清代流民政策探析
——兼論對我國戶籍制度改革的啟示

楊玉玉（河南警察學(xué)院　法律系，河南　鄭州　450000）

YANG Yuyu（Department of Law，Henan Police Academy，Zhengzhou 450000，China）

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清代流民政策探析
——兼論對我國戶籍制度改革的啟示

楊玉玉
（河南警察學(xué)院法律系，河南鄭州450000）

摘要：流民問題歷來是衡量社會(huì)動(dòng)蕩與穩(wěn)定、興盛與衰亡的晴雨表，也是反映社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步的一個(gè)重要指標(biāo)。作為中國封建王朝的集大成者，清代在管理和控制流民方面已經(jīng)比較成熟與完備，擁有獨(dú)立完整的調(diào)整體系。理性分析了清代流民現(xiàn)象及其影響，探討了清代“化游入土”的有效策略和應(yīng)對機(jī)制，對國家的長治久安無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：流民；清代；戶籍制度；改革

“流民”，也被稱作流人[1]、流戶[2]、流者[3]、流亡[4]、流離[5]、流冗[6]、流庸[7]等。關(guān)于流民的含義，《明史·食貨志》解釋為：“年饑或逃兵他徙者曰流民”[8]?！掇o?！穭t認(rèn)為流民是“因自然災(zāi)害而流亡在外，生活沒有著落的人?！盵9]二者含義相當(dāng)。所謂流民，即指因各種天災(zāi)人禍而背井離鄉(xiāng)的百姓（以農(nóng)民為主）。黃遠(yuǎn)生曾撰文稱“吾國數(shù)千年之政治，一游民之政治而已”。[10]流民現(xiàn)象和流民問題一直困擾著中國歷代封建統(tǒng)治者。作為中國封建王朝的集大成者，清代在管理和控制流民方面已經(jīng)比較成熟與完備，擁有獨(dú)立完整的調(diào)整體系。通過對清代流民政策的深入研究，可以為正確解決現(xiàn)實(shí)難題提供一些可資借鑒的歷史經(jīng)驗(yàn)或啟示。

1　清代流民問題產(chǎn)生的社會(huì)背景

有清一代，開創(chuàng)了中國歷史的新局面，康乾盛世時(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了封建專制社會(huì)的頂峰。但是清代的流民問題依然突出，流民的數(shù)量也十分龐大。百姓流離失所，土地閑置荒蕪，正常的生產(chǎn)難以維持。流民積聚成禍?zhǔn)股鐣?huì)生產(chǎn)力遭到巨大的破壞，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯乃至倒退，充分地暴露出清代日益尖銳的社會(huì)矛盾。概括起來，清代形成大規(guī)模流民浪潮的主要原因有以下幾個(gè)。

第一，保障滿族貴族利益的“圈地運(yùn)動(dòng)”逼迫大批農(nóng)民失去土地而流亡。為了安撫滿族貴族和籠絡(luò)八旗將士，清初統(tǒng)治者瘋狂地掠奪漢人土地。清代先后出現(xiàn)了三次大規(guī)模的圈地運(yùn)動(dòng)（見表1）?！叭μ锼?，田主登時(shí)逐出，室中所有皆成其所有，妻孥丑者攜去，欲留者不敢攜?！盵11]被學(xué)術(shù)界列為“清初五大弊政”之一的圈地運(yùn)動(dòng)，加重了土地的兼并和集中，不僅肆意破壞了正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還激化了社會(huì)矛盾。由于得不到及時(shí)、妥善的安置和解決，“被圈之民，流離失所……相從為盜，以致陷罪者多”[12]。被剝奪土地的農(nóng)民，一部分淪為地主的佃戶，另一部分流離失所，被迫背井離鄉(xiāng)，形成了巨大的流民浪潮。還有大量的農(nóng)民群情激憤地加入了抗清的隊(duì)伍。

表1　清初三次大規(guī)模的圈地運(yùn)動(dòng)

第二，自然災(zāi)害是造成流民問題層出不窮的重要誘因。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“清代災(zāi)害之頻數(shù)，總計(jì)1121次：其中，旱災(zāi)201；水災(zāi)192；地震169；雹災(zāi)13I；風(fēng)災(zāi)97；蝗災(zāi)93；歉饑90；疫災(zāi)74；霜雪之災(zāi)74?！盵16]與前朝比，清代自然災(zāi)害發(fā)生得極為頻繁（見表2）。以單個(gè)家庭為生產(chǎn)和生活單位，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)力水平低，缺乏抗御自然災(zāi)害的能力。每逢旱災(zāi)、洪災(zāi)、瘟疫等災(zāi)難，餓殍遍野，民不聊生。

表2　歷代發(fā)生自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)及其頻率比較表[17]

第三，賦稅沉重、勞役頻繁、官吏貪贓猖獗也是造成流民問題日益嚴(yán)重的主要原因。賦稅和勞役是國家政治和經(jīng)濟(jì)制度中的重要內(nèi)容。繁役重賦是勒在農(nóng)民脖子上的枷鎖，當(dāng)不堪忍受之際，逃亡只能是唯一的選擇。影響清代國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的另一大頑疾是貪污腐敗。上到高官權(quán)貴貪贓枉法、蠶食鯨吞，下到衙役書吏欺壓百姓、中飽私囊，沆瀣一氣、腐化墮落的官場使百姓怨聲載道、苦不堪言。

第四，相對的人口過剩是造成農(nóng)民流亡的另一個(gè)不可忽視的重要因素。中國傳統(tǒng)社會(huì)中，人們有著濃厚的鄉(xiāng)土觀念?！鞍餐林剡w，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也?！盵18]百姓崇尚“兄弟析煙，亦不遠(yuǎn)徙，祖宗廬墓，永以為依”[19]，只有在迫不得已下才會(huì)背井離鄉(xiāng)。清代政局穩(wěn)定，人口飛速增長（見表3）?！皯艨陔m增而土田并無所增?！盵20]清道光三十年，人口從明洪武元年的6000萬攀升到43000萬人，人均耕地從14.5畝跌至1.8畝。[21]土地相對短缺引起土地價(jià)值劇增和土地兼并加快，數(shù)量龐大的農(nóng)民喪失了賴以生存的土地，走上了流亡之路。[22]

表3　清中期人口超載情況表[23]

2　清政府針對流民問題的政策選擇

“安土重遷”的百姓為了求生或反抗階級(jí)壓迫而被迫流散逃亡，他們或流落他鄉(xiāng)淪為乞丐，或聚眾自保，或揭竿而起，使國家的政治和經(jīng)濟(jì)遭到空前的破壞，成為社會(huì)動(dòng)蕩的主要根源，甚至有可能成為朝代更迭的主導(dǎo)力量。歷代統(tǒng)治者不得不高度重視流民現(xiàn)象和流民問題，不斷審視和反思統(tǒng)治之策、調(diào)整和改善治國之道，這在一定程度上推動(dòng)了社會(huì)發(fā)展和歷史進(jìn)步。清代統(tǒng)治者在繼承歷代治理流民良策的基礎(chǔ)上，根據(jù)本朝特色和實(shí)際情況予以完善，形成了一套結(jié)構(gòu)完整、日趨成熟的應(yīng)對機(jī)制。

第一，未雨綢繆，建立預(yù)防機(jī)制。古人云：“與其輯之于既流之后，不如撫之于未流之先”[24]。解決流民問題，加強(qiáng)防范具有更重要的意義，因此統(tǒng)治者首先從形成流民的根源入手。

①抑制土地兼并、減輕農(nóng)民租賦。通過一些控制兼并土地的政策，使耕者有其田，讓農(nóng)民能夠安居樂業(yè)。適度減輕賦稅徭役，避免農(nóng)民因被過度剝削壓榨而游走他鄉(xiāng)。此外，清統(tǒng)治者還通過獎(jiǎng)勵(lì)農(nóng)耕、興修水利、整飭吏治等方式減少流民現(xiàn)象的發(fā)生。

②將鄉(xiāng)民外流數(shù)目與官員升遷考績相掛鉤，規(guī)定獎(jiǎng)懲之法，抑制鄉(xiāng)民外出。地方官員如果隱瞞不報(bào)，將受到嚴(yán)厲責(zé)罰。

③積極防災(zāi)備災(zāi)。為了控制災(zāi)民對社會(huì)的猛烈沖擊，清政府重視防災(zāi)減災(zāi)、積極積谷備荒、完善倉儲(chǔ)制度、大力鼓勵(lì)墾荒，促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的增長。

④加強(qiáng)戶籍管理。清代強(qiáng)化戶籍登記，延續(xù)了明朝的保甲制度，通過聯(lián)保連坐法使“奔亡者無所匿，遷徙者無所容”[25]，把農(nóng)民牢牢地束縛在土地上。

⑤灌輸孝道，提倡“父母在，不遠(yuǎn)游，游必有方?！盵26]為了在思想上加強(qiáng)對民眾的控制，統(tǒng)治者大力灌輸儒家傳統(tǒng)的倫理道德觀念，積極推行重農(nóng)抑商的政策，長期禁錮農(nóng)民的意識(shí)和行為。

第二，安撫救助。在吸取古代救災(zāi)備荒經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，清代的荒政已經(jīng)發(fā)展得相當(dāng)成熟和完備。清代在救災(zāi)備荒方面，既有內(nèi)容詳細(xì)的具體措施和嚴(yán)格、完整的程序規(guī)定，又有豐富寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為了讓災(zāi)民盡早回原籍恢復(fù)生產(chǎn)，防止災(zāi)民形成流民潮威脅作亂，清代的安輯措施主要是資送和留養(yǎng)。即對于愿意回家的災(zāi)民，清政府派人護(hù)送回籍，并贈(zèng)予一些費(fèi)用；對于因?yàn)槟承┨厥馇闆r暫時(shí)不能回家的災(zāi)民，予以收養(yǎng)，等情況消除或好轉(zhuǎn)，再資送回家。

第三，吸引或強(qiáng)制還籍。資送和留養(yǎng)不是長久之計(jì)。為了盡快恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)秩序，清代通過減免賦稅、免除徭役等方式驅(qū)使流民返回原籍。統(tǒng)治階級(jí)也會(huì)招募身強(qiáng)體壯的流民當(dāng)兵，以防止流民淪為匪賊。此外，還有一些流民，在嚴(yán)刑峻法下被強(qiáng)制遣返，因不滿和反抗而被殺或遭流放。

第四，招徠墾荒。當(dāng)資送和留養(yǎng)不能緩解問題時(shí)，清代統(tǒng)治者招徠流民墾荒。“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心?！盵27]孟子認(rèn)為，普通百姓有了家產(chǎn)，才能安定守本分；沒有家產(chǎn)的人就會(huì)做事無所顧忌。為了讓流民安家固本，政府鼓勵(lì)各省官員積極招募流民開墾荒地，開墾超過一定數(shù)目的予以獎(jiǎng)勵(lì)。

第五，棚民政策?！敖?、浙江、福建三省各山縣內(nèi)，向有民人搭棚居住，種麻種管，開爐煽鐵，造紙做菇為業(yè)，謂之棚民。”[28]清代的棚民大都是一些不堪忍受生活窮苦的農(nóng)民，挈婦將雛離開原籍，迫于生計(jì)居住在偏僻山區(qū)的茅棚里。他們利用山區(qū)資源，從事手工業(yè)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。清初，政府認(rèn)為棚民脫離戶籍管制，極易發(fā)展為盜匪，不利于社會(huì)穩(wěn)定，所以嚴(yán)厲打擊和竭力驅(qū)逐棚民。雍正年間，雖然依舊嚴(yán)格監(jiān)管這些棚民的日常生活，但已開始靈活變通地處理棚民問題，準(zhǔn)許其取得戶籍和參加科考。

這些安置和應(yīng)對流民問題的措施，在一定程度上緩解了社會(huì)矛盾，對恢復(fù)生產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展起到了一定的積極作用。但清代中期以后，流民問題日益嚴(yán)重。雖然國家煞費(fèi)苦心積極引導(dǎo)，但由于封建社會(huì)不可調(diào)和的階級(jí)矛盾，流民問題始終不能徹底根除，以致發(fā)展成為社會(huì)的隱患。

3　清代流民政策對當(dāng)前戶籍制度改革的啟示

改革開放以來，隨著城市化建設(shè)步伐的加快，我國出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動(dòng)。劇增的城鎮(zhèn)流動(dòng)人口為城市的快速發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但也對政府管理和公共服務(wù)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的戶籍制度改革勢在必行，且蓄勢待發(fā)。了解清代流民產(chǎn)生的成因以及清政府的應(yīng)對之策，我們可以從中得到一些有益的啟示。

第一，要始終高度重視“三農(nóng)”問題。流民主要是脫離土地而流動(dòng)的農(nóng)民。沒有切實(shí)重視和解決農(nóng)民問題，是流民浪潮形成的主要原因。古人云：“王者以民為天，民以食為天”“農(nóng)業(yè)穩(wěn)，天下穩(wěn)；農(nóng)民安，天下安”。[29]中國的重大經(jīng)濟(jì)問題的突破都依賴于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的解決?！叭r(nóng)”問題的核心在于增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高他們的生活水平及在市場經(jīng)濟(jì)條件下生存和發(fā)展的能力。當(dāng)前，中央和地方政府積極、穩(wěn)妥、有效地推動(dòng)戶籍制度改革，也是黨和國家重視民生、重視“三農(nóng)”問題的具體體現(xiàn)。

第二，注重縮小地區(qū)城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)不同群體權(quán)益的平等保障。天災(zāi)人禍，是歷代王朝流民大規(guī)模涌現(xiàn)的主要原因。當(dāng)代發(fā)達(dá)的科技和完善的社會(huì)管理制度，提高了百姓的生存和發(fā)展能力，大幅度地減少了因自然災(zāi)害而外流的人口。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的二元戶籍制度造成了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平上的巨大差異。人們?yōu)榱俗非蟾叩奈镔|(zhì)和精神享受，向現(xiàn)存社會(huì)利益分配格局挑戰(zhàn)而導(dǎo)致流動(dòng)人口大幅度攀升，隱含著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)沖突。因此，改革戶籍制度，關(guān)鍵是消除隱藏在戶籍背后的權(quán)益落差，保障公民享受平等的社會(huì)待遇。

第三，重在疏通人口流動(dòng)，而非禁錮人口流動(dòng)。即使是集封建統(tǒng)治技術(shù)之大成的清代，統(tǒng)治者對待流民采取的更多的也是控制之術(shù)。為消除流民的生成，統(tǒng)治者不遺余力，甚至將流民的多寡作為考核官吏政績、獎(jiǎng)懲、升遷的重要依據(jù)，但卻始終未能“斷流”。這些控制措施取得了一定成效，確實(shí)有可取之處。但只堵不疏，終有一日會(huì)千里潰堤。當(dāng)代的流動(dòng)人口既是社會(huì)主義社會(huì)的建設(shè)者，也是社會(huì)改革發(fā)展成果的共享者。流動(dòng)人口的管理和服務(wù)工作只有重在疏通，才能拓寬和諧發(fā)展之路。

民國新聞先驅(qū)黃遠(yuǎn)生曾撰文稱“吾國數(shù)千年之政治，一游民之政治而已”。[10]流民問題歷來是衡量社會(huì)動(dòng)蕩與穩(wěn)定、興盛與衰亡的晴雨表，也是反映社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步的一個(gè)重要方面?，F(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)性進(jìn)一步增強(qiáng)，因此理性分析流民現(xiàn)象及其影響，探討“化游入土”的有效策略和應(yīng)對機(jī)制，對于國家的長治久安無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

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THE REFUGEE POLICY OF THE QING DYNASTY
——On the reform of the household registration system in China

YANG Yuyu
（Department of Law，Henan Police Academy，Zhengzhou 450000，China）

Abstract：The refugee problem has always been a barometer of social unrest and stability，prosperity and decline and it has also been an important indicator to reflect the social development and the progress of civilization.As a master of Chinese feudal dynasty，Qing Dynasty was relatively mature and complete in the management and control of the refugees with independent and complete adjustment system.The article conducts a rational analysis of the refugee phenomenon and its influence in the Qing Dynasty，discusses the effective strategies and coping mechanism of“forcing the homeless refugees to return to their original place of birth”in the Qing Dynasty，which is of important practical significance to the country’s prolonged political stability.

Key Words：refugee；Qing Dynasty；household registration system；reform

中圖分類號(hào)：C924.25

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673－1751（2015）03－0140－04

收稿日期：2015－04－30

作者簡介：楊玉玉（1987－），女，河南靈寶人，助教，碩士，研究方向：法學(xué)理論。