直接與村民互動，需要“真抓實(shí)干”，單單“玩文字游戲”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。總之，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系既有“軟”的領(lǐng)域，也有“硬”的領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能角色的發(fā)揮都或多或少地需要村級組織來配合，紛繁復(fù)雜的工作目標(biāo)任務(wù)共同影響并形塑著當(dāng)前的鄉(xiāng)村關(guān)系，使得鄉(xiāng)村關(guān)系呈現(xiàn)出碎片化、彌散化的特征，所以說，鄉(xiāng)村關(guān)系是隨著不同工作領(lǐng)域和治理事項(xiàng)而變動不居的，是“因事而定的”。

在縣級政權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的考核中，不斷強(qiáng)化運(yùn)用“一票否決”機(jī)制對社會穩(wěn)定類指標(biāo)等進(jìn)行考核的同時，還出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)把“一票否決”事項(xiàng)的考核壓力向村級組織“下沉”、分解和轉(zhuǎn)移的趨勢[17]。而基層維穩(wěn)治理任務(wù)就是這樣進(jìn)行分包和再分包的。在桐鄉(xiāng)，每年鄉(xiāng)里都會向村里下達(dá)信訪維穩(wěn)工作目標(biāo)責(zé)任書。其中，維穩(wěn)工作目標(biāo)內(nèi)容包括：定期開展矛盾糾紛大排查活動；切實(shí)做好敏感節(jié)點(diǎn)、重大節(jié)慶日期間的重大矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素的排查和穩(wěn)控工作；深入推進(jìn)“平安和諧四區(qū)”*“四區(qū)”指礦區(qū)、庫區(qū)、工區(qū)、林區(qū)。創(chuàng)建工作；積極預(yù)防和妥善處置群體性事件。信訪工作目標(biāo)內(nèi)容包括：全年不發(fā)生進(jìn)京非訪和5人以上(含5人)赴省到市集體訪，10人以上到縣集體訪；按時完成各級交辦的信訪案件；每月20日前對轄區(qū)內(nèi)的不穩(wěn)定因素進(jìn)行排查化解，并將排查化解情況報(bào)綜治信訪維穩(wěn)工作中心；對排查出的信訪積案要在規(guī)定化解時限內(nèi)全部化解。同時，信訪目標(biāo)責(zé)任書也對獎懲情況做出規(guī)定。

“有上級的治理壓力就有農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任，它就能配置資源形成鄉(xiāng)村治權(quán)，進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。而沒有國家的治理任務(wù)，農(nóng)村基層組織就不會主動進(jìn)行鄉(xiāng)村治理”[18]。在桐鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過津貼發(fā)放、考核獎懲等一系列權(quán)力管理與監(jiān)督技術(shù)將村干部牢牢控制在手中，以使其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向各村分解、下達(dá)的各項(xiàng)工作任務(wù)，這其中一個重要手段就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對各村所開展的每月督查考核。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村“兩委”職能及變遷的一個重要表現(xiàn)就是維持社會穩(wěn)定的壓力和職責(zé)日益加重[19]。以桐鄉(xiāng)2015年6月份督查考核菜單中的政法維穩(wěn)工作部分為例(見表1)，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村級組織在維穩(wěn)任務(wù)方面的分解情況。

表1　桐鄉(xiāng)2015年6月份村級督查考核中政法維穩(wěn)工作菜單檢查表

三、人民調(diào)解與維穩(wěn)的“焊接”

當(dāng)前維穩(wěn)已成為各級政府的硬任務(wù)與第一責(zé)任，而維穩(wěn)的首要任務(wù)就是有效化解各類社會矛盾糾紛[20]。人民調(diào)解帶有群眾自治性質(zhì)，一般被稱為社會救濟(jì)方式，但其處在國家正式權(quán)力和民間非正式權(quán)力中間地帶，同時也是國家與社會共同參與、互動的解紛機(jī)制[21]，因?yàn)?，“從人民調(diào)解的發(fā)展脈絡(luò)，我們可以清晰地看到作為對接國家權(quán)力與基層生活空間的橋梁，人民調(diào)解從來就不僅僅是沿著單純的解紛維度發(fā)揮功能；它的興衰、作用程度，也總是同國家權(quán)力對其的支持力度保持同形的曲線”[22]。桐鄉(xiāng)的實(shí)踐表明，人民調(diào)解面臨著國家干預(yù)問題，國家通過制度設(shè)計(jì)和技術(shù)手段來使人民調(diào)解服從、服務(wù)于基層政權(quán)的維穩(wěn)目標(biāo)。

(一)制度設(shè)計(jì)：矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制

當(dāng)前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的因素主要有以土地糾紛為代表的民間糾紛、由村莊腐敗等誘發(fā)的干群矛盾、黑惡勢力等制造的治安案件、群體性上訪較為凸出的農(nóng)民信訪以及非現(xiàn)實(shí)性沖突的群體性事件等[23]。在桐鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化中，影響當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定的不安定因素突出表現(xiàn)在：一是治安刑事案件有升高趨勢，特別是青少年違法犯罪和侵財(cái)性違法犯罪頻率較高；二是城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中的土地征用、房屋拆遷、工礦企業(yè)建設(shè)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等引發(fā)了一系列新型不安定因素；三是水庫移民遺留問題、涉法涉訴問題、企業(yè)改制問題等特殊群體引發(fā)的不安定因素?！班l(xiāng)村調(diào)解不只是關(guān)乎國家治理(包括維穩(wěn))層面的村莊內(nèi)部的定紛止?fàn)?，抑或是法制現(xiàn)代化層面的農(nóng)民法定權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而是牽涉到國家權(quán)力通過法律實(shí)踐介入農(nóng)民生活的深度與廣度”[24]。桐鄉(xiāng)人民調(diào)解機(jī)制的運(yùn)作實(shí)踐就是嵌入在整個矛盾糾紛排查調(diào)處工作格局中的，進(jìn)而被吸納到維穩(wěn)治理中。

人民調(diào)解是矛盾糾紛排查調(diào)處及維穩(wěn)的主要力量，桐鄉(xiāng)建立起以村級人民調(diào)解委員會為主體的矛盾糾紛定期排查調(diào)處及維穩(wěn)制度。(1)建立矛盾糾紛排查網(wǎng)絡(luò)。在村建立情報(bào)信息員*村的情報(bào)信息員是村支書。，明確工作職責(zé)，實(shí)行每月不少于一次的定期報(bào)告信息制度。各村排查出來的矛盾糾紛要及時化解，并在《矛盾糾紛排查調(diào)處情況統(tǒng)計(jì)表》上登記備案，于當(dāng)月25日前向鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)送，確?！靶∈虏怀鼋M、大事不出村、矛盾不上交”。對處理不了的矛盾糾紛，及時將調(diào)查情況及處理意見上報(bào)相關(guān)單位。(2)建立健全矛盾糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。健全村人民調(diào)解委員會，堅(jiān)持“守土有責(zé)、守土盡責(zé)、失職必查、瀆職必究”及“不要等、不能推、不準(zhǔn)推”原則，對產(chǎn)生的矛盾糾紛及時調(diào)解，確保矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)“零非訪”和無群體性事件的目標(biāo)。調(diào)解不成功的反復(fù)調(diào)解后，將調(diào)解情況及處理建議上報(bào)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，決不能讓矛盾激化。另外，為有效做好群眾(信訪)工作，桐鄉(xiāng)要求各村建立群眾工作室。

桐鄉(xiāng)為增強(qiáng)各村的責(zé)任心、緊迫感，把矛盾糾紛排查調(diào)處工作納入鄉(xiāng)、村工作的主要盤子，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育等中心工作同安排、同部署、同檢查、同考核，實(shí)行捆綁考核，嚴(yán)格兌現(xiàn)獎懲。在矛盾糾紛排查調(diào)處工作責(zé)任主體方面，村支書、駐村干部是第一責(zé)任人，村管組干部是直接責(zé)任人。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部按聯(lián)系村和所分管的部門對矛盾糾紛排查調(diào)處工作負(fù)責(zé)，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子成員工作責(zé)任制，對其區(qū)域內(nèi)的矛盾糾紛排查化解及信訪、維穩(wěn)、綜治工作實(shí)行“分片包?！?在分片包保中，領(lǐng)導(dǎo)干部需要承擔(dān)包接待、包協(xié)調(diào)、包處理、包穩(wěn)定的責(zé)任。和具體督查，指導(dǎo)工作和化解問題。另外，桐鄉(xiāng)還實(shí)行定期督查、排名通報(bào)和誡勉談話制度，強(qiáng)化監(jiān)督，嚴(yán)格責(zé)任追究。桐鄉(xiāng)專門成立矛盾糾紛排查化解工作督查組，由鄉(xiāng)紀(jì)委、組織辦牽頭，從黨政辦、政法委等部門抽調(diào)人選，對矛盾糾紛排查化解工作開展督查考核，實(shí)行每月通報(bào)制、每季度考核排名制、年終考核評定制。年終考核倒數(shù)第一的，取消當(dāng)年評先、選優(yōu)資格，并對第一責(zé)任人和直接責(zé)任人進(jìn)行誡勉談話、限期整改，對整改不到位的，實(shí)行“一票否決”。

(二)技術(shù)保障:依附于村干部身份的調(diào)解員

與傳統(tǒng)人民調(diào)解作為一項(xiàng)社會動員的國家治理技術(shù)一樣，現(xiàn)代人民調(diào)解作為國家的統(tǒng)治術(shù)和社會治理策略，是國家權(quán)力延伸、滲透至城鄉(xiāng)基層社會的觸角和載體[25]。在矛盾糾紛排查調(diào)處中，桐鄉(xiāng)各村人民調(diào)解委員會要向桐鄉(xiāng)矛盾糾紛排查化解及維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)、匯報(bào)人民調(diào)解工作；需堅(jiān)持實(shí)事求是的工作原則，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性和排查項(xiàng)目的完整性，絕不能虛報(bào)、浮夸和憑空捏造；需對糾紛當(dāng)事人的口頭申請、書面申請以及主動受理的糾紛詳細(xì)登記，登記事項(xiàng)包括當(dāng)事人姓名、性別、年齡、工作單位、家庭住址、糾紛事由、調(diào)處情況等具體內(nèi)容。村里需要定期將矛盾糾紛排查調(diào)處登記臺賬上報(bào)至鄉(xiāng)政法委綜治辦，綜治辦再匯總、制作以鄉(xiāng)為單位的統(tǒng)計(jì)報(bào)表和檔案，并按要求上報(bào)縣政法委，同時按照標(biāo)準(zhǔn)裝訂成冊，留存檔案。

桐鄉(xiāng)各村人民調(diào)解委員會(調(diào)委會)設(shè)職數(shù)3名，其中主任1名，副主任1名，委員1名，由村民代表會議*村民代表按照1人代表15戶農(nóng)戶的比例來確定。選舉產(chǎn)生。但查閱桐鄉(xiāng)司法所對全部調(diào)解員的備案資料后發(fā)現(xiàn)，這些調(diào)委會成員及其地位高低常常與其在村兩委中的職務(wù)捆綁在一起，任期也隨之變動，即一般由村支書來擔(dān)任調(diào)委會主任，村主任來擔(dān)任調(diào)委會副主任，村兩委班子成員或其他村民來擔(dān)任調(diào)解員。正是由于村干部和人民調(diào)解員這兩種身份的重合，使得在鄉(xiāng)民日常生活世界及其話語體系中，糾紛當(dāng)事人常常向“村支書”“村主任”等“村干部”尋求解決糾紛，而不是所謂的“人民調(diào)解委員會”或“調(diào)解員”。也就是說，在桐鄉(xiāng)人民調(diào)解實(shí)踐中，調(diào)解者的角色更多的時候是以“村干部”的角色而不是以“人民調(diào)解員”的角色來出現(xiàn)。桐鄉(xiāng)為健全完善人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，把村級人民調(diào)解組織經(jīng)費(fèi)納入到財(cái)政預(yù)算予以保障，也對村級調(diào)解員的案件給予一定的補(bǔ)助，桐鄉(xiāng)政法委還組織、調(diào)動轄區(qū)內(nèi)的人民法庭、派出所、司法所等鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法資源，對人民調(diào)解員每年開展兩次業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動。正是通過對調(diào)解員的身份、活動經(jīng)費(fèi)、能力培訓(xùn)等實(shí)施的一系列控制技術(shù)，將村莊的人民調(diào)解吸納到國家的基層維穩(wěn)治理格局中，并最終將人民調(diào)解推向維穩(wěn)的最前沿。

四、結(jié)語

在當(dāng)前“全面維穩(wěn)”體制下，基層政府的維穩(wěn)技術(shù)呈現(xiàn)政治化而非法治化的傾向[26]，這在一定程度上改變了人民調(diào)解的群眾性、民間性、自治性[27]。通過貴州省桐鄉(xiāng)的田野工作研究，發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決體系的金字塔結(jié)構(gòu)中處于基礎(chǔ)地位，主要化解農(nóng)民日常生活中的傳統(tǒng)型糾紛。在壓力體制與維穩(wěn)邏輯下基層政府常常用壟斷、科層制與指標(biāo)量化的方式來解決矛盾糾紛[28]。群眾自治性質(zhì)的人民調(diào)解是這樣被卷入國家基層維穩(wěn)治理格局中的：首先，國家通過“一票否決式”的淘汰賽機(jī)制將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“吸納”到維穩(wěn)中，賦予其維穩(wěn)的職責(zé)、目標(biāo)和任務(wù)；接著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)用一系列權(quán)力技術(shù)來扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村關(guān)系的“淡化”與“軟化”傾向，并通過再造“因事而定的”鄉(xiāng)村關(guān)系，把維穩(wěn)任務(wù)繼續(xù)向下分解，從而將村莊裹挾進(jìn)維穩(wěn)治理中；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過制度設(shè)計(jì)——矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，以及技術(shù)手段保障——依附于村干部身份的調(diào)解員，來最終實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與維穩(wěn)的“焊接”，從而把人民調(diào)解推向基層維穩(wěn)治理的最前沿。

[參考文獻(xiàn)]

[1]吳忠民.社會矛盾倒逼改革發(fā)展的機(jī)制分析.中國社會科學(xué),2015(5):4-20

[2]賀東航，孫敬良.基層治理視域中的鄉(xiāng)村人民調(diào)解制度——以一個村莊人民調(diào)解文本為例.社會主義研究,2015(4):104-109

[3]李德恩.社會管理創(chuàng)新視野下的“三調(diào)聯(lián)動”.社會科學(xué)家,2014(1):104-111

[4]劉正強(qiáng).人民調(diào)解：國家治理語境下的政治重構(gòu).學(xué)術(shù)月刊,2014(10):25-32

[5]唐茂林，張立平.論人民調(diào)解的價值.社會科學(xué)家,2009(6):75-78

[6]應(yīng)星.“氣”與抗?fàn)幷危寒?dāng)代中國鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定問題研究.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011

[7]容志，陳奇星.“穩(wěn)定政治”：中國維穩(wěn)困境的政治學(xué)思考.政治學(xué)研究,2011(5):87-96

[8]溫丙存.三維型政權(quán)：新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)——基于貴州省桐鄉(xiāng)的拓展個案研究.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2015(2):51-60

[9]于建嶸.當(dāng)前壓力維穩(wěn)的困境與出路——再論中國社會的剛性穩(wěn)定.探索與爭鳴,2012(9):3-6

[10]趙樹凱.鄉(xiāng)村關(guān)系：在控制中脫節(jié)——10省20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版),2005(5):2-9

[11]賀雪峰.論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K鎮(zhèn)為例.開放時代,2011(2):86-101

[12]魏小換，吳長春.形式化治理：村級組織性質(zhì)的再認(rèn)識.廣東社會科學(xué),2013(4):196-202

[13]Foucault.Thehistoryofsexuality. New York: Random House,1978

[14]孫晶.?？碌暮蟋F(xiàn)代權(quán)力觀探析.理論界,2007(7):93-94

[15]黃振華.從強(qiáng)制到適應(yīng)：政府與鄉(xiāng)村關(guān)系變遷的一個解釋框架——以國家惠農(nóng)政策為分析視角.社會主義研究,2014(4):111-117

[16]尤琳.農(nóng)村公共服務(wù)多元供給中的鄉(xiāng)村關(guān)系研究.求實(shí),2013(6):90-93

[17]劉明興，侯麟科，陶然.中國縣鄉(xiāng)政府績效考核的實(shí)證研究.世界經(jīng)濟(jì)文匯,2013(1):71-85

[18]楊華，王會.重塑農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任——理解稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村治理的一個框架.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2011(2):41-49

[19]侯麟科，劉明興，陶然.中國農(nóng)村基層政府職能的實(shí)證分析.經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2009(3):58-64

[20]王玉榮.基于社會管理視域的基層維穩(wěn)運(yùn)行模式研究.學(xué)術(shù)界,2011(11):82-87

[21]宋明.人民調(diào)解的現(xiàn)代定位：糾紛解決機(jī)制中的“第三領(lǐng)域”.法制與社會發(fā)展,2008(3):148-155

[22]李婷婷.交互視域：人民調(diào)解委員會組織產(chǎn)生與流變的邏輯.社會主義研究,2011(3):108-113

[23]黃輝祥，劉寧.農(nóng)村社會穩(wěn)定：現(xiàn)存問題剖析與實(shí)現(xiàn)機(jī)制探求——基于制度主義的研究.東南學(xué)術(shù),2011(4):36-45

[24]張萬洪，丁鵬.當(dāng)代憲政建設(shè)中的鄉(xiāng)村調(diào)解與治理——一個法人類學(xué)的分析.江蘇社會科學(xué),2012(6)：101-105

[25]宋明.人民調(diào)解的正當(dāng)性論證——民間糾紛解決機(jī)制的法社會學(xué)研究.山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2008(3)：45-52

[26]肖唐鏢.當(dāng)代中國的“維穩(wěn)政治”：沿革與特點(diǎn)——以抗?fàn)幷沃械恼貞?yīng)為視角.學(xué)海,2015(1)：138-152

[27]何永軍.鄉(xiāng)村社會嬗變與人民調(diào)解制度變遷.法制與社會發(fā)展,2013(1)：76-90

[28]張繼平.“大調(diào)解”組織間的替代性實(shí)踐——以G省Z市為例.上海大學(xué)博士論文,2013

(責(zé)任編輯：陳世棟)

How did People’s Mediation Become the Frontier of Stability Maintenance:Based on Law Anthropology Research in Tong Town, Guizhou

Wen Bingcun

AbstractThe masses autonomy is the original design of the people's mediation mechanism, but the people's mediationwas coerced into the nationalstability main tenantin practice. After field research and literature research in Tong Town, Guizhou, the internal logic was found in the new urbanization process. First, thetownship regime was absorbed through the one vote veto knockout mechanism, and was given the responsibilities, objectives and tasks of stability maintenance. Then, thetownship regime decomposed and sank the tasks of stability maintenancethrough recycling depending on what town-village relationship, and pulled the village into stability governance. Last, the people's mediation was welded with stability maintenancethrough the system design of disputes mediation mechanism and technical support of the mediator identity attached to the village cadres. Finally,the people's mediation was coerced into the nationalbasic stability maintenanceand pushed to the forefront.

Key wordsPeople’s mediation; stability maintenance; Town-village relationship; Dispute resolution; New urbanization

[收稿日期]2015-12-30

[作者簡介]溫丙存，中共重慶市委黨校(重慶行政學(xué)院)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究所助理研究員，郵編： 400041。