保障公民閱讀權(quán)利的圖書館制度建設(shè)研究

張　欣　鄭　直（.遼寧省圖書館，遼寧沈陽067；.遼寧省文化資源建設(shè)服務(wù)中心，遼寧沈陽005）

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保障公民閱讀權(quán)利的圖書館制度建設(shè)研究

張欣1鄭直2
（1.遼寧省圖書館，遼寧沈陽110167；2.遼寧省文化資源建設(shè)服務(wù)中心，遼寧沈陽110015）

［摘要］保障公民閱讀權(quán)利需要一套完整的社會(huì)支持體系，圖書館制度就是其中重要的內(nèi)容之一。圖書館制度屬于國家文化制度的范疇，其建立和完善具有非常重要的價(jià)值。探討了與公民閱讀權(quán)利相關(guān)的圖書館制度建設(shè)基本內(nèi)容，提出當(dāng)前我國圖書館制度的執(zhí)行與保障機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］公民閱讀權(quán)利權(quán)利保障圖書館制度建設(shè)

1　相關(guān)概念與研究背景

嚴(yán)格地說，我國并沒有專門的保障閱讀權(quán)利的政策，有關(guān)閱讀權(quán)利的政策蘊(yùn)含在與此相關(guān)的各類政府文件中。黨的十八大報(bào)告明確提出“開展全民閱讀活動(dòng)”，2014年的政府工作報(bào)告也首次將“倡導(dǎo)全民閱讀”寫入其中，凸顯政府對(duì)全民閱讀的重視；黨的十八屆三中全會(huì)提出“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，以此提升公民基本文化權(quán)益的保障水平；黨的十八屆四中全會(huì)明確了全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)，進(jìn)一步提出要“實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”。當(dāng)前，我國正處于推進(jìn)社會(huì)主義文化大發(fā)展、大繁榮的關(guān)鍵階段，加快建設(shè)“書香中國”已經(jīng)不僅僅停留在一句口號(hào)，“讀書熱”現(xiàn)象正在興起。公民閱讀權(quán)利的保障實(shí)質(zhì)上是國家和社會(huì)問題，需要提供完善的制度支持體系。這其中圖書館制度就是重要的保障措施之一，依法保障公眾利用圖書館的權(quán)利，是對(duì)公民閱讀權(quán)利的最根本保障。

1.1圖書館制度與制度建設(shè)

圖書館制度是民主國家和政府為保障公民的文化權(quán)利而采取的一系列制度性安排，是現(xiàn)代國家制度的組成部分。公共圖書館制度源于西方，產(chǎn)生于19世紀(jì)中葉的英國和美國，而在我國，現(xiàn)代意義的公共圖書館出現(xiàn)于20世紀(jì)初期。公共圖書館較為完善的定義是美國芝加哥圖書館館長普勒于1876年提出的。他在《公共圖書館的起源與管理》中強(qiáng)調(diào)，公共圖書館具有“公共財(cái)政支持、國家立法保障、免費(fèi)開放、承擔(dān)社會(huì)教育功能”，在此基礎(chǔ)上，將公共圖書館制度概括為“民主社會(huì)的保障”和“民主政治的產(chǎn)物”。結(jié)合多種研究可知，公共圖書館是根據(jù)國家法律建立的，是受地方稅收與自愿捐贈(zèng)支持的，是被當(dāng)作公共信念管理的，每一位維護(hù)這個(gè)城市的市民都有平等地享有它的流通與服務(wù)的權(quán)利。通過平等免費(fèi)地向社會(huì)公眾提供知識(shí)服務(wù)信息，使社會(huì)成員獲得民主理念和參與民主管理所必備的知識(shí)［1］。這個(gè)定義將公共圖書館制度提升到了一個(gè)新的層次之上，也被國內(nèi)外學(xué)術(shù)界廣泛認(rèn)可和接受。二戰(zhàn)結(jié)束以后，西方的圖書館制度建設(shè)開始進(jìn)入了迅速發(fā)展階段，大量的公共圖書館承擔(dān)著保障公民自由平等地獲得閱讀權(quán)利的職責(zé)。

根據(jù)范并思教授的界定，公共圖書館制度即一種社會(huì)用以調(diào)節(jié)知識(shí)或信息分配，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)知識(shí)或信息保障的制度［2］。時(shí)至今日，圖書館制度則成為國家保障社會(huì)信息公平和公民文化權(quán)利的最佳手段。圖書館制度確立了由公共經(jīng)費(fèi)、通過公共圖書館這一專業(yè)化機(jī)構(gòu)，保障公眾平等獲取知識(shí)與信息的制度安排，其可分為三個(gè)層次。第一，圖書館設(shè)置和運(yùn)行的基本制度性安排就是確立從公共經(jīng)費(fèi)中支出的經(jīng)費(fèi)保障制度。第二，政府部門是圖書館宏觀制度的供給主體，調(diào)整和完善各級(jí)建設(shè)主體以保證普遍均等的圖書館服務(wù)，是圖書館制度安排中的重要環(huán)節(jié)。第三，作為制度存在的圖書館，更是一個(gè)場所或者一種現(xiàn)代社會(huì)機(jī)構(gòu)，包括制定方針政策、任命館長、監(jiān)督和評(píng)估圖書館服務(wù)等對(duì)圖書館的管理，即是圖書館制度的第三大基本內(nèi)容。

1.2公民閱讀權(quán)利

公民閱讀權(quán)利是指社會(huì)公民可以自由、平等、便捷地享有閱讀各類書籍、報(bào)刊等公共出版物的權(quán)利。公民閱讀權(quán)利涵蓋于公民文化權(quán)利概念范圍之下。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國公民的權(quán)利意識(shí)早已經(jīng)覺醒，但卻不夠成熟，需要一套完整的社會(huì)支持體系來保障［3］。在國外，通過建設(shè)圖書館實(shí)現(xiàn)公民閱讀權(quán)利的保護(hù)已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的社會(huì)制度，不僅得到國際公約、憲法和法律的支持，而且還有社會(huì)資源、財(cái)政投入、社會(huì)輿論等的制度支持，并提供司法救濟(jì)途徑。在我國，保障公民閱讀權(quán)利的法律與制度建設(shè)還相對(duì)滯后。

1.3圖書館制度建設(shè)與公民閱讀權(quán)利的內(nèi)在邏輯關(guān)系

實(shí)際上，圖書館制度建設(shè)與公民閱讀權(quán)利保障之間是相互促進(jìn)、良性互動(dòng)的關(guān)系。一方面，通過圖書館制度能夠直接為公民提供平等、自由的閱讀環(huán)境和條件［4］，直接實(shí)現(xiàn)了對(duì)公民閱讀權(quán)利的保護(hù)。另一方面，公民在充分享有閱讀權(quán)利的過程中實(shí)現(xiàn)了文化素質(zhì)和民主意識(shí)的提升，并將最終轉(zhuǎn)化成為保護(hù)圖書館制度的實(shí)踐行動(dòng)，為圖書館制度建設(shè)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和輿論支持。

2　圖書館制度建設(shè)研究現(xiàn)狀

相比西方國家對(duì)于圖書館制度的重視，近百年來我國圖書館界都未能將其作為一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)公民信息平等、公平的重要制度加以對(duì)待和研究。直到當(dāng)代，圖書館制度才引起了國內(nèi)專家和學(xué)者的高度關(guān)注，并積累了一些較為重要的研究成果。蔣永福［5］提出了將公共圖書館制度作為一種具體制度安排的理念。梁欣［6］、過仕明［7］等從保障公眾文化權(quán)利的角度對(duì)公共圖書館制度進(jìn)行了深入分析。李洪蓮［8］提出了圖書館建設(shè)效率等問題。這些研究成果都是現(xiàn)階段國內(nèi)圖書館制度研究的代表，但均未能從保障公民閱讀權(quán)利的視角對(duì)具體的圖書館制度建設(shè)內(nèi)容加以構(gòu)建和闡述。我國圖書館界對(duì)于制度建設(shè)的研究與實(shí)踐大多集中在以下突出問題。

2.1宏觀制度的法治環(huán)境不足

當(dāng)前我國公共圖書館宏觀制度建設(shè)主要通過社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等加以體現(xiàn)。雖然在各級(jí)政府的文化事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)于圖書館建設(shè)的相關(guān)表述，但是這些表述過于抽象和空泛，既缺乏必要的可操作性內(nèi)容，又沒有形成完整的表述體例。而且我國迄今沒有出臺(tái)《圖書館法》，各級(jí)圖書館自行制定的規(guī)章隨意性較大，圖書館宏觀制度保障力度嚴(yán)重不足［9］。

2.2保障建設(shè)發(fā)展的中觀制度規(guī)劃缺失

正如前文所述，目前我國大部分地區(qū)尚沒有對(duì)圖書館保障性和發(fā)展性制度建設(shè)進(jìn)行專題的規(guī)劃［10］。在這種情況下，不同地區(qū)間的圖書館制度建設(shè)發(fā)展進(jìn)度不一、發(fā)展水平參差不齊、存在著主觀性和重復(fù)性建設(shè)等問題，給圖書館制度的總體建設(shè)造成嚴(yán)重影響。特別是在“人”這一關(guān)鍵性要素的管理方面，圖書館員至今仍未實(shí)行職業(yè)資格準(zhǔn)入制度，館員“去職業(yè)化”問題突出。

2.3微觀制度的完整性和程序性不足

當(dāng)前國內(nèi)一些地區(qū)雖然設(shè)立了圖書館發(fā)展的總體制度規(guī)劃，但是完整性和程序性嚴(yán)重不足。具體體現(xiàn)在定位和定性不夠明確、可參照性的目標(biāo)數(shù)量不足、本地區(qū)圖書館制度建設(shè)的時(shí)間安排不清晰等問題。制度設(shè)置的不完整影響到圖書館建設(shè)的總體目標(biāo)確立，而程序不全則直接影響到圖書館建設(shè)的實(shí)踐發(fā)展。

2.4圖書館制度的有效監(jiān)督機(jī)制缺失

很多地區(qū)的圖書館制度建設(shè)過程中缺乏明確的監(jiān)督機(jī)制，一方面制度建設(shè)的主體不明確導(dǎo)致了圖書館制度建設(shè)推進(jìn)緩慢，另一方面制度建設(shè)情況監(jiān)督檢查機(jī)制不健全。由于缺乏必要的制度約束機(jī)制，很多制度安排都難以得到有效落實(shí)，形同虛設(shè)。

3　與公民閱讀權(quán)利相關(guān)的圖書館制度建設(shè)基本內(nèi)容

圖書館作為公民閱讀行為的保障單位，應(yīng)發(fā)揮自身資源和技術(shù)優(yōu)勢，通過制度建設(shè)保障公民的閱讀權(quán)利。圖書館法、促進(jìn)閱讀法在發(fā)達(dá)國家早已實(shí)施，我國對(duì)于這兩項(xiàng)工作正在納入法制化軌道。在國家大力倡導(dǎo)依法治國的今天，圖書館依靠完善的制度建設(shè)保障公民閱讀權(quán)利是大勢所趨。而與此同時(shí)，圖書館制訂并上報(bào)審批、備案，從而公布的運(yùn)作章程或行為準(zhǔn)則，對(duì)于保障圖書館事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)圖書館行業(yè)規(guī)范化建設(shè)，同樣具有重要的指導(dǎo)意義［11］。

表1　圖書館制度的基本體系框架

3.1總論與管理制度

圖書館的管理制度實(shí)際上應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)制度框架的始終，故此無需再單獨(dú)列出。主要包括對(duì)各類資產(chǎn)的管理、全部業(yè)務(wù)流程的管理及所有人員包括館員與讀者的管理。一言以蔽之，即“人、財(cái)、事”。

圖書館的管理制度是確保館內(nèi)各項(xiàng)公共信息資源得到充分有效利用的關(guān)鍵。在制定與修改圖書館制度之時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮到兩個(gè)重要的因素，一是要以保障公民閱讀權(quán)利為根本，二是要提高公共閱讀資源的利用率。

3.2行政制度

行政制度是圖書館內(nèi)部管理和運(yùn)轉(zhuǎn)的重要制度保障。圖書館行政制度包括單位內(nèi)部的行政權(quán)利分配原則、行政權(quán)利運(yùn)行體制、行政權(quán)利監(jiān)督機(jī)制等一系列制度和規(guī)范的總和。行政制度是圖書館發(fā)展的基礎(chǔ)，也在很大程度上決定其社會(huì)屬性。

在我國，圖書館大都屬于事業(yè)單位，由同級(jí)財(cái)政提供機(jī)構(gòu)運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)支持以及人員開支等。傳統(tǒng)的圖書館行政制度帶有強(qiáng)烈的行政機(jī)構(gòu)色彩，單位的行政首長負(fù)責(zé)圖書館業(yè)務(wù)管理工作，其內(nèi)設(shè)的管理機(jī)構(gòu)也都基本上按照行政機(jī)關(guān)的功能設(shè)置和管理模式來運(yùn)行。這種行政制度不利于體現(xiàn)圖書館的公益性，因此對(duì)于公民自由、平等閱讀權(quán)利的保障大多是從圖書館的定位、服務(wù)理念、業(yè)務(wù)制度等方面來體現(xiàn)的。

3.3業(yè)務(wù)制度

業(yè)務(wù)制度是圖書館這一有機(jī)體日常運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，沒有科學(xué)的理論指導(dǎo)和嚴(yán)密的流程設(shè)計(jì)，圖書館建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就無從談起。業(yè)務(wù)制度建設(shè)要以服務(wù)讀者為根本理念，確保各項(xiàng)內(nèi)部和外部業(yè)務(wù)制度都能夠服務(wù)于保障公民閱讀權(quán)利這一主旨。

圖書館的內(nèi)部業(yè)務(wù)制度主要可分為以文獻(xiàn)資源建設(shè)為主的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)規(guī)范和以閱讀推廣活動(dòng)為主的新型服務(wù)業(yè)態(tài)。前者以采、編、藏、閱等工作細(xì)則為主，后者則可涵蓋以推介館藏為主要目標(biāo)的各類閱讀輔導(dǎo)活動(dòng)。將外部業(yè)務(wù)制度概括為讀者服務(wù)規(guī)范和讀者發(fā)展制度兩個(gè)重要方面，細(xì)節(jié)包括與讀者直接相關(guān)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作細(xì)則，如辦證、借閱等服務(wù)窗口的管理規(guī)則與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以及面向讀者開展的各類以提升讀者素質(zhì)和圖書館利用能力為主要內(nèi)容的培訓(xùn)活動(dòng)，另外還包括讀者反饋和隱私保護(hù)等與讀者個(gè)人權(quán)利相關(guān)的規(guī)定。圖書館必須建立和完善讀者制度，對(duì)讀者權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，這是實(shí)現(xiàn)圖書館價(jià)值最大化的必要保證。

需要注意的是，針對(duì)不同的讀者提供更具個(gè)性化的服務(wù)，這是圖書館保障公民閱讀權(quán)利的重要手段。故此在堅(jiān)持向公眾提供免費(fèi)服務(wù)的基礎(chǔ)上，還要建立針對(duì)特殊人群尤其是閱讀障礙人群的保障機(jī)制。受到主客觀因素的制約，這部分社會(huì)群體無法正常享有公民自由、平等的閱讀權(quán)利，但是他們卻是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中不容忽視的群體，圖書館必須增加相應(yīng)的制度切實(shí)維護(hù)這部分群體的閱讀權(quán)利。

3.4館員制度

館員制度與每一名圖書館工作人員的切身利益息息相關(guān)。民主的、科學(xué)的、可持續(xù)發(fā)展的館員制度不僅有助于調(diào)動(dòng)館員工作的積極性，形成內(nèi)部團(tuán)結(jié)協(xié)作的良好團(tuán)隊(duì)意識(shí)，而且能夠確保圖書館其他各項(xiàng)制度得到有效貫徹執(zhí)行。因此圖書館應(yīng)將館員的利益與圖書館的利益融為一體，建立館員與圖書館事業(yè)共同發(fā)展的、動(dòng)態(tài)有機(jī)的管理制度，同時(shí)館員也將作為圖書館的主體執(zhí)行相關(guān)制度，以之實(shí)現(xiàn)對(duì)讀者閱讀權(quán)利的保障。

館員制度主要應(yīng)包含三方面的內(nèi)容：一是館員職業(yè)道德，嚴(yán)格的職業(yè)資格準(zhǔn)入制度和崗位職責(zé)執(zhí)行力度是圖書館事業(yè)良性發(fā)展的基礎(chǔ)和保證；二是館員能力評(píng)定，科學(xué)和公正的評(píng)價(jià)體系是館員投入業(yè)務(wù)工作的動(dòng)力，是館員價(jià)值體現(xiàn)的重要標(biāo)志；三是館員激勵(lì)制度，通過制度激發(fā)館員工作熱情，方能促使其主動(dòng)承擔(dān)崗位職責(zé)，為推動(dòng)全民閱讀做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

4　圖書館制度執(zhí)行與保障機(jī)制

為了確保圖書館充分發(fā)揮保障公民閱讀權(quán)利的功能，在制定相應(yīng)的制度框架基礎(chǔ)上，還需要建立制度執(zhí)行與保障機(jī)制，確保圖書館各項(xiàng)制度得到充分的執(zhí)行。

4.1充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用

發(fā)展文化事業(yè)是政府義不容辭的責(zé)任。圖書館作為提高公民總體文化水平和保障公民基本文化權(quán)利的重要保障，其發(fā)展必須得到各級(jí)政府的高度重視。充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)性作用，動(dòng)員和整合社會(huì)資源，可為圖書館的健康發(fā)展提供良好的環(huán)境和條件。世界上先后有60多個(gè)國家頒布過圖書館法。英、美、日等國在立法后又進(jìn)行了數(shù)次修訂，形成了完備的圖書館法體系，政府通過立法保障公民閱讀權(quán)利已成為世界共識(shí)。在我國《圖書館法》正式出臺(tái)之前，借鑒各方成熟經(jīng)驗(yàn)，各館可在上級(jí)部門的主導(dǎo)和支持下，對(duì)照本館的規(guī)章制度，對(duì)忽視公民閱讀權(quán)利的部分及時(shí)加以整改，盡早實(shí)現(xiàn)以制度保障公民的閱讀權(quán)利［12］。

4.2建立科學(xué)的圖書館發(fā)展規(guī)劃

對(duì)于圖書館而言，確定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃有助于正確處理長期發(fā)展與短期生存的關(guān)系，最大程度上防止短期行為的弊端，有助于圖書館處于穩(wěn)定的持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)［13］。在我國，對(duì)圖書館規(guī)劃管理理論的研究還相對(duì)較少，因此需要借鑒世界各國該研究領(lǐng)域比較先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，突出理論的指導(dǎo)作用。各級(jí)政府要建立本地區(qū)圖書館發(fā)展規(guī)劃，按照當(dāng)?shù)氐赜蚍植?、人口?shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，科學(xué)合理地制定圖書館的數(shù)量、規(guī)模、覆蓋面等發(fā)展指標(biāo)。在制定發(fā)展規(guī)劃的過程中，要提高規(guī)劃的可操作性，明確各部門的職責(zé)，建立發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行情況考核機(jī)制，確保規(guī)劃能夠得到有效執(zhí)行。

4.3完善圖書館法人治理結(jié)構(gòu)

為了有效凸顯圖書館的功能，提高社會(huì)服務(wù)公益性、均等性，近年來國內(nèi)一些地區(qū)的圖書館結(jié)合事業(yè)單位行政管理體制改革和分類改革的有關(guān)要求，嘗試推行新型的圖書館法人治理結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)管理模式，建立圖書館理事會(huì)機(jī)制［9］。在治理體系中，政府主要負(fù)責(zé)政策法規(guī)、經(jīng)費(fèi)投入和職能監(jiān)督；理事會(huì)主要承擔(dān)決策的功能；館領(lǐng)導(dǎo)與館員則承擔(dān)履行職能的角色；行業(yè)協(xié)會(huì)重點(diǎn)關(guān)注如何保障公眾的信息自由和文化權(quán)益。治理理論的核心就在于政府對(duì)于合法的權(quán)利不再是傳統(tǒng)的壟斷，社會(huì)相關(guān)的利益群體，不同機(jī)構(gòu)、組織等都肩負(fù)著維持社會(huì)秩序、參與社會(huì)事務(wù)的管理，承擔(dān)起政府忽視或者弱化的職能。

5　圖書館制度建設(shè)研究的理論與實(shí)踐意義

在我國，圖書館制度是連接《憲法》中規(guī)定的公民基本權(quán)利與保障公民閱讀權(quán)利社會(huì)實(shí)踐之間的橋梁和紐帶。通過大力研究和發(fā)展圖書館制度建設(shè)［14］，不僅對(duì)中國特色社會(huì)主義文化理論是一個(gè)有效的完善和補(bǔ)充，而且對(duì)于公民公共文化權(quán)利保護(hù)、民主意識(shí)培養(yǎng)、社會(huì)主義民主政治理論等的完善和發(fā)展都具有重要的意義和價(jià)值。

當(dāng)前，我國的圖書館事業(yè)早已從量的積累發(fā)展到質(zhì)的跨越時(shí)期，重新思考圖書館的核心價(jià)值，筆者認(rèn)為，以完善的制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)對(duì)公民閱讀權(quán)利的有效保障，應(yīng)當(dāng)作為值得深入研究的課題。在現(xiàn)有的條件下，借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn)，我國圖書館應(yīng)在對(duì)現(xiàn)有的制度框架進(jìn)行全面調(diào)整和完善的基礎(chǔ)上，建立新型的圖書館制度，充分體現(xiàn)出圖書館的公益性、均等性等基本屬性，從而全面保障公民閱讀權(quán)利。

總之，在我國大力發(fā)展和不斷完善圖書館制度，以之保障公民平等、自由的閱讀權(quán)利是一項(xiàng)長期而系統(tǒng)的工程，需要全社會(huì)付出共同的努力。黨的十八大提出的社會(huì)主義核心價(jià)值觀中，自由、平等、公正、法治同樣也應(yīng)該成為圖書館保障公民閱讀權(quán)利的核心價(jià)值取向。歸根結(jié)底，合理的、健全的圖書館制度是使公民閱讀權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的根本保障。

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張欣女，1978年生。碩士，副研究館員。研究方向：圖書館學(xué)。

鄭直男，1977年生，副研究館員。

［分類號(hào)］G251

收稿日期：（2016-01-22；責(zé)編：徐向東。）